2017年第12期 【特别关注】脱欧之后英国航空业何去何从
目前英国已经启动了脱离欧盟的进程，脱欧正在成为现实。对于航空运输行业来说，不确定性普遍存在，和其他方面一样，必须商定新的协议。本文分析了英国政府在与欧盟建立新的航空关系时所面临的挑战。
脱欧给英国航空业带来的风险
欧盟的成就之一就是建立了包括28个成员国以及挪威、瑞士和冰岛在内的内部航空市场。因此欧洲的航空票价大幅降低，交通量稳步增长，新开通数百个直航航班，其中许多来自新的或以前服务水平不足的机场。另外在安全、保安和环境问题方面也已达成共识。英国消费者和航空公司因此受益匪浅。
脱欧之后，英国和欧盟之间关于新的航空关系的谈判将是困难和复杂的，它涉及的远不止是航权和航空公司所有权问题，尽管这些都是关键问题。任何谈判也将影响到英国与许多国家及航空公司的航空关系，而不仅仅是与欧盟的航空关系。重新谈判有几个关键领域：
首先，一系列欧盟“开放一揽子计划”创造了一个开放的天空市场，成员国航空公司可以在该市场内任意两点间飞行，没有票价和运力限制。所以英国的易捷航空可以在米兰设立基地，以15架左右的飞机和意大利人组成的机组，飞往欧洲的任何地方。瑞安航空是一家爱尔兰航空公司，目前在伦敦斯坦斯特德机场拥有其最大的基地。欧盟公民或公司除了在本国之外，还可以在任何其他成员国建立和运营航空公司，并提供欧盟50％以上的所有权。英国还能继续享受欧洲的“开放天空”多久？
如果英国最终脱离欧洲航空市场，那么易捷航空将不得不成立一个由欧盟公民或公司持有超过50％股权的欧盟子公司，以便在英国以外运营其广泛的欧洲网络。相反，由于瑞安航空的英国大股东不再符合欧盟公民身份，而美国股东又占了很大的股份，所以英国脱欧之后瑞安航空可能不再被定义为欧盟航空公司，这样的话，它就会失去从许多英国机场飞往除爱尔兰以外的欧盟地区的权利。
其次，与“开放一揽子计划”并行，欧盟有250多项规定和指令在英国法律上生效。有一些是航空方面的具体规定，例如关于处理乘客权利或机场收费的条款。另外也有一些通用条款对航空有直接影响，例如涉及竞争法的规定，包括对公司合并的管理。
第三，英国受益于欧盟与摩洛哥、约旦等国签署的一系列航空运输协议，规定了它们与欧盟成员国之间的航空运输服务。欧盟委员会还将与阿拉伯联合酋长国和东盟国家进一步协商签订航空运输协议。
迄今为止最重要的成果是欧美“开放天空”协议，该协议允许任何欧盟航空公司从欧盟的任何地方飞往美国的任何地方，没有票价和运力限制；美国航空公司则反过来也拥有对等的权利。这使得英国航空公司的子公司可以从巴黎飞往纽约，挪威航空公司可以从伦敦盖特威克机场飞往波士顿。该协议也允许美国和欧盟的航空公司之间签订合资协议。当然，尽管欧美的规定有所不同，但双方都有对所有权的限制。
欧盟和加拿大之间也有类似的开放天空协议。脱欧之后，英国将不再是这些协议的缔约国。
最后，英国直接参与了欧洲的航空业，例如参与了欧洲航空安全局、改善欧洲空中交通管制项目“欧洲单一天空”计划，以及欧洲投资银行资助机场开发项目。
英国航空业面临的可能选择
如果希望最大限度地利用进入欧洲内部航空市场的好处，那么英国的选择有哪些？
第一个选择，英国可以成为欧洲经济区（EEA）的成员，就如挪威和冰岛没有成为欧盟成员，却是EEA成员国。这将使英国能够进入欧洲自由贸易区，也可以全面进入欧洲航空市场。但英国议会表示不愿加入欧洲经济区，特别是如果必须要像挪威一样支付大量的年费。挪威还在没有任何发言权或表决权的情况下，实行了所有欧盟航空条例，并且必须接受人员的自由流动和欧洲法院（ECJ）的决定。
第二个选择可能是瑞士的模式，与欧盟签订航空双边协议。2002年，瑞士不是欧盟成员国，但其通过接受所有当时已有的欧盟航空法规或“收购”市场准入和定价等方式，进入了欧洲共同航空区（ECAA）。与挪威不同的是，瑞士没有义务接受之后的欧盟航空法规或ECJ的决定。尽管如此，像挪威一样，它接受了人员的自由流动。2014年的全民公投否决了继续实行人员自由流动，但瑞士政府仍然继续执行这一点。
不过，由于英国保守党政府希望对移民实行管制，并打算退出ECJ，因此挪威和瑞士的模式都不会是首选。
第三个选择，正如几个包括塞尔维亚、摩洛哥和约旦在内的非欧盟甚至非欧洲国家所做的，英国可以申请加入欧洲共同航空区。随着这些国家接受和执行越来越多的欧盟航空法规，它们越来越多地获得欧洲市场的机会和权利。由于英国已经接受了所有这些法规，因此应该完全有权加入ECAA。人员的自由流动可能不是一个必须的要求。但是，英国对于今后新的规定也不能提出任何意见，必须完全接受。英国将成为对未来欧洲航空政策影响不大的“小弟”。
最后一个选择最不吸引人，是与每个欧盟成员国谈判，分别签订双边航空服务协议，这需要花费多年时间。或者英国可以重新采用以前的双边协议，但这些协议中绝大多数都是限制性的。
定制解决方案
以上这些选项都不理想。解决方案可能是英国和欧盟之间签订双边协议，类似于欧盟-美国的“开放天空”协议。与美国的协议一样，可以包含双方同意的某些限制，也可以有一个与欧洲法院分开的争议解决机制。
英国谈判代表还需要决定如何处理250多个与航空有关的欧盟法规。英国政府表示，《废除条例草案》将把所有欧盟立法转为英国国内法。但这只能是一个短期的措施。议会随后将根据需要修改、废除和改进这些法律。但这将是一个非常缓慢的立法过程，因为英国和欧盟的航空规则不可避免地会存在分歧。
乘坐英国航空公司从英国飞往欧盟机场的乘客中，有一半将继续受到现有和未来欧盟法规以及欧洲法院决定的约束。然而英国政府脱欧的明确目标之一就是避开欧洲法院的管辖。
欧盟与第三国的协议又将创造一个谈判马拉松。当英国离开欧盟时，欧盟与摩洛哥、约旦、加拿大和美国等国家签订的协议将不再涵盖这些国家和英国之间的航空运输。英国政府是否开始谈判新的双边协议，或者至少在短期内还会与这些国家沿用以前欧盟的双边协议？美国和英国加勒比海地区之间仍然生效的美英双边航空协议中，规定了许多非自由的规则。例如，按照先前存在的双边协议，达美航空将无法进入伦敦希思罗机场。美国航空与英航的合资企业也将受到很大影响。挪威航空从伦敦盖特威克和爱丁堡飞往美国的能力也可能受到质疑。
最后的挑战将是商定英国未来在欧洲航空安全局（EASA）、在欧洲投资银行，以及在该国与其他许多欧盟机构的合作项目中的作用。
对于英国消费者和航空公司来说，继续利用欧洲开放天空的好处将成为当务之急。但是，欧盟27个成员国及其航空公司可能未必有相同的目标。
结语
航空业的发展取决于解决其他关键问题，特别是涉及贸易关系和人员自由流动的问题。贸易是大的未知数，而解决英国未来与欧盟的贸易关系问题将需要时间。
英国作为旅游目的地，可能会对欧盟公民开放免签证旅行，同时又保持对外来移民的工作限制。但欧盟及其成员国是否会接受英国带着此类限制进入欧洲内部航空市场？
关于如此多的航空运输问题的谈判将是复杂和耗时的。这不但会影响英国和欧洲的航空公司，还会影响很多其他航空公司。不可能在两年内得到商定一致并解决所有这些问题，过渡安排看起来是不可避免的。（供稿：李小燕）
