2018年1月22日至29日第30届非盟峰会系列会议在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴的非盟总部召开。期间，非盟《2063年议程》的旗舰工程--非洲单一航空运输市场将正式启动？非洲单一航空运输市场的建设，对建设一个一体化、繁荣、和平的非洲具有深远意义。近年来，我国政府一直积极推进中非合作，中非民航合作成为中非合作的重要内容之一。2018年中非合作论坛峰会将推进中非各领域交流合作，有利于深化中非全面战略合作伙伴关系，在更高水平上实现中非合作共赢、共同发展，也有利于促进南南合作和全球伙伴关系发展，为世界和平、稳定与发展注入正能量。本文对非洲单一航空运输市场的法律框架进行了剖析，以利于未来的中非民航合作。

　　一、非盟概况

　　非洲联盟的启动是非洲大陆一个划时代的历史事件，它标志着非洲各国的团结与合作进入了更高层次，对于加速非洲政治、经济一体化、使非洲在国际舞台上用一个声音说话，更好地应对经济全球化的挑战具有重要的意义。非洲联盟的前身非统组织成立于1963年5月25日。当时31个刚刚获得独立的非洲国家领导人聚会埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴，一致通过了《非统一组织宪章》，成立了非洲统一组织，实现了近百年来非洲人民不懈的追求。2001年7月9-11日，非洲统一组织第37届成员国首脑会议在赞比亚首都卢萨卡举行。这次高峰会议被称为非洲发展历史上的里程碑，1963年成立的非统结束其历史使命，同时非洲联盟正式宣告成立。

　　非洲联盟继承了非洲统一组织维护非洲国家主权独立和领土完整、尊重现有边界、不干涉成员国内政的原则，同时，规定了目标任务和运行原则，内容更广泛。非洲联盟宪章规定的目标共14项，包括：1.实现非洲国家和人民更广泛的统一和团结；2.维护成员国的主权独立与领土完整；3.促进非洲大陆政治和社会经济的一体化；4.促进非洲大陆人民在利益相关的问题上的共同立场；5.鼓励国际合作并充分尊重联合国宪章和人权宣言的原则；6.促进非洲大陆的和平、安全与稳定；7.促进民主原则、民众参与和良政；8.促进和保护人权和民族权利；9.创造必要的条件以使非洲大陆能够在全球经济和国际谈判中发挥应有的作用；10.促进经济、社会和文化的可持续发展并促进非洲国家经济的一体化发展；11.促进在人类活动各个方面的合作，以提高非洲各族人民的生活水平；12.协调和统一现存的和将要成立的地区经济共同体的政策，逐步实现非洲联盟的目标；13.促进各个领域，特别是科学技术的研究，以推动非洲大陆的发展；14.与国际伙伴合作消灭可预防的疾病，促进非洲大陆的健康水平。

　　根据非洲联盟宪章的规定，非洲联盟的机构包括：联盟大会、委员会、泛非洲议会、法院、常任代表委员会、特别技术委员会、经济社会和文化理事会、金融机构，其他机构的建立由非盟大会决定。为了改变非洲统一组织主要靠政策协调推动工作的状况，非盟在决策机制上作了明显的调整，以使其更具有权威性和有效性。根据非盟宪章的规定，非盟大会的决议按照协商一致的原则，若不能达成一致，则采取2/3多数通过的原则，程序性事务以简单多数通过。非洲联盟委员会为非盟常设行政机构，负责处理非盟的日常行政事务，贯彻非盟的决定，协调非盟的活动和会议。其领导机构由主席、副主席及8名委员共10人组成，任期4年。

　　二、单一非洲航空运输市场的运行机制

　　非洲联盟（AU）全面负责制定非洲航空业的政策，以加速大陆的政治和社会经济一体化。由所有成员国国家元首或政府首脑组成的非盟大会是非盟最高决策机构，其决定是通过非洲联盟委员会（AUC）来实施的。目前，亚穆苏克罗决定的实施受到运输、洲际和地区间基础设施、能源和旅游专业技术委员会（STC）的全面监督。

　　监督机构。监督机构的职责是协助由非洲负责民用航空的部长组成的航空运输小组委员会落实该决定。其成员包括非洲联盟委员会（AUC），联合国非洲经济委员会（UNECA），非洲民用航空委员会（AFCAC）和非洲航空公司协会（AFRAA）。区域经济共同体（RECs）也可以根据需要协助监督机构履行职责。

　　亚穆苏克罗决定还规定设立非洲航空运输执行局，负责监督和管理非洲自由化的航空运输业。执行局于2007年在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴举行的第三次非洲联盟航空运输部长会议期间成立。在2017年5月，其职能委托给非洲民用航空委员会。

　　非洲民用航空委员会(AFCAC)是非洲统一组织(OAU)(现称非洲联盟AU)的一个专门机构，于1969年1月在埃塞俄比亚首都亚的斯亚贝巴成立。它向所有具有非统组织成员身份的非洲国家，以及经非统组织批准的联合国非洲经济委员会(ECA)的其他成员国开放。2014年我国开启了对非区域航空合作，李克强总理在访问期间倡议实施“中非区域航空合作计划”，双方未来合作的内容包括建立合资航空公司、提供民用支线客机、转让成熟技术、培训专业航空人才和建设配套保障设施等。

　　亚穆苏克罗决定还规定设立一个非洲航空法庭，以促进争端解决机制，而区域经济共同体的任务是在其成员国内促进和协调该决议的实施。目前，非盟认可的有8个区域经济共同体，每个区域经济共同体都根据单独的区域条约建立。区域经济共同体在促进执行该决定方面发挥区域作用。

　　非洲成员国及其各自的民用航空当局有责任按照国际民航组织（ICAO）的建议和国家法律维护最低安全标准。航空公司也在影响非洲大陆政策制定方面发挥主要作用。许多非洲航空公司都是非洲航空公司协会（AFRAA）的成员，该协会负责保护成员的普遍利益。非洲单一航空运输市场的建立得到非洲航空公司成员的大力支持，这些成员占非洲航空公司国际运输总量的85％。

　　部长级工作组由签署亚穆苏克罗决定的非洲成员国组成，负责三项主要职能：1.跟踪建立单一市场的实施进展，2.提供指导，3.率先开展宣传活动，敦促其他成员国加入单一市场。特别是，工作组的每个部长都有责任为在其各自国家全面实施亚穆苏克罗决定创造有利的环境。这包括在其他部长之间提高对本国的认识，并为建立单一市场提供便利。工作组向那些稍后希望加入单一市场的国家开放。部长级工作组得到来自各自国家航空运输部门的专家，AUC，AFCAC和REC以及负责筹备会议的其他主要利益相关者的技术支持。部长级工作组通过了议事规则，并为2018年1月启动的亚穆苏克罗决定的实施和单一市场的建立制定了具体活动路线图。

　　三、单一非洲航空运输市场的监管机制

　　为了培育安全、高效、负担得起和可持续的航空运输业，非洲需要有效的适当的监管框架来实施行业管理。非洲民用航空政策（AFCAP）是承担首要任务的框架文件，为非洲提供远景和战略目标的航空。该政策倡导开放、竞争和共同的航空运输市场。2014年，运输部部长批准了亚穆苏克罗决定的监管文本，包括（a）执行局的权力和职能的决定；（b）竞争规则；（c）消费者保护条例和（d）争端解决机制。亚穆苏克罗决定的执行局的任务是确保单一市场顺利运作，有序执行竞争规则和消费者保护条例，为自由化的非洲内部航空业的所有参与者提供公平的机会，促进健康的竞争，保护消费者的权利。竞争规则有禁止任何共谋的规定，其目的在于防止对非洲内部航空运输自由化产生消极影响，限制或扭曲竞争。它也涵盖滥用支配地位，补贴规则，保障措施和要求。消费者保护法规规定了非洲内部航空运输服务消费者的权利，防止其受到不公平待遇，并提供依据和在航空运输服务违反旅客权利的情况下赔偿的机制。它禁止不公平、欺骗性的做法和歧视，要求航空承运人提供充分的第三方责任险，提供信息给旅客并在航班延误的情况下保护旅客的赔偿权利。亚穆苏克罗决定还提供了解决争端的框架，该框架允许进行谈判和仲裁作为争端解决的主要方式，但是这并不排除使用法院，调解和其他上诉程序来解决争端。争端解决机制规定创建一个上诉委员会和一个航空仲裁法庭。

　　传统上，双边航空运输谈判受到国家主权的影响，因为根据芝加哥公约的规定，各国对其领土之上的空气空间拥有完全和排他的主权，各国通过谈判相互交换进入他国的航空运营权。在国际航空运输领域，《芝加哥公约》体系只在有限范围内实行了多边法律体制，而且有限的多边法律规则只是处理国际航空运输的技术性问题，未能有效处理服务贸易本身，尤其是航权、主要所有权和有效控制原则、运力、运价等国际航空运输领域的核心问题。正如芝加哥会议上美国代表、国际民航组织理事会首任主席爱德华所说，芝加哥会议未完成的主要问题是进行贸易的权利。上个世纪七十年末以来，随着经济一体化、自由化的发展，国际航空运输自由化是历史发展的必然趋势。1978年6月8日，美国民用航空委员会针对“国际航空运输协会”享受反托拉斯法豁免问题发布《陈述理由法令》，拉开了推行“不管制”政策的帷幕。美国通过双边谈判，实行“分而治之”“各个击破”的策略，在国际上推行“航空自由化”。也就是说，在国际航空运输法律制度制定之初，多边交换航权体制没有被国际社会所认可，这是各国为了保护国家安全以及当时发展不成熟的航空业。但随着航空运输市场的成熟，现行有限的多边法律体制不能满足实践的需求，限制了航空运输的发展。对于航权交换目前尚有多边主义与双边主义之争，各国基于本国利益的考量在实践中的做法也不尽相同。例如，无论航空运输市场开放程度还是市场规模，中亚五国在我国周边地区中均排名最后。一方面，由于中亚国家本身经济发展相对落后，国际航空客货市场较小；另一方面，由于中亚国家航空运输政策保守，不愿开放市场。因此，各国在航权谈判之中，基于本国国家利益的考量，对航空自由化的政策采取不同的态度。根据单一非洲航空运输市场，各成员国有必要形成一个共同的多边议定书来准予航空承运人进入市场，取消非洲各成员国双边航空协定，以协调各国法律法规以遵守任何非洲大陆监管框架。

　　四、单一非洲航空运输市场的安全机制

　　满足安全和安保标准对单一非洲航空运输市场的成功至关重要。非洲民用航空委员会正在与国际民航组织合作，根据“不让一个国家掉队”倡议，改进法律法规。

　　负责航空运输的非洲部长已经制定了航空安全目标（阿布贾安全目标）并确定适当的安保目标（温得和克安保目标），确保会员国和航空公司达成一致，落实国际民航组织建议的最低安全和安保标准。国际民航组织支持成员国建立地区安全监督组织（RSOO），运行安全和持续适航性的合作发展计划（COSCAPs）以及某些情况下的区域安全和安保监督组织（CASSOAs）。这些区域组织侧重于解决区域安全监督问题，协调以确保在单一航空市场内获得认证的航空公司达到相同的标准。执行局有责任确保会员国符合国际民航组织建议的最低标准。国际民航组织全球安全监督审计计划（USOAP）、持续监测方法（CMA）和通用安全审计计划（USAP）对航空公司进行安全审计。当然，国际民航组织的标准和建议措施并不是强制性。但是，非洲单一航空市场希望以此建立一套通用的可执行的规定，以便对非洲的航空公司进行认证。

　　五、单一非洲航空运输市场的实施机制

　　（一）单一非洲航空运输市场的航权安排

　　目前，非洲联盟委员会倡议各国加入单一非洲航空运输市场。各国的具体承诺如下：1.通知其他缔约国，庄严承诺遵守亚穆苏克罗决定；2.审查现有的双边航空运输协定，以确保符合亚穆苏克罗决定，包括取消所有第三、第四和第五航权，航班频率，运价和运力的限制；确保所有国家法律、法规、规章以及政策符合亚穆苏克罗决定；向执行机构（AFCAC）提出至少一家在其本国成立的承担国际航空业务的航空公司，以审查其是否符合亚穆苏克罗决定第6.9条。为了促进单一非洲航空市场的的顺利实施，其最终目的是用共同的议定书来取代双边航空运输协定。

　　2018年6月25日，中国民用航空局局长冯正霖率领中国民航代表团访问科特迪瓦，与科交通部长阿玛杜·科内举行了双边航空会谈。双方就加强民航各领域合作、尽早建立两国间航线航班深入交换了意见，并签署了《中华人民共和国政府和科特迪瓦共和国政府民用航空运输协定》。该协定是建立中科两国间航空联系的根本法律依据。2018年8月21日，中国与纳米比亚民航代表团在北京举行航空会谈，双方签署了关于航权安排的谅解备忘录，并草签了中纳民用航空运输协定文本。到目前为止，非洲54个国家中，有20个国家与我国有双边航空运输协定.

　　（二）欧美天空开放航权安排

　　自欧共体建立以来，欧盟的组织结构虽然经过多次变革，但大体上保持了稳定。里斯本条约保留了宪法条约关于欧盟权能的相关规定，除了在共同外交与安全领域内的权能外，将欧盟的权能划分为三类，即专属权能、共享权能以及政策协调和采取支持、协调和补充行动的权能。里斯本条约关于欧盟权能的规定并没有在实质上改变欧盟的权能，除了少数领域，如内务与司法合作领域、共同贸易政策，也没有给欧盟增加新的权能，只是使欧盟的权能更加清晰，同时更明确地突出了授权原则。欧盟权能的界定，一方面加强了欧盟的透明性，明确了欧盟与成员国之间权能的划分，但另一方面，授权原则也表明了欧盟现阶段国家间组织的特性，欧盟的权能来自于成员国，受制于成员国，它并未成为一个类国家的组织，不具有独立的权能。2007年欧盟与美国签署了具有划时代意义的开放天空协定。这一协定的全称为《欧美航空运输协定》，由欧盟联合其27个成员国为单独一方与美国为另一方共同缔结，它从2008年3月30日起开始临时适用。从签署方的构成来看，这一协定应当属于“混合协定”的性质。欧美协定在法律效力上超越了成员国与美国之前签订的15个双边协定，按照该协定第22条规定，在该协定临时适用期间，各双边协定将中止实施，在该协定正式生效之后，各双边协定将被该协定取代。欧美天空开放协定解决了欧盟与成员国在对外航空运输协定方面的权力之争。

　　（三）东盟及东盟单一航空市场航权安排

　　东盟根据自身发展的需要，不断设立组织机构。目前，主要组织机构有：东盟首脑会议：是最高权力机构，主要讨论和确定基本方针。

　　东盟外长会议：是磋商和决策机构，由成员国的外长组成，每年轮流在成员国举行年度会议。外长会议还定期举行非正式会议。

　　东盟常务委员会：由当年主持外长会议的东道国外长任主席，委员由其他成员国驻该国的大使组成，负责筹备和主持召开外长会议，会议后负责督促执行外长会议的决议，并有权代表发表声明。

　　东盟秘书处：为行政总部，设在印度尼西亚首都雅加达，是常设机构。秘书长由各成员国轮流担任，任期两年。主要负责协调各成员国秘书处和主持召开秘书长会议等日常工作。此外，还召开有关领域的部长会议，如东盟卫生部长会议、东盟环境部长会议、东盟交通部长会议、东盟旅游部长会议等。

　　截至1993年，中国和东盟十国均签订了双边航空运输协定，这些协定促进了中国与东盟国家的双边航空运输，构建了航空运输关系的法律基础。为了进一步完善交通网络实现便利化运输，2002年建立了东盟与中国“10+1”交通部长会晤机制。2010年11月12日，《中国-东盟航空运输协议》在文莱斯里巴加湾市第九次交通部长会议上通过，这标志着中国与东盟之间迈向了航权开放的新阶段，取消国际航线权限制、取消航空公司指定的数量限制、明确表示保留国内载运权、保留了“实质所有权与有效控制”条款。

　　2015年11月10日，第21届东盟交通部长会议在马来西亚首都吉隆坡举行，东盟十国以及中、日、韩三国交通部长出席会议。马来西亚交通部长廖中莱表示，本届东盟交通部长会议的焦点是讨论《2016-2025年吉隆坡交通策略行动计划》（KLTSP），其中一项主要内容就是东盟单一航空市场（ASAM），东盟认为本区域的航空领域可进一步迈向自由化。东盟国家计划开放天空，共同打造单一航空市场。2016年3月29日，第33次东盟航空运输工作组会议（ATWG）在万象召开，来自各东盟成员国的航空运输官员参加了此次会议。与会者讨论了有关东盟地区航空运输自由化与合作的事宜。东盟成员国之间的“天空开放”政策，即东盟单一航空市场（ASAM），旨在通过允许东盟成员国的航班抵达机场后，仍可无限制继续飞到有关国家的其地地区，来加强区域和国内的连通性、整合生产网络和增加区域贸易。

　　由于东盟区域合作是在协商一致的基础上向前推进，而且东盟秘书处只是协调中心，也没有权力向成员国施压，不像欧盟委员会可以要求成员国遵守欧盟法。可以预见，东盟航空自由化进程计划依然在不断推进之中。东盟成员国将承认这是他们地区集体的航空利益，形成共同的单一航空市场，在航空业发展方面将会迈出更大的步子。在与其他国家谈判方面，也可以行使共同的权利，市场的力量将可能强制实施变革，使东盟最终成为欧盟那样的单一航空市场。

　　欧洲联盟因为关税同盟和市场一体化导致了欧盟（委员会）在这些领域具有专享权力，因而具有行政执法或对外的贸易（主要是关税）谈判权，同时具有行政立法（机构立法）之权限。而非盟因为一体化程度较低，非洲联盟对于成员国没有专享权力，非盟的执行权力或所执行的“法律”是动态的由各国代表达成的组织决议，主权国家的意志发挥着重要作用，非盟的独立性较弱，也不可能具有专享的权力。

　　非盟与欧盟、东盟各方面的比较详见下表：

　　六、小结

　　目前，非洲联盟这20多个国家之间建立非洲航空单一市场的努力，尚不足以达到欧洲一体化中的单一市场的水平。所以基本上不能以欧盟和成员国之间的关系，来衡量非盟和非洲成员国之间的关系。而且根据“条约的相对效力原则”，非洲国家有关建立单一航空市场的决定或协定对中国是没有约束力的，所以中国可能需要与这些国家展开双边谈判，而不是由非盟和成员国一道与中国谈判--除非能够从相关决定或协定中找到涉及成员国与第三国关系的条款（假使其中规定一个成员国与第三国的航空协定对整个单一航空市场成员国的效力的话）。

　　考虑到非洲一体化的整体水平，非洲国家建立单一航空市场的努力可能更多地集中于内部层面，至于未来是否会统一对外与第三国开展航空协定的谈判，恐怕尚待时日。（供稿：赵劲松）