2017年第15期 【政策法规】卡塔尔事件的国际法思考
2017年6月以来，巴林、沙特阿拉伯、阿联酋、埃及、也门、利比亚六国及南亚的马尔代夫、非洲的毛里求斯指责卡塔尔支持恐怖主义活动并破坏地区安全局势，分别宣布与卡塔尔断绝外交关系，造成中东地区近年来最严重的外交危机。近来，八国与卡塔尔断交事件成为全球关注的焦点。上述各国宣布切断与卡塔尔的海陆空交通联系，多国往返卡塔尔的航班受到波及。2017年7月19日，我国外交部长王毅应约会见来访的阿联酋国务部长苏尔坦，就当前海湾危机阐述了中方三点基本立场：一是支持政治和外交解决大方向，各方应依据国际关系准则行事，切实履行各自承担的国际义务。二是支持在海合会框架内，运用阿拉伯方式化解目前的分歧。坚持互相尊重和不干涉内政的原则。域外国家应为实现和解发挥建设性作用。三是支持各方尽快坐下来对话，相互显示灵活，首先在反对一切形式恐怖主义这个大目标上形成一致，在此基础上，从易到难逐步解决其他分歧。中方相信包括阿联酋在内的有关各方有能力管控好当前局势，有智慧解决好分歧矛盾。中方愿在各方需要时，为缓和海湾局势，促进海湾和平稳定发挥建设性作用。
尽管上述国家并非是与我国建立主要国际航空运输关系的国家，但是由于上述八国分别与我国缔结了双边航空运输协定，更为重要的是，卡塔尔已经将此案诉诸国际民航组织理事会，试图在多边渠道来解决这一争端，我国是国际民航组织一类理事国，对该案不得不有所准备和思考。本文主要从国际法的角度来分析该案，以为局方有关部门研判提供参考。
一、八国与卡塔尔断交的法律影响
目前，已有阿联酋、沙特阿拉伯、巴林、埃及、也门、利比亚及南亚的马尔代夫、非洲的毛里求斯八国宣布与卡塔尔断绝外交关系。八国与卡塔尔断交之后，其之间存在的航空多边法律关系和双边法律关系会受到影响吗？依据1969年《维也纳条约法公约》第六十三条的规定：“断绝外交或领事关系条约当事国间断绝外交或领事关系不影响彼此间由条约确定之法律关系，但外交或领事关系之存在为适用条约所必不可少者不在此限”。也就是说，平时断绝外交关系或领事关系并不当然使条约失效，除非外交关系之存在是适用条约的前提条件，其他条约不受断绝外交或领事关系的影响。
《芝加哥公约》序言中提到：“下列各签署国政府议定了若干原则和办法，使国际民用航空应按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务应建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营；为此目的缔结本公约。”经过与会各国深入和广泛的讨论，在《芝加哥公约》的基础上成立了国际民航组织，因而《芝加哥公约》也就成为国际民航组织的宪章性文件。从某种程度上来讲，《芝加哥公约》可谓国际民用航空秩序的基石，二战后所形成的一系列有关民航的国际公约和协定都是以本公约为基础，都未游离于其所设定的框架文件。
1944年《国际航班过境协定》序言中规定“本国际航班过境协定的签字国与接受国，为国际民航组织的成员国”，《国际航班过境协定》的依据是1944年《芝加哥公约》。此外，二战后形成的大量双边航空运输协定标准格式序言中写道“中华人民共和国政府和以色列国政府（以下简称”缔约双方“），作为一九四四年十二月七日在芝加哥开放签字的《国际民用航空公约》的参加国，承认航空运输是建立和维护中以两国人民之间的友谊、理解和合作的重要手段，以及为了促进两国之间航空运输的发展，以及意欲缔结一项在其领土之间经营航班的协定，达成协议如下”。
综上所述，各国之间的多边航空运输法律关系和双边航空运输法律关系是以1944年《芝加哥公约》为基础，因此，八国与卡塔尔断交并不影响其彼此之间业已存在的多边国际公约和双边航空运输协定。
二、1944年《芝加哥公约》和《国际航班过境协定》的适用问题
1944年《芝加哥公约》第八十九条规定“战争和紧急状态如遇战争，本公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由，无论其为交战国或中立国。如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会，上述原则同样适用”。目前，八国与卡塔尔只是断交，彼此之间的关系并未上升至战争状态，因此，1944年《芝加哥公约》的有关规定适用于八国与卡塔尔的关系（注：埃及于1947年3月13日加入本公约、巴林于1971年8月20日加入本公约、卡塔尔于1971年9月5日加入本公约、沙特阿拉伯1962年2月19日加入本公约、阿联酋于1972年4月25日加入本公约、也门于1964年4月17日加入本公约、毛里求斯于1970年1月30日加入本公约、利比亚于1953年1月29日加入本公约、马尔代夫于1974年3月12日加入本公约）。《芝加哥公约》第一条规定“缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权”，由此可见，各相关国有权决定本国领空主权范围内的事情。这是否意味着各国关闭领空的行为合法呢？答案是否定的，其理由如下：
第一，芝加哥公约序言“鉴于国际民用航空的未来发展对建立和保持世界各国之间和人民之间的友谊和了解大有帮助，而其滥用足以威胁普遍安全；又鉴于有需要避免各国之间和人民之间的磨擦并促进其合作，世界和平有赖于此；因此，下列签字各国政府议定了若干原则和办法，使国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展，并使国际航空运输业务得建立在机会均等的基础上，健康地和经济地经营；为此目的缔结本公约”。1969年《维也纳条约法公约》规定“第三十三条除依第一项应以某种约文为根据之情形外，倘比较作准约文后发现意义有差别而非适用第三十一条及第三十二条所能消除时，应采用顾及条约目的及宗旨之最能调和各约文之意义”。
因此，各相关国任意关闭领空的行为确实影响到了卡塔尔航空器的安全运行，违背了1944年《芝加哥公约》的目的和宗旨“使国际民用航空得按照安全和有秩序的方式发展”。
第二，1944年《国际航班过境协定》规定了飞越权。该协定规定“第一节每一缔约国给予其他缔约国以下列关于定期国际航班的空中自由：（一）不降停而飞越其领土的权利；（二）非运输业务性降停的权利”，“第二节上述权利的行使应按照国际民用航空临时协定的规定，在芝加哥公约生效后，则应按照该公约的规定。协定和公约都是于一九四四年十二月七日在芝加哥制订的”。埃及、巴林、卡塔尔、阿联酋和毛里求斯分别于1947年3月13日、1971年10月12日、2008年6月25日、1972年4月25日、1971年9月13日加入本协定，沙特阿拉伯、也门、利比亚和马尔代夫未加入本协定。
因此，埃及、毛里求斯、巴林和阿联酋应给予卡塔尔飞越其各自领空的飞越权。至于沙特阿拉伯、也门、利比亚和马尔代夫是否应给予卡塔尔飞越其领空的飞越权，则应看沙特阿拉伯、也门、利比亚和马尔代夫与卡塔尔之间的双边航空运输协定如何规定，目前，尚未查询到该双边航空运输协定。
根据《争议解决规则》，只要《芝加哥公约》及其附件的解释和适用或者《国际航班过境协定》的解释和适用发生争议，均可以提交国际民航组织理事会处理。
综上所述，阿联酋、沙特阿拉伯、巴林、埃及、也门、利比亚及南亚的马尔代夫、非洲的毛里求斯八国违反了《芝加哥公约》的目的和宗旨，埃及、毛里求斯、巴林和阿联酋违反了1944年《国际航班过境协定》。
三、飞行情报区的法律地位
飞行情报区规定在《芝加哥公约》附件11中，根据《芝加哥公约》第38条规定：“第三十八条背离国际标准和程序任何国家如认为对任何上述国际标准和程序，不能在一切方面遵从，或在任何国际标准和程序修改后，不能使其本国的规章和措施完全符合此项国际标准和程序，或该国认为有必要采用在某方面不同于国际标准所规定的规章和措施时，应立即将其本国的措施和国际标准所规定的措施之间的差别，通知国际民用航空组织。任何国家如在国际标准修改以后，对其本国规章或措施不作相应修改，应于国际标准修正案通过后六十天内通知理事会，或表明它拟采取的行动。在上述情况下，理事会应立即将国际标准和该国措施间在一项或几项上存在的差别通知所有其他各国。”因此，附件中的国际标准和建议措施并不具备法律上的强制效力。从严格意义上来讲，飞行情报区并不具备法律上的效果。
四、国际法成案：巴基斯坦诉印度（1971）
在这次提交书面意见上，巴基斯坦事实上一次提交了两件案件--案件1：根据本公约第84条和国际航班过境协定第2节；案件2：根据国际航班过境协定第2条第1节的诉讼。潜在的事实--除了巴基斯坦和印度之间持续的政治紧张以外，情况如下：1971年2月4日印度暂停了巴基斯坦航空器在印度领土的所有飞越领空权。由此，印度有效地切断了经济上可行的西巴基斯坦和东巴基斯坦之间（当时存在）的空中通信。
这个情势起源于1965年两个邻国之间武装敌对的背景（终止于1966年塔什干宣言），持续的与印度邦查谟和克什米尔有关的紧张，因“劫机”而起，1971年1月30日，一架印度的航空器从事国内飞行前往查谟（印度），并在拉合尔着陆（巴基斯坦）。劫机者是亲巴基斯坦的克什米尔民族主义分子，他们要求在巴基斯坦庇护，并请求释放关押在印度的克什米尔民族主义分子。劫机者释放了印度航空器上的旅客和机组人员，但是威胁爆炸航空器，如果他们的要求没有得到满足。据声称，劫机者实际上在巴基斯坦获得了庇护，地方当局给予全部支持、帮助和安慰，并据说向劫机者提供了炸药。最终，劫机者通过巴基斯坦电视台以全程观看和公开的方式爆炸了航空器--对印度的严重挑衅。
在这件案子印度没有提交反诉状，但是提出了初步反对，质疑国际民航组织理事会处理这个事情的管辖权。印度的主要争论是基础条约的运行（芝加哥公约和国际航班过境协定）由于1965年的敌对已经暂停，并且塔什干宣言之后，他们的适用并没有完全再次生效。进一步来说，印度根据本公约第89条回复本条已经授权在战争或者国家紧急情况下，“行动自由”。印度也提交了书面意见，由于这些法律文件的暂停不是“解释”或者“适用”的问题，因此，在解释或者适用本公约上没有“争端”。在五次冗长的会议上理事会考虑了1971年7月这个初步反对，并最终决定印度的初步反对，确信理事会有考虑这个事项的管辖权。这个裁决仅仅反映在理事会会议记录上，而不是在根据本公约第84条作为“裁决”的特别文件中。该会议记录指出了表决的结果，但是没有讲清楚裁决的根据或者理由。
印度将关于初步反对的裁决上诉到国际法院，法院于1972年8月18日发布了裁决。法院没有涉及到案件的实质问题，但是以14票对2票，裁决国际民航组织理事会有权处理原告和被告的实质问题，由于关于法律文件的解释和适用存在争议；裁决也对国际民航组织的程序不满，特别是缺乏国际民航组织裁决的理由。印度在适当的期限内，随着反诉，也提交了关于案件实质问题的反诉状；但是，这个程序并没有继续。同时，孟加拉作为一个新国家出现代替东巴基斯坦，这个案件很大程度上成为未决的案件。1976年7月20日印度和巴基斯坦发表了联合声明在国际法院撤销了案件，并且本案终结而没有任何理事会或者国际法院关于案件实质问题的裁决。
显然，如果没有一个潜在的政治问题的总体解决，争端的重心是政治性，“航空”方面不可能有意义地处理。
五、启示
战后以后，中东变局乱象丛生，一波未平一波又起，中东问题已成为世界政治版图上的“老大难”问题。“冰冻三尺，非一日之寒”，从目前的格局来看，中东问题积重难返，短时间内恐怕难以找到“救世良方”。就维护国家利益而言，我国外事主管部门已然“成竹在胸”。作为行业主管部门应从政治外交、经济、法律和技术层面充分考虑该事件对我国民航业的影响，制定出综合应对方案，以便在出现同类事件时，第一时间内拿出应急预案，有理、有利、有节地维护我国民航业的利益。（供稿：赵劲松）
