2017年第3期 【航空安全】欧洲基于绩效的安全监管模式
对于任何一个国家而言，如何实施有效的航空安全监管是一个亘古不变的难题，毕竟我们受到各种资源的约束和限制，不可能做到面面俱到。那么，如何才能让局方的航空安全监管发挥最大的效能？如何能够以成本高效的模式促进国家总体航空安全平稳可控，达到可接受的安全水平？本文通过介绍欧洲基于绩效的安全监管模式，希望对我国航空业的安全监管有一定的启发和借鉴意义。
一、英国：转型为基于绩效的监管
纵观欧洲许多国家基于绩效的安全监管模式，英国在这方面的经验颇为丰富。英国于2014年5月公布的《转型为基于绩效的监管》文件中，就明确表述：英国可以通过更好的决策，决定如何确保航空业可以有效地管理风险；为了实现这个战略目标，进一步改善已经是很高的安全水平，英国还需要实施一些与众不同的监管模式。因为我们都知道，事件发生后再做出反应并不是防止它再次发生的最佳方式。从而英国需要更仔细地审查事件中的因果因素并且转变监管方式，采取更多基于风险和绩效的方法。而且英国认为基于绩效的监管模式(PBR)是欧洲航空安全局（EASA）和国际民航组织未来安全管理发展的核心。
（一）问题在哪？解决方案在哪？
以前局方监督的常规方法集中在检查每个组织的法规遵守情况。比如航空公司接受局方多个不同的功能(例如飞行运行、适航性、航务、空中交通标准等)监管，各个领域独立地进行他们的监督，即使是监督同一组织下的不同功能领域。英国在引入PBR之前，对一个组织的安全风险和绩效的任何评审可能主要是为了配合“合规性”监管，有时这会局限于每个监察员对于特定领域专门知识的理解，或许在部分层面上无法实现更广泛地思考整个领域的安全风险。监督程序、信息报告和管理每个不同功能区域是不一致的，造成限制局方共享信息或提高效率的能力。
想要实施基于绩效的监管(PBR)，英国认为其中最为关键的在于如何收集“最有智慧的信息”，而且资源投入必须是有的放矢的，这意味着局方希望获得航空业正在发生什么事情的总系统图片（大局观），不仅仅只是从不安全事件报告系统得来的信息。很多有价值的信息可以从行业中提取。局方需要更好捕获这类信息，以及管理如何使用信息。通过聚合来自每个机构（个别单位）的数据，在行业领域层面进行总体分析的能力将使局方能够真正提供为行业增值的直接相关的风险信息（具体见下图）。
（二）基于绩效的监管过程PBO
英国希望基于绩效的监管过程是一种标准的方法，始终如一地适用于每一个受监管的机构。这个过程允许来自每个功能领域的监察员使用他们的监督和其他安全信息的输出来构建每个受监管机构所有功能运行的总体风险。为此英国民航局开发了一种定制化软件，允许所有功能领域的监察员访问和修正每个机构的风险整体图片，以及具有立即共享信息（数据）更新的能力。这个软件名叫实体绩效工具(EPT)。
EPT的信息产出用于内部评审会议（InternalReviewMeetings，简称IRM)，主要目的是为了建立起跨功能的视角，对于每个单位的关键风险、安全绩效和监督优先事项可以打造同一层面上的信息源。内部评审会议的结果产出和支持性证据，与该机构的管理层进行共享，并研究该机构的安全结果和行动计划。其中和该受监管单位举行的CEO会议，被认为是基于绩效的监管过程中最为重要的组成部分之一，目标是针对局方识别出的风险，企业的领导层致力于提供安全改进行动。
根据这种变革理念，英国公布了CAP1345《基于绩效的监管》，其中从局方的角度要求实施如下的做法：
持续一贯地收集和分析机构运行所有领域的安全风险信息，要在同一个地方捕获这些信息。例如，典型的大型航空公司包括各种运行业务、飞机维护、机组人员培训等等，要把该公司作为一个整体来看，局方收集整理、校对与组织每个部分相关的风险，把这些风险放在一起作为一个单一的监管实体进行分析。
评估每个受监管机构的绩效，才能够有效管理其安全风险，而且需要研究是否同意受监管机构维护（法规）标准和进一步加强安全所需的各类行动。
将有关的安全风险信息进行分组，分别纳入相似类型操作的行业领域中（例如中小机场，离岸直升机，大型航空公司等），以便更好地了解特定航空系统领域中总体的最高风险，以及行业中存在哪些良好的实践方法来管理风险。
局方针对各类安全结果做出更明智的决策，因为英国认为局方和整个行业应旨在对于航空业所存在的最大风险（比如英国提出的SignificantSeven，7大重大风险）提供更好的安全管理，并完成不同利益相关者群体(受监管机构、行业、欧洲航空安全局、国际民航组织等)所需的行动。
毕竟政府的资源有限，局方应该指导监管资源成正比地集中在最需要的监督活动和安全改进项目上--局方的注意力应该放在那些标准没有得到坚持，或安全上可以具有巨大改进潜力的领域中。
那么，基于绩效的安全监管会给英国带来什么样的益处？按照英国民航局的看法，主要集中在以下三个领域中：
民航局管理和监督行业安全风险的改进，能够有的放矢和量身定制，从而持续改进安全绩效。
改进民航局自身的能力，将有限资源分配给安全上具有最大提高潜力的领域，即更好地管理资源的能力，对安全风险优先程度实施工作负荷上的改进。
提高民航局核心监督进程的效率和有效性，对于较高安全风险的潜在领域重新分配资源，减少执行与传统法规遵从性活动相关联任务所需的人力资源。为此局方正在开发一套可以用来量化和跟踪实现改进和明确基于绩效监管过程益处的指标。
二、欧洲：建立基于绩效环境的一体化做法
欧洲航空安全局（EASA）参考了欧洲许多国家的具体实践，专门公布了《建立基于绩效环境(PBE)的欧洲一体化做法》文件。该文件开宗明义阐述：虽然技术进步和规章发展帮助今天的欧洲拥有了良好的安全系统和安全记录，但是更为重要的是需要协调一体化建立欧洲基于绩效的环境(PBE)，不断改善安全记录。其中的实质就是引入更多基于风险的方法到现有的监管制度之中。
以前各种指令性的规章和相关的监督对于促进安全水平的提升取得了巨大的成果。然而，即使在最符合规章要求的系统内仍然存在安全风险。此外，在现实中，很难为每个可能出现的情况都制定各种规则和规章。经验表明，简单地遵守法规不能保证安全。因此欧洲希望基于绩效的监管环境（更关注安全绩效指标SPI和风险管理）能够更好地识别出失效条件和强化各种风险缓解战略。
欧洲希望通过上述这份文件来提供支持讨论欧盟未来航空规章的问题，对于诸如基于绩效的监管(PBR)，基于风险的监督(RBO)和基于绩效的监督(PBO)等概念在欧洲层面上建立共识和认可。
（一）绩效监管的关键在于指标
既然我们所说的主题都是基于绩效的，毫无疑问，其中的关键就在于基于绩效环境的建设要有一套明确的目标，以及用来衡量航空监管体系有效性的指标。绩效指标允许局方评估观察到的情况、衡量安全趋势、提供反馈和识别出安全风险。
在航空安全领域中，这类指标往往被称为安全绩效指标(SPI)，通过指标体系的设立推动整体系统把重点放在目标相关联的所想达到的或所需的绩效结果上。SPI可以是定性的、定量的、绝对值或相对值的，但是前提是它们必须要以有系统性的方式收集和分析数据（信息）加以支持。
涉及到安全领域，此类数据可以从问卷/民意调查、事件报告、技术报告（飞机可靠性、飞行数据监测等数据采集系统等）、运行监测系统、局方和内部监督和检查活动等获取信息来源。
欧洲想要打造数据驱动的决策，安全绩效测量和风险评估需要在全系统层面制定，那么在全系统实施SPI，就成为今后的发展之举。
（二）PBE的关键驱动力
为了确保基于绩效的环境成功执行，欧洲航空安全局认为所需的关键驱动力包括以下五个层面：
成熟的安全管理：SMS和SSP有效执行是最重要的驱动力量。其中对于规章制定和监督机构而言，内部流程应该使他们能够更有效地协调收集、分析安全信息，尽可能为航空系统整体提供安全相关的最佳决定（绩效管理）。欧洲需要资源投入的最重要领域之一就是收集、分析和报告正确的信息，用来判断绩效情况。因此有系统地收集、分析和保护安全信息是在基于绩效环境建设中重要的第一步。
信息共享：EASA认为基于绩效环境建设，明确重点放在支持欧洲航空安全方案/计划和欧洲成员国家的SSP，鼓励不同航空领域之间交互信息和传播知识，以支持国家或组织管理其安全绩效。有些组织或成员国（由于航空活动业务量不多）数据和信息不够，这意味着他们可能无法完全依靠自己聚集起有效的信息，那么可以通过信息共享来弥补其不足，实施更密切的协调和明确侧重于哪块的风险管理。
文化：欧洲认为实施“公正文化”的明确框架有助于培养和建立相互信任的环境，这是收集安全信息的先决条件，而且将提供足够级别的信息来源保护。
规章架构：局方支持SSP和SMS的概念,允许国家和组织设定目标并持续管理整体的安全绩效。各种规章规则，技术附件等应该促成发展SPI，具体到每个领域和适当于有效紧盯风险的领域。
问责制、责任和执法：这就要求局方明确规定安全监测系统的建设，包括实施量身定做的纠正措施，以及建立安全保证的途径。如果在此这种过程不执行或不正确发挥功能，或如果因为鲁莽行为、重大过失或故意不当行为起作用，应在适当级别的问责制上采取相对称的执法行动。这些执法措施应具有足够的警戒性，鼓励组织实施适当的纠正措施。
（三）变革以前基于符合性的监督
实际上欧洲推出基于绩效的监管，就希望变革以前基于法规符合性的监督。因为后者的做法是依赖于如下假设：如果一个组织完全符合适用的安全规章要求，那么就能够实现足够的安全水平。因此局方验证受监管组织要满足所有适用的法律法规要求，以及需要这种验证建立在重复固定的时间间隔内，而这与组织的安全管理成熟度级别无关。
这种方法已证明有助于实现当前的安全水平，发挥了巨大的作用，这点功不可没。然而，监管环境达到了一定水平的复杂性时，如果纯粹基于法规遵从性方法，欧洲认为未来不能进一步改善航空安全。基于绩效的监督意味着民航当局变革其职责履行的新方法，因为需要组织去衡量其运行活动的安全绩效，找到方法更好地有针对性集中在更令人关注的或需要改进的安全领域上。设置目标和监测目标（指标）将有助于实现更好的安全绩效。
此外，基于风险（绩效）的监督提供更好的识别危险源、测量相关风险以及证明这些风险是否得到有效缓解的机制。最终，此做法有益于主管当局，因为它提供了系统性全面的风险整体情况，而且局方更会关注组织是如何有效地遵循规章，而不是该组织是否符合规章。今后局方监察员的作用也需要发生改变，与组织更紧密的合作，开展关于安全保证和安全目标的对话，而不是只检查法规符合性的要求，重点将更多地关注如何降低风险和评估风险缓解过程的有效性。最后，局方的监督将主要基于绩效，衡量安全绩效能力也应成为监察员能力的一个组成部分。这意味着监察员对于安全分析技术将需要具有很好的了解，以及理解SPI是如何发挥作用的。
欧洲认为建设基于绩效的监管可以为各个成员国带来以下主要优点：局方可以更好地集中关注在实现安全绩效所需的领域；更好地了解风险和更清楚识别出所需的缓解措施；更多量身定做的监督活动，集中在更令人关注的或需要改进的领域；更好地安排资源提升效率；更好的规章制定和实现立法的适应性和灵活性等。
当然，建设基于绩效的监管不能完全取代传统形式上的法规监管制度，而是对后者有力和更高层面的补充。法规遵从性仍然是一个必要的基础，建立更多的安全绩效监管方式应适当和逐步补充现有法规遵从性的规管制度。未来，欧洲已经明确：监督将需要实施变革调整，更多的重点将放在实现安全目标上，而不是实现这些目标的方法，其中最大的挑战是在收集和有效分析必要的绩效信息以帮助识别出风险，制定正确的风险缓解措施、驱动绩效的实现。
三、思索和研讨
如今全球许多国家都在思索如何将传统的被动式和基于合规性监督转变向一个新的模式，包括主动式和基于绩效的工具和方法。然而，这种转变是为了民航局能够以更佳的更有效率的方式履行其安全监督职能。
以往基于法规符合性的监督是建立在如下假设：如果一个组织完全符合适用的安全要求（各种法规），然后就能够实现足够的安全水平。因此，这种方法的重点是关注和验证组织遵守所有适用的法规要求，并要求这样的法规遵从性验证需要定期进行重复确认。这非常类似于使用传统的审计方式，关注法规或标准中的每一行文字每一个条款都得到遵守。
我们必须承认：这种方法证明了其有效性。但是法规永远是“最低”标准，是满足安全管理的“入门级”要求。
如今，安全风险管理是公认的未来发展之路，可以解决并可能提高航空安全水平。国际民航组织附件19《安全管理》的正式发布，也确认了这一全球性安全管理趋势。基于绩效的安全监督一方面是为了监测组织如何实施有关安全管理的规章，继续确保组织符合法规的要求；另一方面局方会以完全不同的方式达成此目的，将更多集中在SMS建设的有效性领域。
比如法国民航局通过使用戴明质量环来生动地描述了基于绩效的监管方式。以下这四个步骤连续交替（PDCA）说明了监管的新模式：
- 定义优先级的风险缓解措施（计划PLAN）；
- 在组织的SMS中考虑风险缓解行动（做DO）；
- 通过SMS监督程序检查风险缓减行动的具体应用情况（检查CHECK）；
- 在必要时修订行动计划（行动ACT）。
安全绩效可以看作是组织管理自己风险的能力（安全管理能力），这里面强调了组织具体确定量身定做式的风险管理。今后局方的监管重点就将主要集中在组织识别出在其业务范围内风险和制定适当缓解措施的能力，并且通过适当的安全绩效指标证明并且进行有效的监控。
这对于监察员的能力也相应提出了更高的要求。如果在基于法规符合性的框架下民航局预期的安全监察员主要技能是技术专长，那么在基于绩效的监督环境下，更多的技能培养或许应该集中在如下领域：现场检查关注系统和制度的有效性；具备熟练的分析思维和数据分析能力；能够精通应用风险管理过程（评估风险缓解过程的有效性）；衡量安全绩效和评估安全管理系统的能力等等。
需要反复强调的是：基于绩效的监管制度不是准备取而代之法规符合性的监管，而是相互补充相互提升相互促进。这两种方法并不相互排斥，而且今后绝大多数监管机构将继续实施这两种属性，只是其中的比例根据实际情况有所不同而已。（供稿：倪海云）
