随着经济全球化的不断发展，各国间的沟通和连接日益紧密，几乎所有国家和地区都在加开国际航线。作为商务活动和休闲旅游最为热门的国家，中国自然成为各国航空公司新增国际航班的首选目的地。近十年来，飞入中国境内的外国航空公司新增国际航班每年都以超过10%的速度增长，截至2019年底，由外航承载的国际航班旅客人数已经破亿。然而，高速发展的背后却有着不小的隐忧，飞入中国境内的外航航班不安全事件数量逐年升高，其安全形势已不容乐观。面对这种情况，加强外航监管已势在必行，而如何在外航运行“点多量大”，监察资源却“稀缺有限”的现状下提升监管效能，从而改善外航运行安全状况，才是我们急需思考和解决的核心问题。 

　　解决这个核心问题的关键在抓主要矛盾。主要矛盾是什么？主要矛盾存在于客观事物内部，是制约客观事物发展的根本因素。对于外航监管工作而言，就是旁枝细叶太多，观点想法太杂，容易多点开花，却偏离主题。因此，我们需始终保有“分清主次、聚焦主线，避免力量分散使用”的思维方法，以指导工作实践。下面，我们试着使用这个思维方法来分析外航监管工作的几个重要问题。 

　　　一、监察与审定的关系  

　　外航监管工作主要包括运行合格审定（简称“审定”）和持续安全监察（简称“监察”）。其中，审定属于事前审批，采用文件符合性审查的方式实施；监察属于事后监管，主要采取机坪检查的方式实施。两者只是形式不同，针对的内容是一致的。目前，在我国运行的外国公共运输航空公司已达187家，且每年都以约10%的速度增加，而专职外航监察员仅30名。初始合格审定数量与新增飞机及航点的补充审定数量居高不下，监察员需要将大量的时间和精力投入到文件符合性审查的工作中，但是仅仅做到文件符合并不能说明外航实际运行的情况符合法规要求，而对于外航安全监管责任和自身监察资源的双重有限性又使得我们无需也无法对外航实施和国内航空公司相同数量和规模的演示验证，所以合格审定的效果可想而知。当前的状况是，一方面，我们把大量的监察资源投入到了形式大于内容的合格审定中；另一方面，逐年增长的外航航班数量及不安全事件发生率又使得我们有必要加大对外航的安全监察频次。这就造成了监察资源与外航监管工作的存量及增量不相匹配的矛盾。 

　　在监察资源状况在短期内难以得到根本性改善的情况下，要想解决这个难题，我们只能从现有的条件出发，理清主次关系，聚焦重点工作。我以为，既然审定本身缺少验证环节，其文件审核部分又与安全监察涉及的内容基本一致，而事前审批逐渐被事后检查所取代已经是当前社会各个领域中的普遍做法，那么，我们是否可以逐步采取分类管理的措施？对那些在其他国家和地区有良好安全记录的外航采取事后监管替代事前审批的做法，逐步建立诚信体系，让越来越多的外航企业进入到诚信运营的大名单，这样既符合国际惯例，又可解放监察资源，同时还能腾出精力对那些运行安全水平较低的公司实施重点监管。 

　　因此，在审定与监察关系的处理上，我们应该把主要精力投入到日常监察中，用持续安全监督检查逐步替代运行许可的前置审批。让外航在接受检查时展现其实际运行情况比文件上的“表面符合性”来得更为真实、可靠。适当地放低准入门槛并不意味着降低要求，反之，我们可以把节省下的资源和精力集中起来，对重点对象和关键环节加大监管力度，对查出的重大安全隐患采取零容忍态度，对提供虚假材料和诚信缺失的外国航企加大惩戒力度。这样做将会更有力地震慑那些抱有侥幸心理的不法公司和人员，自然起到优胜略汰的效果，从而在根本上提高外国航空公司在我国境内运行的安全水平。 

　　　二、安全监察重点要素的分析  

　　仅仅认识到安全监察的相对重要性是不够的，我们还应该细化监察过程本身，尤其要对监察对象、内容和形式做一个系统的剖析，找出其中的重点要素，把聚焦主线的理念落实到底。 

　　1.监察对象 

　　对于监察对象而言，重点与否主要体现在监察频次上，因此我们就以监察频次作为讨论监察对象的切入点。目前，全国各个地区对外航的监察频次主要根据外航飞入该地区内的频次来确定。通俗地讲，就是飞入的越多，接受检查的次数就越多。其结果是，重点对象的选择很大程度上取决于计划航班量。然而，计划航班量较大的外航通常是一些规模较大且运行安全水平较高的公司，与之相反，计划航班量较小的外航通常规模不大，运行安全水平有待提高。因此，监察数据所反映出的情况与外航在我国境内实际运行安全状况是不相符合的，而本就有限的监察资源被分散使用了，也难以达到预期的监察效果。那么，如何客观务实地区分监察对象，制定监察计划呢？我认为，前期可以利用过去几年外航飞入我国境内的安全记录及其在全世界范围内的运行情况作为参考，把外航按照运行安全裕度的高低进行初步的分类；在后续阶段，我们可以逐步利用近几年的监察数据作为参考，把外航在中国境内接受检查的情况纳入到分类管理的指标中。值得强调的是，这一过程切忌求快，而应该把关注点放在监察数据的科学性和客观性上，不能为了追求数量而牺牲质量。只有这样，才能使外航安全监察工作有的放矢，做到重点监察、精准施策、防微杜渐。 

　　2.监察内容 

　　为便于实施更具针对性的安全监察，可以把监察内容由过去按专业分类的方式改为按运行实际所需分类，具体可分为运行资质、运行保障和应急管理三个方面。这样做可以有效地打破专业壁垒，按运行实际开展监察。开展监察前，预先汇总近年来发生的不安全事件和在监察中发现的问题，并将其按照上述方式分类。实施监察时，可以有针对性地对某一类集中出现的问题进行检查。对于安全记录良好的公司，实行多年监察内容全覆盖的办法，而对那些有过诚信问题或是近期发生过不安全事件的公司就其问题所属类别进行高频次的专项监察。这样做有两个好处，一是当某一个安全问题出现时，说明这一问题所对应的系统或程序存在瑕疵，那么与这一问题同属一类的其他问题也可能存在安全隐患，按类别实施重点检查能够检验出已发现问题是否得到系统的彻底整改；二是对于一些受到诸如过站时间短等因素影响的监察，完成内容全覆盖的检查往往无法做到具体而深入，每次监察选取一个主要类别可以有效地提高监察效能。 

　　3.监察方式 

　　机坪和航站监察是目前主要的监察方式，其中以机坪监察为多。此外，规章规定可以实施基地和航路监察。这四种方式的监察因其监察场所不同而各有侧重。从其监察内容的特异性上看，这四种方式应该互相配合，对情况不同的公司采取有针对性的监察方式。机坪监察对应的是飞行组织与实施四个环节中的直接准备阶段，重点检查的是公司为航班运行所做的各项准备工作。航路监察对应的是运行实施阶段，重点检查公司在航班运行过程中的各个程序是否满足规章及民航公约附件内容的有关要求。基地监察和航站监察对应的是预先准备和讲评阶段，重点检查的是公司为生产运行所搭建的运行管理和安全管理系统是否起到了应有的作用。基地监察是全面评估，航站监察是局部评估。可以这样说，上述四种方式所对应的监察内容从实质上共同构成了对外国航空公司运行安全体系的整体排查。因此，实施初始摸底监察时，选择哪种监察方式应取决于局方选取哪类监察内容，而实施复查时，选择何种监察方式则应在很大程度上取决于已发现安全隐患的属性。讲到这里，有必要将前面提到的监察内容和现在讨论的监察方式联系在一起，举个案例来统一说明一下。例如，局方针对近期某家外航发生的有关载重平衡的不安全事件，就载重平衡问题对这家外航进行监察。监察项目是载重平衡，属运行保障类，检查内容应包括公司载重平衡政策、程序、职责划分以及保障流程的细节。由内容反推方式，则应首先实施航站监察，了解该航站掌握的公司载重平衡政策、程序、职责划分以及实际工作流程，翻阅工作记录，从中检查有无安全隐患或不符合规章要求的环节。根据实际情况，载重平衡工作通常由与外航公司签订代理协议的机场或其他航空公司的配载部门来完成，所以应在航站监察时调阅代理协议，从职责划分的角度查找有无不明确或不合理的地方。如果在航站监察过程中发现不安全事件的发生是因为公司制定的载重平衡政策或程序存在问题，则应通过有效手段与公司总部管理层取得直接联系，并就公司政策和程序问题进行充分沟通，在必要时对公司所在国的主运行基地进行监察，以全面核实其载重平衡政策的规章符合性。 

　　由此看出，四种监察方式缺一不可，不可偏废。监察方式的选择应以问题导向为主线，并结合少量的基于经验的主观筛选。鉴于监察方式的选择对监察效果具有相当重要的影响，且近期就该问题出现了一些新观点，所以下文将从另外的角度对其进行深入探讨。

　　4.过程管控 

　　对实施过程的有效管控是顺利完成监察工作的关键。在实际监察中，航班过站时间、监察对象的配合度、物理环境和政策背景等因素始终影响着监察工作的实施效果。监察员需要快速适应各种外界因素的新变化，并抓住主要矛盾，而后寻求处理方案。这就是监察实施的过程管控。感知外界因素的变化、抓住主要矛盾和寻求处理方案这三点是核心，其中感知变化和寻求方案需要大量的执法实践和业务知识的积累，不是一朝一夕的事，但抓主要矛盾这个点却是可以通过不断强化主线意识而短期提高的。只有紧紧抓住主要矛盾，才能克服外界干扰因素的影响，使得监察员在应对较为复杂的执法环境时仍旧可以分清主次、理顺关系，并以相对宏观的视角把控整个监察过程的走势，以达到较好的监察效果。 

　　　　三、值得探讨的三个新问题  

　　发展必然带来变化，监管工作也不例外。一些新问题、新想法值得我们深入思考。其中，有两个问题更是涉及外航监管工作的主线，需要我们进一步探讨。 

　　1.航站监察和基地监察的地位问题 

　　现在有一种观点，认为航站和基地监察可以取消。其理由是，接受航站监察的是中方代办或航站经理，他们对运行业务并不了解，且又是中国人，起不到“监-察-外-航”的目的；而基地监察呢，则是因为外航运行合格证管理方是其所在国的民航当局，中国民航主管部门的职责是确保中国境内的运行安全，没必要实施境外监察。我们有必要对上述观点及理由进行讨论。第一，中国民航主管部门行使安全监察权力的作用对象是外国航空公司。不能因为接受监察的是持中国国籍的人员，我们就认为没有监察到外航。相反，只要他是外航驻我国的代表或航站负责人，就可以代表外航接受监察，这是符合法规要求和国际惯例的；第二，对运行业务不熟悉，只关注商务运营。这一状况正是需要通过监察来逐步改善的。这类人员的从业背景大多是销售或地服，不了解民航运行体系和规章，导致其在接受监察时的配合度大打折扣。一旦发生不安全事件，沟通起来更是困难。在这种情况下，我们非但不能取消航站监察，反而应加大航站监察力度，从结果倒逼源头整改，以逐步扭转这一尴尬局面；第三，航站监察和基地监察有其各自侧重点，有些内容是机坪监察覆盖不到的，例如前文所述的载重平衡问题，不对航站运行保障流程进行检查，不核查工作记录，不检查代理协议，不对公司载重平衡政策进行核实，是不能弄清症结所在的。此外，基地监察是与外航管理层建立直接沟通渠道的有效手段。当前，局方与外航之间的沟通多是靠代办或航站传达，最直接的也只是与外航总部邮件往来，而代办和航站情况良莠不齐，有些人甚至对局方与外航总部之间的沟通起了负面作用。这个现状不改变，即使在行政监察中发现再多的问题，这些问题也不会被高效地转化为公司对问题环节的系统性整改。同时，与外航总部建立双向沟通机制有助于从客观上净化和提升代办和航站的人员队伍，将航空知识背景和运行保障经历纳入这类人员的受雇标准之中。 

　　2.如何看待SAFA检查 

　　SAFA的中文全称是外国航空器安全评估计划，主要负责对欧盟境内第三国的航空器进行检查。检查涉及的内容非常具体，几乎囊括了航班运行的所有细节。对细节的探究以及对大量数据的积累、分析和使用是其亮点，值得我们借鉴。然而，每个国家都有本国特有的国情。如果一味照搬国外的做法，就难免在效果上大打折扣甚至适得其反。从SAFA检查单的内容及其检查出的问题上看，他们检查的内容过于具体，有时甚至具体到飞机客舱中某个盖板上的某个部位的接缝是否齐整。客观上讲，任何细小的问题都可能在一定条件下转化为影响运行安全的隐患，即便这些细小的问题与运行并无直接关系。但是，如果为了刻意去关注这些与运行安全不直接相关的细小问题，而花费了过多精力，甚至影响了去发现那些与运行安全直接相关的重大问题，那就得不偿失了。 

　　运行安全遵循一定的客观规律，并不完全取决于人的主观能动性。同时，运行安全也是讲究绩效管理的。从科学的角度上讲，把非重大问题的发生频次控制在一定合理区间内就能保证安全，过分强调绝对化并不现实。我国民航主管部门对于各项检查的一贯态度是安全隐患零容忍，对违章现象坚决严厉打击，而对一些属于企业自行管理或是法规上不涉及的细节问题采取的是一种“抓大放小”的态度，这在一定程度上保证了我们能够把主要精力投放到与运行安全有关的关键环节和重点领域。事实表明，我们的民航安全监管体系及其释放的监管效能是值得我们充满信心的，我国公共航空运输保持着世界第一的安全记录，而且这个记录是在行业体量巨大且高速发展的背景下获得的。对外来的先进经验，我们应选择性地学习和借鉴。例如，在SAFA模式中，对于检查数据的积累、分析和使用，对于同一问题反复出现而未整改的处理方法，对于与外国航空公司及其所在国民航部门的沟通和交流方式都是值得我们学习和借鉴的。至于其他，我认为不可一律实行“拿来主义”。

　　四、主线的相对性  

　　前面我们讨论了常态下外航监管的工作主线，是计划属性。和其他事物一样，外航监管工作也具有变化性，而且一直处于发展变化之中。这就需要我们制定周密计划的同时，关注其变化属性，在变化的过程中不断修正主线。 

　　1.客观环境的变化 

　　主线的选取受客观环境影响。当时间、地点、宏观背景、事件走向以及突发情况等客观因素发生变化时，外航监管的工作主线也应随之改变。前文讲应把主要精力放在对安全或诚信记录较差公司的监管上，将监察内容聚焦到不安全事件对应的检查类别上。在常态下，这是一个聚焦主线，提高效能的工作方法。但是，当诸如地区动乱等客观环境发生重大变化时，就需要首先考虑该地区动乱是否会对其飞入我境内的航班造成安全方面的不良影响，而后评估存在哪些具体的安全隐患，比如飞行人员心理和生理状态、机组和旅客安防、货物运输等。然后，在一段时间内我们应该将监察资源优先投放到对这一地区飞入我境内航班的安全监察上，并且把监察内容调整为与安全隐患对应的检查类别上。因此，在客观环境发生重大变化时，如果仍旧按常规思路来确定工作主线，那么我们很可能会偏离带有即时性的真正主线。 

　　2.思考视角的不同 

　　主线不仅随客观环境的改变而变化，而且就其自身而言，主线实质上是一种特定思维视角下的相对概念。当视角改变了，主线会发生相应变化。对于外航监管工作，监察是主线，审定从之。然而，如果思考视角从民航业转换到外交层面来看一些具体问题，那么我们对于这种主从关系也许会有不一样的认识。比如审定属于前置审批，自然具有准入控制功能。在维护国家利益的外交活动中，在国际法的框架下合理运用包括审定在内的各种政策工具是我们对抗贸易霸权，维护世界秩序的有效手段。因此，思考视角的多元化能够帮助我们在确定工作主线时避免故步自封。 

　　3.主线以外的关键“从线” 

　　有主必有从，工作主线的顺利开展离不开“从线”的有力配合。当主线推进到一定阶段后，若“从线”跟不上，同样会迟滞总体进程。这个时候，“从线”就应该成为阶段性的工作主线。在外航监管领域也是如此。例如目前采用机坪监察为主，航站、基地和航路监察为辅的监察方式。如前文所举配载平衡的例子，仅靠机坪监察是不够的，因为机坪监察只能查到当次航班舱单内容与实际是否相符以及送达的即时性，而不能延伸至航站对于舱单的保障流程、地面代理协议中的权责划分、配载人员的培训情况以及公司载重平衡政策。因此，如果不能充分发挥监察方式中处于从线地位的航站监察和基地监察的作用，就难以对载重平衡问题进行彻底检查。这时，航站和基地监察就会在载重平衡的检查问题上处于阶段性的主线地位。 

　　我们讨论主线的相对性，并不是否认主线的客观存在性。任何事物都有其客观规律，聚焦主线就是把握事物的客观规律。不能因为主线是相对的、变化的，我们就不去探索和认知客观规律，所以在“聚焦主线”的后面加上 “关注变化”，就是我们所讨论的主旨意思了。 

　　以上我们从监察与审定的主从关系、监察过程分析、新问题和新观点以及主线的相对性四个方面论述了外航监管工作的主线问题。其实，想搞透任何一项工作的主线问题都是极为困难的。因为主线问题涉及客观事物的内在规律，不仅具有变化性，而且可切入的角度非常多，加之外航监管工作涉及对外关系，点多、面广、敏感度高，因此，本文仅仅提供了一种外航监管工作主线的思考模式，期待更多致力于研究外航监管工作的同仁将这一论题不断引向深入，从而为做好新时期外航监管工作建言献策。