在民航中南地区进一步深化民航改革

调研座谈会上的讲话

冯正霖

（2016年4月15日，根据记录整理）

同志们：

大家上午好！广州是我到民航局工作以后，京外调研的第一站。昨天，我实地考察了广州区域管制中心、广州职业技术学院新校区、广东监管局、白云机场塔台、白云机场二期施工现场、南航GAMECO和SOC。今天早晨，参观了中南局行政办事大厅和局史展览馆。一边看，一边听，对你们的工作有了一个具体的认识。总的感觉，中南民航各单位能够按照党中央、国务院、民航局一系列部署和要求、结合各自单位的实际来开展工作，取得了可喜的成绩，以下几点令我印象深刻。

一是安全抓得紧。2015年，中南地区安全形势保持平稳，运输航空责任事故征候万时率0.04，低于全行业平均水平。这么大的业务规模，取得这样的成绩，非常不容易，这说明中南民航各单位对安全工作非常重视，工作是到位的。

二是服务亮点多。中南民航落实“真情服务”底线是认真的。近年来，中南民航各单位围绕旅客需求，结合自身特色，精心打造服务品牌。南航“广州之路”系列服务产品得到了越来越多的、来自全球不同国家和地区旅客的认可，初步形成了品牌效应，国内经广州中转到澳新的旅客从2010年的14.5万人次增长到2015年的50万人次，广州已经超过香港，成为中澳中转市场第一门户枢纽。顺丰航目前拥有全货机28架，全货机机队规模位列全国第一，依托顺丰集团快递业务，为客户提供了优质高效的快件空运服务。白云机场在服务领域创下了中国民航多个第一，如2005年首创“异地城市候机楼模式”，2012年机场海关率先启动“通程航班”监管模式，2014年首创行李托运自助值机一体化值机服务等。中南空管等单位克服“珠三角”空域资源紧张等困难，努力提高航班运行效率。还有，今年两会期间，人大代表陈静瑜也对南航等航空公司改进人体器官等特殊航空运输服务保障措施表示了肯定。

三是发展有活力。中南民航基础好、业务量大，在全行业占有重要地位，素有“三分天下有其一”之称。2015年，中南地区各机场实现旅客吞吐量2.17亿人，占全国机场旅客吞吐量23.7%；货邮吞吐量358万吨，占全国机场货邮吞吐量25.9%。辖区内南航机队规模居亚洲第一，世界第五，是中国航班最多、航线网络最密集、年客运量最大的航空公司，2015年旅客运输量达1.1亿人次，占全民航旅客运输量1/4以上。2015年全国26个旅客吞吐量达千万人以上的机场中，有8个位于中南地区（按2015年旅客吞吐量排序：广州、深圳、武汉、长沙、郑州、三亚、海口、南宁，其中广州机场是全国第3大机场，深圳机场列全国第5位）。广州白云机场大力发展航空物流，早在2008年就引入联邦快递亚太区转运中心，2015年顺丰华南快件转运中心又落户白云机场，使得广州成为全国第一个同时具有国内和国际快递转运中心功能的国际枢纽机场。

四是改革有担当。今天的调研座谈会，重点是围绕进一步深化民航改革听取大家的意见。中南地区尤其是广东邻近港澳、地处改革最前沿，1992年邓小平同志南巡到此并发表重要谈话，为中国走上有中国特色社会主义市场经济发展道路奠定了思想基础。2012年，习近平同志就任总书记后首次离京视察，即选择深圳，表明了总书记拓展改革的坚定决心。今天，民航进一步深化改革征求意见座谈会在这里召开，我感觉非常有意义。刚才，大家围绕进一步深化民航改革提出了许多具有针对性和可操作性的好意见、好建议，很有见地、非常难得，我也很受启发。大家的意见，深化改革领导小组办公室的同志要认真记录整理，回去后深入研究，丰富完善到民航局党组《关于进一步深化民航改革工作的意见》中。下面我围绕如何做好进一步深化民航改革工作，谈几点意见。

一、 进一步凝聚深化民航改革的共识

改革是时代的主题。三十多年来，我国民航持续高速发展的历程，其实就是一轮改革接着一轮改革的历程。通过改革，我国民航基本确立了符合国情、适应社会主义市场经济、符合行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制和运行机制。但是，现阶段我国民航仍然面临许多深层次矛盾，安全保障资源不足、发展结构不平衡、发展方式比较粗放等问题还没有根本改善，制约民航发展的体制机制障碍仍然存在。这些问题都需要通过改革，一一加以解决。目前，我国改革已经进入攻坚期和深水区，民航领域改革也是如此，与过去经历过的改革相比，当前改革的深度、广度、难度都加大了，需要解决的问题更加艰巨，都是难啃的硬骨头，在新的历史起点上推进民航改革，需要全行业进一步统一思想，凝聚改革的共识。

第一，进一步深化民航改革是深入贯彻党中央、国务院重大决策部署的必然要求。2013年，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革进行了全面部署。《决定》强调经济体制改革是全面深化改革的重点。其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。对于民航行业来说，距离中央的要求还有不少差距，必须通过改革进一步调整民航行业结构、优化资源配置、提升发展质量和效益，进一步解放和发展民航生产力，增强干部职工的积极性和创造性，增强行业活力。进一步深化民航改革就是要深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为引领，到2020年，在民航科学发展、安全发展重要领域和关键环节改革上取得突破性成果，形成有利于促进行业调整结构、提质增效、转型升级的政策措施，构建有利于提高政府行政效率、增强行业监管能力的体制机制，完善有利于激发市场活力、规范市场行为的法规体系，初步实现民航治理体系和治理能力现代化。

第二，进一步深化民航改革是促进我国民航持续健康发展的根本动力。十一届三中全会之前，民航总体上是一个以军队领导为主、政企合一、半军事化的行业，管理比较粗放。1980年邓小平同志提出“民航一定要企业化”，拉开了民航行政管理体制以“军转民和企业化”为核心的第一轮改革序幕。1987年开启了以“政企分开”、“机场与航空公司分设”为主要内容的第二轮民航管理体制改革，这比同为交通运输领域的铁道部政企分开提前了28年。1992年12月20日，民航中南管理局、广州白云机场成立，中国南方航空公司与管理局分离，标志着以政企分开、航空公司与机场分设为主要内容的民航管理体制改革全面完成。2002年民航又开启了以“政资分开”、“机场属地化”为主要内容的第三轮改革，调动了地方政府发展民航的积极性，基本确立了适应社会主义市场经济、符合行业发展规律并与国际接轨的新型民航管理体制。

从三十多年来民航的发展历程看，改革极大解放和发展了民航生产力。目前，中国民航已经成为全球第二大航空运输系统。2015年，中国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量较改革前的1978年分别增长了285倍、189倍和98倍。民航旅客周转量在综合交通运输体系中的比重由改革前的1.6%增长到2015年的24.2%。取得这样巨大的成绩，可以说，主要归功于改革为民航发展注入了生机与活力。

当前，“十三五”时期是实现民航强国战略构想的关键时期，按照建设民航强国“两步走”的推进方案，至2020年我国将初步建成民航强国。但是，随着行业不断发展，一些体制机制和结构性矛盾进一步显现，特别是空域等关键资源严重短缺，制约了行业的持续发展；市场配置资源的作用发挥不够，制约了民航业的发展活力；民航行政管理体制不顺，影响了行业监管效能。只有依靠改革，破除这些束缚民航发展的各种瓶颈，形成有利于促进行业调整结构、提质增效、转型升级的体制机制，增强民航发展的内生动力，才能确保民航强国战略目标的实现。因此，我们必须树立强烈的历史使命感和责任感，运用改革创新思维，进一步深化民航改革，不断解放和发展民航生产力，充分释放民航发展的活力，努力开创民航发展新局面。

第三，进一步深化民航改革是落实民航局党组工作的有力抓手。民航局根据民航强国战略和“十三五”规划确定的目标，初步确定了“践行一个理念、推动两翼齐飞、坚守三条底线、完善三张网络、补齐四个短板”的工作思路。“践行一个理念”就是要牢固树立“发展为了人民”的理念，把人民群众的期盼作为工作方向，践行好“人民航空为人民”的行业宗旨，更好地保障和改善民生，让人民群众共享民航发展成果，不断增强人民群众对民航改革发展的获得感和认同感。“推动两翼齐飞”是指运输航空与通用航空作为民航的“两翼”，我们要推动二者协调发展。运输航空重在优化结构、提质增效。通用航空重在完善基础，破除束缚通用航空发展的制度性障碍，为普及发展创造条件。“坚守三条底线”就是要坚持“飞行安全、廉政安全、真情服务”三条底线。飞行安全关系到人民群众的生命财产安全，这是民航的头等大事。廉政安全关系到党员干部的政治生命，是确保民航各项工作顺利开展的政治保障。真情服务是民航作为服务行业的本质要求，是全心全意为人民服务宗旨的根本体现，是坚持飞行安全、廉政安全的出发点和落脚点。“三个底线”是民航回应现阶段社会大众诉求、谋划行业未来发展的基本遵循。“完善三张网络”就是在“十三五”期间，以健全完善机场网、航线网、运行信息监控网“三张网络”为重点，加大民航基础设施建设力度。“补齐四个短板”是指十三五期间，聚焦民航发展中的突出问题，切实加以改进。一是补空域资源的短板，二是补民航服务的短板，三是补适航审定能力的短板，四是补应急处置的短板。

应该说，确定这个工作思路是民航局直面民航发展中的突出矛盾和问题的结果。要把这个工作思路真正落到实处，必须树立改革思维，运用改革办法，努力克服我们思想理念、体制机制和政策措施等各方面不适应之处。为此，民航局经过反复研讨，形成了《关于进一步深化民航改革工作的意见》（征求意见稿）。党组决定在全行业征求意见，就是为了在行业内充分酝酿，最大限度的谋求改革的共识，从而丰富完善改革方案，使《意见》能够真正凝聚全行业改革的决心和智慧，使改革能够真正在行业内得到落实，努力实现在行业发展动力、发展结构和发展方式等方面取得新突破，形成有利于解决民航深层次矛盾和问题的机制体制，确保实现民航强国战略目标，确保中国民航持续健康发展。

二、 进一步明确深化民航改革的重点任务

改革不是为了改革而改革，而是要通过改革，解决制约我国民航发展的突出矛盾和关键问题，为民航发展提供持续的动力。所以必须梳理清楚民航的改革任务到底有哪些，解决“改什么”的问题。

首先，“改什么”要把人民群众的呼声作为第一信号。今年“两会”期间，民航局共收到全国人大代表的建议100余份，全国政协委员的提案57份。今年“两会”代表委员对民航的关注点，主要集中在空域管理、区域协调发展、服务质量、货运发展、通用航空发展等方面。听民意、纳民智，“两会”代表委员是广大人民群众的代表，他们的建议提案，都是经过长期观察思考、深入调查研究得来的，对民航发展存在的体制机制问题、痛点难点问题，脉把的准、针扎的深。例如，在空域管理方面，有的代表提出加快推进空域体制改革、完善空域资源分配管理以及调整航班航线走向等三方面入手，优化空域资源配置。在区域协调发展方面，代表委员们建议，要注重加强“一带一路”沿线枢纽机场中转设施的建设。在服务质量方面，要搭建大数据平台，公开航班运行数据，让旅客可以“用脚投票”，从而达到治理航班延误的目的。在通用航空发展发面，要简化通航机场的建设审批程序以及飞行计划申报审批程序。这些问题和建议，都是我们改革着力的方问。

其次，“改什么”要紧紧围绕服务国家发展战略的需要。当前国家实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略，民航业作为重要的战略产业，在服务国家发展战略过程中大有可为。为此，我们确定的一项改革重点就是要围绕三大战略优化机场、航线布局，为相关经济区域各类要素加快流动建设“空中走廊”。这其中，我们将北京、上海、广州三个机场定位为大型国际枢纽机场，就是为了支持国家三大发展战略的实施，配合京津冀、珠三角、长三角3个世界级城市群的建设。国际经验表明，世界级机场群总是与世界级城市群相伴而生的。在民航领域推动落实三大战略，就是要勇于和世界一流的城市群、机场群同台竞争，打造世界级的综合性复合型枢纽机场群。目前北京、上海和广州等大型机场的旅客中转率偏低，远远低于周边的仁川机场、樟宜机场和成田机场。某种意义上讲，机场的竞争力实际上是一个城市乃至一个地区竞争力强弱的标志。在这次的改革方案中，我们下决心在北京首都机场开展非国际枢纽功能疏解试点，计划制定大型国际枢纽支线航班分流补偿机制，将目前首都机场航班中约28%的支线航班，部分疏解到周边天津、石家庄等机场，通过快捷的地面交通网将疏解机场与枢纽机场连接起来，腾出来的航班时刻等资源，向主基地航空公司倾斜，用于支持首都机场强化国际枢纽功能，增加国际航线覆盖面和国际中转比例。前不久，我向克强总理作了工作汇报，并与发改委领导进行工作沟通，他们都对此给予了明确的支持。

珠三角地区作为世界级的加工制造业基地，是中国最先崛起、全球知名的城市群，但近年来优势有所下降，其他新兴城市群和珠三角地区的差距正在缩小。这种优势减弱，与珠三角地区还没有形成相互协作、优势互补、适度竞争的机场群有没有内在联系，大家可以深入思考和研究。在国内三大枢纽机场中，不论是国际通航点数量，还是洲际航线市场份额，广州白云机场与首都机场、上海浦东机场都有明显差距。与世界级国际航空枢纽特别是周边的韩国仁川、新加坡樟宜、香港赤鱲角等国际枢纽相比，白云机场在国际航线数量、国际旅客吞吐量等方面也有较大差距，中转率方面2015年白云机场中转率仅为10.6%，远低于公认的世界级航空枢纽中转率30%的标准。因此，虽然方案中是以北京首都机场为试点，但广州也要结合自身情况，加强研究，围绕国际枢纽建设开展相关工作。

另外，围绕“一带一路”战略，改革的重点是要着力打造区域性的航空枢纽作为互联互通的重要支点和节点，架起国家融入世界的“空中丝绸之路”。此次改革方案提出要在乌鲁木齐机场开展从国家层面推进门户枢纽机场建设试点。南航作为乌鲁木齐机场主基地航空公司，“一带一路”主要航空承运人，要在试点建设中发挥自己的重要作用。

最后，“改什么”要瞄准行业自身发展的瓶颈和短板。在改革任务的确定上，我们坚持问题导向，聚焦行业自身发展的瓶颈和短板，将当前迫切需要解决的问题作为改革重点。我们围绕“推动两翼齐飞”、“完善三张网络”、“补齐四个短板”，一个一个梳理了制约民航发展的体制机制问题和结构性问题，初步确定了重点改革任务，其中包括十大提升任务和39个专项任务。这39个专项任务就是进一步深化民航改革的主攻方向，需要我们精准聚焦、协同发力，一个一个的认真解决。

例如，《意见》中围绕“推动两翼齐飞”，强调开展通用航空领域改革。这是因为，2005年起，我国运输航空规模已稳居全球第二，但我国通用航空规模不仅远远落后于美欧澳等发达经济体，也显著落后于经济发展水平相近的巴西、南非等新兴国家。可以说，通用航空是我国改革开放以来未得到有效开发的少数行业之一。经验表明，通用航空的产业综合带动比高达1：10，就业拉动比达1：12。如果充分释放市场潜力，未来十年我国通用航空有望带动整个产业链创造超过一万亿元的产值和数十万个就业岗位，成为我国新的经济增长点。深化通用航空领域改革，重在完善基础，为普及发展创造条件。民航局会同国家空管委、发改委、工信部等部门起草完成了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，已提交国务院常务会议审议，近期将会出台。中南地区拥有中信海直、南航珠海直等一批全国著名的通用航空企业。广东省的海洋石油作业服务能力和作业规模多年位列国内第一，可以说通航基础很好，通过改革，更将迎来通用航空发展千载难逢的好机会。

还有，补齐“四个短板”之一的“空域资源”短板，就是针对目前空域资源瓶颈，积极推动空域管理体制改革，争取为民航释放更多空域。目前，民航局正在国家空管委的组织领导下积极参与国家空域管理体制改革工作。其中，中南地区空域精细化改革试点是改革方案中的重要内容，计划在空域管理、体系建设、日常运行层面上实现军民融合，有望显著提高现有可用空域资源使用效率，中南民航相关单位一定要配合落实好。

三、进一步形成深化民航改革的合力

进一步深化民航改革，要认真贯彻中央关于更加注重改革的系统性、整体性、协同性的精神，切实加强组织领导，加强沟通协调，加强整体联动，形成进一步深化民航改革的合力。

在改革手段的运用上，坚持市场配置资源与政府发挥作用相结合。要正确处理政府和市场的关系，既要进一步简政放权，在已经或者能够形成市场竞争的领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；又要进一步精准调控，在市场机制不能充分发挥作用的领域，加强政府规治，围绕国家战略和目标，科学合理地配置资源。

在改革途径的选择上，坚持创新思维与法治思维相结合。既要树立创新思维，不固步自封，不因循守旧，敢于破除自身思想和行动上、体制和机制上的束缚，把是否有利于提高民航发展质量和效益作为检验改革成效的最终标准；又要树立法治思维，善于运用法治方式推进改革进程，严格遵守法规要求规范改革行为，通过完善法规体系体现改革成果。

在改革的组织领导上，坚持整体推进与分类实施相结合。既要注重整体推进，把握改革的系统性、整体性、协同性，使各项改革举措向中心目标靠拢，实现重点突破，取得整体效应；又要注重分类实施，将改革责任和任务分解到各相关部门和单位，做到目标清晰、任务明确、责任到位。

为了加强民航改革工作的组织领导，民航局党组决定调整深化民航改革领导小组成员及其机构设置，由我担任组长，全体党组成员担任副组长，领导小组下设办公室，由董志毅同志兼任办公室主任，办公室日常工作由综合司组织实施。民航局全面深化民航改革领导小组，负责贯彻落实党中央、国务院关于全面深化改革的重大部署，统筹民航局机关、直属单位改革工作，指导协调行业改革。我们将按照“分类组织、整体推进”的原则抓好改革推进，属于中央和有关部门已经明确的，民航应该配合做好贯彻落实工作的改革事项，不折不扣抓好落实；属于民航局能够主动推进的改革事项，抓紧安排部署、扎实推进；涉及超出民航局职责范围的重大改革事项，会及时上报，争取在国家层面上予以推进。

人民是改革的主体，进一步深化民航改革要坚持党的群众路线，建立行业参与机制，动员广大干部群众积极参与和支持改革，充分发挥的积极性、主动性、创造性，齐心协力推进改革。各单位要加强宣传和舆论引导，为进一步深化民航改革营造良好社会环境。昨天，我与胡春华书记就广东民航发展交换了意见，胡春华书记表示将对广州白云机场国际枢纽建设、广东通航发展、中南空域精细化管理改革试点等问题给予大力支持。希望中南民航各单位抓住难得机遇，发扬敢为人先的改革精神，在进一步深化民航改革中走在前列。一方面请继续围绕民航局《关于进一步深化民航改革工作的意见》，深入讨论研究，提出意见建议，4月26日前反馈民航局全面深化改革领导小组办公室；一方面立足自身实际，自己能够推动的改革，勇于先行先试，大胆实践探索。

最后，针对近期工作提几点要求：

一、狠抓安全不放松。本月初，我去李克强总理处汇报工作，总理明确指示安全是民航行业的首要问题，要求我们始终绷紧安全这根弦不放松。截至目前，中国民航已经安全飞行68个月，创造了历史上最长的安全周期，但从安全本身的周期性和规律性来讲，安全周期的不断延伸也意味着行业面临的风险压力越来越大。今年3月18日，南航大连分公司客机在韩国清州机场发生跑道侵入，事件暴露出来南航在分公司安全管理方面存在缺失，要引起重视，切实加以改进。监管部门要保持高度的安全敏感性，“宁做恶人，不做罪人”，要牢记责任、真正做到敢管，主动作为、真正做到肯管，提高能力、真正做到会管，坚持标准、真正做到严管，切实盯紧盯牢飞行安全底线。

二、努力改善航班正常。去年11月份以来全国航班正常性显著提升，连续5个月保持在80%左右的水平，特别是今年年1、2、3月份的航班正常率依次为77.5%、80.3%和82%，环比持续上升，在社会引起了很好的反响。但具体到中南地区，我注意到目前全国停止受理加班、包机和新增航线航班申请的4个机场里，中南地区长沙机场、武汉机场加上刚刚于4月1日起停止受理的三亚机场，中南地区机场占了3家。还有上个月，深航在十大航空公司航班正常率排名中垫底。说一百句话不如做一件事，中南民航各单位要抓住空域精细化改革试点契机，从自身职责出发，从航空服务流程上下功夫，找准问题关键，在改进航班正常方面做几件实事，让广大旅客感受到民航是真心实意为公众出行服务的品牌行业。中南管理局和有关监管局也要抓好督察。

三、认真开展好“两学一做”活动。按照中央统一部署，在民航系统全体党员中组织开展“两学一做”学习教育，是今年的一项重要政治任务。本周三，民航局召开了全系统电视电话会，进行了动员部署。中南地区管理局、监管局以及有关直属单位，要按照实施方案要求，切实加强组织领导，确保学习教育各项要求落到实处、取得实效。“两学一做”，基础在学，学习是前提、是基础，当前首要的是要抓好党章、党规和系列讲话的学习，这方面各单位领导要起到模范带头作用。

同志们，进一步深化民航改革的号角已经正式吹响，希望我们中南民航发扬改革精神，努力当好改革的排头兵，争取在“十三五”期间取得更大的成绩，为中国民航发展作出更大的贡献。谢谢大家。