2017年第14期 【特别关注】航空公司所有权和控制权限制的放宽和规避
航空公司所有权和控制权限制规定最初源于1944年《芝加哥公约》，一直延续存在至今。随着全球经济的发展及航空自由化进程的推进，被双边航空协议广泛采用的所有权和控制权限制规定的不适应性日渐显现。如今，越来越多的航空业人士认为这些限制规定已经过时，在很大程度上妨碍了民航业的跨境投资和并购，对其应该大幅度放宽或废除。但同时也有很多人认为，由于深刻的历史和现实原因，这些限制在近期不会被废止。
目前，所有权和控制权限制规定的大多数变化都来自于航空公司想方设法做出的规避。而这些规避又同时显示出限制规定与实际操作的分离，以及这些限制的顽强生命力。此外，也有过一些政府放宽或放弃这些限制的例子。
一、所有权和控制权限制的确定
所有权相对容易定义和监控，各国对外方拥有本土航空公司
具有表决权的权益股本数量设有明确的数量限制，如美国是25%，日本是33%，而欧盟对非欧盟国家的限制为49%。偶有例外，如澳大利亚和新西兰，允许外资对国内航空公司100%控股（只要管理权仍留在本国）。
国际上，所有权和控制权限制源于国家间签订的双边航空运输协议的“国籍条款”。本质而言，这些双边协议授予航空运输权的要求是，运输权的受益航空公司应当由本国或本国国民实质拥有并有效控制。
所有权相对容易确定，但有效控制权则模糊的多，因为投资者对其投资的航空公司的影响很难用数字表示。当然，提名董事的权利等因素也计算在内，但这类权限有时也不明晰。
但可以肯定的是，行业内越来越多地想方设法规避所有权和控制权限制。而一些地区的政府也放宽了这些限制。
二、政府放宽所有权和控制权限制的案例
政府放松或降低外资所有权和控制权限制的举措呈现出多种形式。
一些政府用将航空公司主要营业地限制在本土的规定，取代严格限制外资所有权或董事会席位的规定。拉丁美洲的一些政府（尤其是智利、哥斯达黎加和萨尔瓦多以及日益自由化的巴西）就采用这种做法促成了拉塔姆航空（LATAM）的成立（由智利航空LAN和巴西天马航空TAM合并组成）。
不过，澳航子公司捷星航空在香港建立持少数股权附属公司
（捷星香港航空）的尝试在2015年以失败告终，因为香港当局认定捷星香港不符合《香港特别行政区基本法》有关以香港为主要营业地的要求。
在澳大利亚，在国内市场运营的航空公司无外资所有权限制，但遵从双边约束，对飞国际航线的航空公司有49%的限制。
印度在航空公司外资所有权方面的限制一直在放松，从最初的完全禁止到49%的限制，再到最近允许外资拥有国内航空公司100%的所有权。而且印度已经在控制权的表示上应用了数值概念，主席及三分之二的董事会成员必须是印度公民。
在欧盟和欧洲共同航空区域，运营航空公司的所有权及控制权限制规定在欧盟单一市场内已经被完全废除。而在东盟区域，自由化也初现端倪。东盟国家已经书面表达了希望建立一个完全自由的欧盟式单一航空市场，但实际进程非常缓慢。
三、航空公司多种方式规避限制
航空公司越来越多地利用了多种方法规避所有权和控制权限制。
（一）反托拉斯豁免的联合运营
所有权和控制权规则有时会被忽视，或是以极为宽松的方式解读。在对自身有利或最起码无害的情况下，政府方面有时会选择性忽视双边协议中的国籍条款（所有权和控制权条款有时被简称为“国籍条款”）。在一些例子中，有效控制权甚至被完全忽视。有专家评论说：“获得反托拉斯豁免权的联合运营是对国籍条款的
讽刺。”
最典型的案例是美国达美航空和英国维珍大西洋航空的联合运营。
达美航空持有维珍大西洋航空49%的股份，这符合欧盟对外资所有权49%的限制。但有效控制权就没有这么明晰了。
维珍大西洋航空飞往美国的航线是和达美航空各持50%股份的联合运营，这意味着达美航空在这一联合运营中拥有有效控制权将近75%（达美直接持联合运营50%的股份+持维珍大西洋50%股份中49%的股份）。
维珍大西洋航空的主营航线为跨大西洋航线。达美航空对联合运营的有效控制权使其有效控制了维珍大西洋航空最大的商业运营份额，也就是说，达美航空实际上也控制了维珍大西洋航空。但欧盟委员会批准了达美航空对维珍大西洋航空的持股计划，也没有任何政府对这一控制权安排提出反对。
（二）规避限制的股权投资方式
除了航空公司直接建立商业合作外，有的股权关系则更是为规避限制规定而打造。
这类例子的代表为阿提哈德航空。阿提哈德航空持有许多航空公司的少部分股份，其中一些持股计划曾受到欧盟委员会的调查。阿提哈德航空持有塞尔维亚航空49%的股份，持瑞士达尔文航空（现更名为阿提哈德支线航空）33.3%的股份，持柏林航空29%的股份，还持有意大利航空49%的股份。
尽管看上去阿提哈德仅持有少数有表决权的股份，但就成本
协同效应、紧密的商业合作以及阿提哈德指派高管而言，阿提哈德的投资远超一般意义的股权参与。此外，阿提哈德航空业还参与制定和批准这些航空公司的新商业计划。
尤其是对柏林航空和意大利航空而言，是阿提哈德航空用资金有效地挽救了这两家航空公司，使其免遭因糟糕的财务状况而破产的命运（柏林航空更是被多次挽救）。这也使阿提哈德航空对这两家航空公司拥有高度的掌控权。
再有，欧盟委员会也批准了阿提哈德航空对欧洲的航空公司的持股计划，而且没有任何政府提出反对意见。
而亚洲的一些低成本航空集团将股份投资方式发展到更高阶段，它们打造统一的品牌并对外界展现出单一航空集团的形象。亚航和捷星航空是最典型的代表。两家航空在外国建立的合资航空公司都使用统一的品牌和产品。外国当地的投资者持大多数股份，但却以被动的支持者角色参与运营。
（三）一些更模糊的规避法
国际航空集团（IAG）和法-荷航集团等欧洲集团的控股公司结构更模糊，但却创造出一种遵守所有权和控制权规定的表象。看上去母公司持有各分支集团的多数经济所有权，但各分支又设置了更复杂的结构使其旗下航空公司的表决控制权看上去都由本国公司或个人所有。比如，在被法航收购组成法-荷航集团后，荷兰航空并没有失去飞往日本的航权，因为日本政府接受荷航的新所有权结构。
汉莎航空在收购奥地利航空和瑞士国际航空时，采取了一种
不同且更严密的做法。汉莎航空赢得了奥地利和瑞士政府的支持以获得这两家航空公司的航线网络的另一端（其它国家（奥地利和瑞士之外）的目的地）的所有相关航权。这要求第三方国家放弃双边协议中的国籍条款，而许多国家的政府都同意这种请求。
如上所述，很多例子表明政府在许多情况下非常愿意放松所有权和控制权的限制规定。因为自由化是有益的。
政府极其希望为本国的航空公司扩大可用的投资资本库，同时引入更多管理人才。航空业资本成本收益创历史性低水平的原因之一就是外资所有权和控制权规定为航空公司造成的市场结构分割。
如果没有这些限制规定，通过跨境兼并和收购达成的全球性合并将成为可能，这也能实现更高效的资本和生产力利用及分配，同时减少重复成本。
四、所有权和控制权限制规定的改变之路漫漫
虽然所有权和控制权限制与全球化经济发展的不协调日益突出，但对许多政府而言，这些权利限制是国家主权的一种表达。不过，这些权利限制在很多例子中都像是几乎不加掩饰的保护主义，比如维珍美国航空作为一家美国航空公司成立，维珍航空集团只拥有维珍美国航空的少部分所有权，但获批过程非常漫长。
保护国家主权是政府的职责所在，但这并不意味着必须对外资所有权进行限制。其他行业很少有像航空业这样的所有权和控制权限制性规定。政府可以保留国家航空政策法规的控制权，按
本国情况出发或与其它国家进行合作，而不必担忧在本国空域内运营的航空公司的所有权属于谁。
世界经济论坛提议改变所有权和控制权限制规定，用监管国籍概念取代国籍公民的定义。这个概念与主要运营地相似，但定义相对更明确，因此不大可能限制航空公司在外国设立子公司的规划。监管国籍指监督航空公司遵守安全、劳工和环境管制规定的国家，同时也指该公司大部分飞机的注册国和缴税国。这从监管角度出发把航空公司的国籍与该公司大股东或运营决策者的国籍区分开。
航空业内规避所有权和控制权限制规则的方法层出不穷，也极大地改变了全球航空业的格局，但从经济方面来说，任何方法都没有完整的兼并和收购更有效。
有意思的是，目前行业内并没有真正联手的游说团队试图对限制规定进行彻底改变。也许航空公司也明白限制规定带来的保护性益处。
目前的事实是，所有权和控制权限制规定仍然存在，改变依然缓慢，而且更多的是航空公司找到了规避限制的方法，而不是政府方面采取行动放宽或废除限制。就如航空运输自由化一样，航空公司所有权和控制权的放松或取消也应该是一个需要相当长时间的渐进过程。（供稿：李小燕）
