自1999年来，国际民航组织（ICAO）普遍安全监督审计计划（USOAP）经历了三个阶段的变化。1999-2004年，ICAO针对《芝加哥公约》的附件1、6、8中的标准与建议措施对181个缔约国进行了安全监督审计，并对162个缔约国进行了后续审计。之后，ICAO决定将审计范围由附件1、6、8扩展到与安全相关的所有附件，即除附件9和附件17外的16个附件，并称之为“全面的系统方法”。2005-2010年，ICAO用“全面的系统方法”对177个缔约国进行了安全监督审计。之后，由于全面的系统方法每六年一次的审计间隔过长，对单个缔约国安全监督体系的审计依然停留在大致了解的水平，因此ICAO决定在2011年和2012年完成向持续监测做法的过渡，自2013年起以持续监测做法（CMA）开展安全监督审计。

　　一、“持续监测做法”的组成部分

　　“持续监测做法（CMA）”以信息收集和风险分析为基础，注重持续性和实效性，采用统一的评估方法，评估各缔约国航空活动的安全水平和安全监督体系的运转情况，达到持续监督的目的。为实现这一构想，ICAO在其总部、各分支机构、各缔约国和其他业内组织之间搭建了一个网络平台--“在线框架”，用来收集和管理来自各缔约国和业内组织的安全信息，通过综合分析这些安全数据，对各个国家或地区的安全水平和安全监督能力进行评估。而后，根据评估结果采取相应的后续措施。按照CMA的工作模式，其流程分为四个环节。

　　1.信息收集

　　在线框架是不向公众开放的互联网平台，用户为ICAO内部机构、各缔约国和ICAO授权的业内组织（如国际航空运输协会、欧洲联合航空局等）。通过该框架，ICAO将实现CMA所需的信息收集和处理功能，并在缔约国、ICAO总部、ICAO地区办公室及其他授权用户之间建立快捷的信息流通和互动渠道。

　　在线框架设计了一系列数据收集模板，提供给不同的用户来填写。缔约国需要提供的信息包括：国家安全活动问卷（SAAQ）、符合性检查单/电子申报差异（CC/EFOD）、访谈大纲（PQ）（自评估检查单）、和改进的纠正行动计划（CAP）。各缔约国被要求根据模板中设计的内容定期地、持续地向ICAO提供信息。

　　在线框架还将从ICAO的各个内部机构、各地区办公室和授权用户那里收集安全信息作为缔约国提交信息的补充和验证，这些信息包括USOAP审计结果、缔约国存在的重大安全关切（SSC）问题、ICAO地区办公室对纠正行动计划执行情况的确认、其他安全审计结果、航空活动数据等。

　　2.风险分析

　　从各方收集、汇总安全信息和数据后，ICAO将根据不同的安全风险指标，分析各缔约国的安全风险因素，评估该国的安全监督能力。安全风险因素包括USOAP审计结果、重大安全关切问题、纠正行动计划的合理性和执行情况等。具体风险因素包括：未能有效实施情况（LEI）与航空运输量的关系；存在的重大安全关切问题，每个审计领域的航空活动水平，航空活动的预期增长，对国家纠正行动计划的满意水平，国家在实施纠正行动计划中的进度；正在进行或计划的协助项目；以及组织机构的重大变化。

　　因为收集到的信息是持续更新的，所以ICAO能够通过数据分析、历史对照和趋势预测等方法了解和展望各缔约国的安全情况，及时监测到所有缔约国安全监督能力和航空活动安全水平。

　　3.对成员国进行优先排序和进行CMA审计

　　在对各缔约国安全监督能力和航空活动安全水平进行分析和评估后，ICAO将根据评估结果，和现有的预算情况，安排对各个缔约国审计的先后次序和规模。

　　在做出安排之前，如果ICAO认为缔约国需要提供更多的信息或澄清某些质疑时，将向该缔约国提出强制性信息要求（MIR），该缔约国应迅速予以回复。

　　目前的审计分为现场审计（Audit）核实访问（ICVM）和场外验证（Off-siteValidationActivity）。

　　ICAO选择成员国实施现场审计的标准：该成员国的安全状况；上次现场审计的时间；该成员国航空安全体系内的任何审计领域发生了重大变化；该国提交给ICOA的PQ自评估信息；ICAO地区办公室或航行技术局的建议；国际认可的机构共享的信息；或出于地区平衡的考虑。

　　ICAO选择成员国进行ICVM的标准：该成员国的安全状况；该成员国的准备情况（通过报告的在CAP实施上的进展）；该成员国在解决已发现的重大安全关切（SSC）上所取得的进展；该国提交给ICAO的PQ自评估信息；ICAO地区办公室或航行技术局的建议；国际认可的机构共享的信息；或出于地区平衡的考虑。

　　ICAO认为成员国只需进行场外评估的标准：该成员国在PQ中发现的问题（Finding）只涉及到关键要素1-5（CE-1~CE-5）；该成员国的CAP措施中至少50%满足以下条件：a.能完全解决PQ中发现的问题；b.已得到完全实施；c.该成员国已通过在线框架提交了所有实施证据；d.该成员国通过PQ自评估表提交的信息。

　　（注：PQ涉及到CE1-CE5的问题可以在线进行审计，而涉及到CE6-CE8的问题只能进行现场审计。基本航空立法（CE-1），具体运行规章（CE-2），国家民航系统及安全监督职能（CE-3），技术人员的资料和培训（CE-4），技术指导、工具及资料（CE-5）颁发执照、合格审定、授权与批准的义务（CE-6），监察的义务（CE-7），解决安全关切（CE-8）。）

　　4.LEI状态更新

　　每个缔约国前一次USOAP的审计结果可在在线框架（OLF）和iSTARS网站上看到，以作为该国安全监督能力和航空活动安全水平的状态描述。在完成前三个环节后，ICAO将对未能有效实施情况（LEI）进行持续更新。

　　2005-2010年，LEI的计算方式是：

　　每个关键要素的LEI：

　　CE(X)LEI(%)=PQ中不满意项的数目/PQ总数目*100%

　　8个关键要素的总体LEI为：

　　LEI=(CE1LEI+CE2LEI+CE3LEI+CE4LEI+CE5LEI+CE6LEI+CE7LEI+CE8LEI)/8

　　自2013年5月起，PQ改为持续更新方式，删除了原有的一些问题项，同时增加了一些问题项，并对一些问题项进行了合并。ICAO将对PQ进行定期更新，下一次更新（预计在今年夏季）将会与附件19中的内容相关。因此，自2013年5月后，总体LEI的计算公式为：

　　总LEI=PQ中不满意项的数目/（新PQ的所有项-增加的PQ项-不适用的PQ项）*100%

　　这样可尽量减少新增加或修订的PQ对该成员国的LEI值的影响。

　　二、在线框架的主要模块

　　为实施CMA，便于各国通过网络报送审计资料，ICAO开发了“在线框架”（onlineframework，网址为：https：//soa.icao.int/usoap/），在线框架中的模块主要包括：

　　1.国家面板（StateDashboard）

　　在StateDashboard模块中，成员国（国家协调员）可以看到该国的未能有效实施/有效实施（EI/LEI）水平、PQ满意度情况、重大安全关切（SSC）以及自评估满意度情况的统计信息。

　　2.访问控制（AccessControl）

　　国家协调员可以对该国的所有用户进行管理，包括增加/停用用户，授权用户在不同模块中的权限。

　　3.国家航空活动调查问卷（SAAQ）

　　在该模块中，成员国需要填写SAAQ，并需要对填写的信息进行持续更新。

　　4.符合性检查单/电子申报差异（CC/EFOD）

　　成员国需要完成对ICAO附件标准与建议措施（SARP）的符合性情况进行申报。可采用在线填写和下载填写（只有国家协调员有此权限，一旦选择下载方式，将不能在线填写）两种方式。

　　5.访谈大纲（PQ）

　　成员国需要对本国的安全监督系统进行自评估，包括对PQ实施状态进行更新（提供证据），对新增的PQ问题提供实施状态，并附上证据材料文件。

　　6.强制性信息要求（MIR）

　　国际民航组织通过发布MIR要求成员国提交的信息和文件，包括：相关的PQ，要求提交信息的原因和依据，以及提交时间。并对提交信息的评审结果进行记录，对MIR状态进行更新（关闭/开启/升级到PQ发现的问题/重大安全关切）。成员国可以要求推迟提交时间，对提交的问题提供证据，并提供ICAO所要求的信息和文件。

　　目前，ICAO还主要通过电子邮件发送MIR，该模块的在线功能正在开发之中。

　　7.纠正行动计划（CAP）

　　成员国需要查看在全面的系统方法（CAS）审计阶段所有提交的CAP，并对PQ发现的问题（Finding）所采取的CAP进行提交和更新。具体包括：列出采取措施步骤，实施措施的机构，以及预计的完成时间，修改的时间（如有必要）。成员国还需要定期对CAP的进展进行报告，包括：每个步骤的完成情况（%），完成该步骤的时间，并提供相关的证据。

　　三、针对国家安全计划（SSP）的USOAPCMA已经开始

　　2013年2月25日，ICAO通过了附件19，这份于2013年11月14日生效的附件规定了国家安全管理的职责，每个国家都应该创建国家安全计划（SSP），以达到可接受的民航安全绩效水平。附件19中称，有效实施SSP是个渐进的过程，影响建立SSP的时间的因素包括该国航空运输系统的复杂程度，以及该国的航空安全监管能力的成熟度。同时，2013年5月在ICAO网站上公布的安全管理手册（SMM，Doc9859）中也提出了各国要阶段性实施SMS和SSP。ICAO在2013年提出的全球航空安全计划（GASP）中要求具有成熟的安全监管系统的国家应开始全面实施SSP。在近期，有效实施（EI）水平超过60%的国家需要在2017年全面实施SSP；到2022年，所有国家都需要全面实施SSP。

　　ICAO原定于从2016年1月开始，对EI水平超过60%的国家使用新的PQ问卷进行审计。但由于目前所有与安全管理相关的PQ的指南和培训材料还没有完成，一些EI水平超过60%的国家还没有准备好接受增加安全管理方面PQ内容的审计，因此，ICAO在电子公告2015/56中决定，将增加安全管理方面内容的PQ审计推迟到2018年1月开始。ICAO从2016年开始挑选一些“志愿者”国家进行评估，并对一些安全管理方面的PQ问题进行修订改进。成员国需要继续完成在线框架中PQ自评估表中所有涉及到安全管理方面的内容。

　　四、我国应对CMA审计的机制及建议

　　根据各成员国与ICAO签署的谅解备忘录，成员国的义务主要包括：

　　·持续更新SAAQ和CC/EFOD；

　　·持续更新CAP表和PQ状态（自评估表），并提供所有相关的证据；

　　·快速回复ICAO发出的强制信息要求（MIR）。

　　2011年我国与ICAO签署了安全监督审计谅解备忘录，承诺接受ICAO以持续监测做法（CMA）开展的安全监督审计（USOAP）。采用CMA方法之后，审计的方式发生了变化，最大不同体现在由原来临时性、阶段性的工作变为长期、持续性的任务，从安全相关信息的收集、整理、提交，到对ICAO后续措施和现场验证行动的应对，范围涉及民航多个专业领域，业务与多个职能部门相关。航空安全审计办公室及时启动应对方案，包括制定工作机制，召开工作会议，开展相关培训等，在民航局范围内成立了由各司局联络员组成的工作组，并建立起应对工作机制，启动了信息更新和提交工作。但从目前的实施进度来看，还有大量工作需要持续跟进和加快完成。因此，首先需要继续跟踪CMA审计动态，包括政策、程序、指导手册、培训资料等的出台和更新，特别国家航空活动问卷的修订和发布以及在线框架的建设进展情况，及时汇报应对工作小组，用以指导工作的开展。同时，各司局应加快信息填报的进度，同时及时完成各项内容的更新，以完成我国在与ICAO签署的谅解备忘录中做出的支持CMA审计实施的承诺。（供稿：刘颖）