发展必然带来变化，外航监管工作也不例外。随着行业的不断发展，民航安全监管思路也在发生变化。一些新问题、新想法值得我们深入思考。其中，有三个问题更是涉及外航监管工作的主线，值得我们进一步探讨。

　　航站监察和基地监察的地位问题

　　现在有一种观点，认为外航监察应以机坪监察为主，航站监察和基地监察可以逐步取消。这种观点的理由是，接受航站监察的是中方代办或航站经理，他们对运行相关的业务并不了解，况且多是中国人，起不到“检查外航”的目的；而基地监察呢，则是因为外航运行合格证管理方是其所在国的民航当局，中国民航主管部门的职责主要是确保其在中国境内的运行安全，没必要进行过于深入的检查。

　　我认为，持这种观点者需要思考一些问题：第一，中国民航主管部门行使安全监察权力的作用对象是外国航空公司。在航站监察中，由谁来代表外航接受检查，是企业的事，不能因为接受检查的是持中国国籍的人员，我们就认为没有检查到外航。相反，只要他是外航驻我国的代表或航站负责人，他就可以代表外航接受我们的监察，他对检查结果的确认即代表外航对检查结果的确认。根据国际惯例，他们之间的雇佣关系是可以证明这一点的；第二，外航代办和航站经理普遍对运行业务不熟悉，仅仅关注商务运营。这一点正是我们需要通过监察来逐步规范的。在实际监察中，我们会发现这些人员的从业背景大多是销售和地服，对民航运行安全保障体系以及基础的行业规范并不了解。这不仅使得他们对于日常检查的配合度大打折扣，而且一旦发生紧急状况，信息传递和沟通协调都存在困难。因为对于一个不熟悉运行业务的人员来说，即便愿意主动配合局方进行日常监察、不安全事件的调查和处理，但因专业所限，他往往抓不住事件所急需的关键点，与局方人员沟通起来经常是各说各话，造成工作效率的严重低下。在这种情况下，我们非但不应该取消航站监察，反而可以加大航站监察力度，彻底扭转这一久拖未决的尴尬局面；第三，航站监察和基地监察有其各自检查的侧重点，有些内容仅仅依靠机坪监察是查不到的。例如载重平衡问题，不对航站运行保障流程进行检查，不核查工作记录，不检查代理协议，不对公司载重平衡政策进行核实，是不能彻底查清问题的。此外，基地监察是与外航管理层建立直接沟通渠道的有效手段。当前，局方与外航之间的沟通多是依靠代办或航站传达，最直接的也只是与外航总部邮件往来，而代办和航站的情况良莠不齐，有些人甚至对局方与外航总部之间的沟通起了负面作用。比如出于局部利益的考虑，把信息有条件地或选择性地向总部传达。反之，局方间接接收的部分信息也是经过他们加工处理过的。通过几次与外航总部人员的约谈，我们了解到外航总部管理层对中国境内有关运行的一些政策的发展和变化情况并不了解，而局方也没有渠道获取公司整体运行情况以及其为满足规章要求而制定的一些差异化的运行安全等效措施。

　　这个现状不改变，即使我们在行政监察中发现再多的问题，这些问题也不会高效地转化为公司对重点环节乃至系统层面的有效整改。同时，与外航总部建立双向沟通机制有助于从客观上净化代办和航站的人员队伍，为日后与外航之间建立多层次双向沟通机制奠定人员基础。因此，至少在现阶段，我们需要考虑的不是取消航站和基地监察，而是应该思考如何利用和实施好这两种监察方式。

　　外航代办和航站经理的业务问题

　　这个问题在前面的论述中已有所涉及，但没有展开。其实，自从我国民航主管部门开始对外航实施法制化监管以来，这个问题就一直存在。只不过因为当时外航运行的总量较小，涉及沟通和协调的事宜较少，所以这个问题并不突出。

　　然而，随着在我国境内运行的外航数量以及航线、航班数量不断增加，外航不安全事件数量激增，且事件涉及的范围有扩大化趋势。因此，我国民航主管部门对于外航安全监管的重视程度正逐年提高。在此背景下，无论是日常审定和监察，政策宣传贯彻和传达，还是不安全事件的调查取证，越来越多涉及外航的工作需要外航驻我国境内的人员给予适时和适当的配合。事与愿违的是，外航过于偏重市场运营，其所雇用的航站代表几乎都是销售和地服为职业背景的人员。这些人员对航班运行和安全管理的业务知之甚少，日常的航班保障工作仅仅停留在联系各种地面代理和打印转交飞行资料等事务性内容上。一旦涉及航空安全领域的专业问题，他们既不知道其中的关键点，也无法提供有效的协助，就连向总部传达信息，有时也会因为专业知识的局限而达不到很好的效果。外航总部毕竟地理相隔，再加上时差因素，在中国境内需要公司协助的每一件事不可能也不必要都等到告知外航总部后才能得到应有的配合。所以，外航驻我国的代办或航站人员是不可或缺的。

　　解决这一问题的根本出路是应该改变该岗位的入职标准，将基本的航空知识背景和运行保障经历纳入到受雇标准之中。这需要民航主管部门与外国公司总部有充分的沟通和交流，向他们阐明上述问题的重要性。同时，我们可以在国内出台一些符合国际惯例的行业标准或指导意见，明确代办和航站经理在局方需要正当协助时，应该给予什么程度的配合。这样一来，从结果倒逼源头进行改进，我认为是可以产生效果的。

　　如何看待SAFA检查

　　SAFA的中文全称是外国航空器安全评估计划，主要负责对欧盟境内第三国的航空器进行检查。SAFA检查仅限于现场评价，并不能替代日常监管。这个项目注重数据收集和结果反馈，即将检查出的所有问题汇总到欧洲航空安全局（EASA）的数据库中，并把其中反复出现的问题反馈给被检查的航空公司和其所在国民航部门。国内航空公司在执飞欧洲航线时接受过多次SAFA检查，有的也接收到来自SAFA的问题通知。从被检查出的问题类型看，SAFA检查涉及的内容非常具体，几乎囊括了航班运行的所有细节。国内公司也因此对每个细节都更加重视，起到了一定的效果。SAFA对于一家航空公司反复出现同一问题而无改善迹象的处置办法是有针对性地增加检查频次，把收集到的这类不见起色的问题进行汇总，反馈给航空公司所在国的民航部门，这一措施往往能够收到很好的效果。因此，SAFA对于细节问题的探究以及对大量数据的积累、分析和使用值得我们借鉴。

　　然而，每个国家都有本国特有的国情，如果一味照搬国外的做法，就难免在效果上大打折扣甚至适得其反。因此，在吸取SAFA部分先进经验的同时，我们也需要认真思考一些问题。从SAFA检查单的内容及其检查出的问题清单上看，他们检查的内容十分具体，有时甚至具体到飞机客舱中某个盖板上的某个部位的接缝是否齐整。客观上讲，任何细小的问题都可能在一定条件下转化为影响运行安全的隐患，即便这些细小的问题与运行并无直接关系。对于细小问题的关注总是没有错的，但如果为了特意去关注这些与运行安全不直接相关的细小问题，而花费了过多的人力和时间成本，甚至影响了去发现那些与运行安全直接相关的重大问题，那就得不偿失了。

　　运行安全遵循一定的客观规律，并不完全取决于人的主观能动性。同时，运行安全也是讲究绩效管理的。从科学的角度上讲，把非重大问题的发生频次控制在一定合理区间内就能保证安全，过分强调绝对化并不现实。我国民航主管部门对于各项检查的一贯态度是安全隐患零容忍，对违章现象进行严厉打击；而对一些属于企业自行管理或是法规上不涉及的细节问题采取的是一种“抓大放小”的态度，这在一定程度上保证了我们能够把主要精力投放到与运行安全有关的关键环节和重点领域。事实表明，我们的民航安全监管体系及其释放的监管效能是值得信赖的，我国公共航空运输保持着世界第一的安全纪录，而且这个纪录是在行业体量巨大且高速发展的背景下获得的。因此，我们应该对现有的安全监管体系和模式有足够的自信。对于外来的先进经验，我们则应采取一种选择性的学习和借鉴态度，从自身国情和民情出发，把其中一些合适的经验转化为自身安全管理体系中的一部分。例如，在SA?FA模式中，对于检查数据的积累、分析和使用，对于同一问题反复出现而未整改的处理方法，对于与外国航空公司及其所在国民航部门的沟通和交流方式都是值得我们学习和借鉴的。至于我们与SAFA之间有关检查内容、检查重点和检查方式的差别，我认为，这需要我们花更多的时间去思考、分析和总结，而不能武断地实行“拿来主义”。

　　综上所述，以上问题均是由于行业发展而产生或转化而来的新生事物，需要我们在实践中不断研究和总结。当前民航业整体仍然处于较快发展阶段，今后难免还会出现各种新问题和新挑战。我们应该既避免盲从，又不可自大，以更加客观的角度和宏观审慎的态度去分析研判。（作者：商宪文 单位：中国民用航空华北地区管理局）