2017年第20期 【国际组织报告】机场的所有权和经济管制政策简述
近期，国际机场协会（ACI）发布了一份《机场的所有权、经济管制和财务绩效政策简述》报告，以下是对报告中“机场的所有权、经济管制政策”部分的编译。
引言：全球旅客运输量中，41%由私有机场完成，59%由公有制机场完成。在100个最繁忙机场中有46个机场具有私有成分。两本账或多本账会计核算体系鼓励私人投资机场。换言之，在实行两本账或多本账会计核算体系的机场，旅客人均非航空性收入高于一本账核算的机场，实行一本账核算体系的机场对于发展商业收入方面的作用是消极的。
主要调查结果
·2016年614个机场有私人部门参与投资。
·4300个运营定期航班的机场中的大多数（86%）是公有制的，为政府或者政府部门所有。
·尽管私人资本参与的机场只占14%，但旅客吞吐量却超过了40%。
·航空市场的规模对于私人投资来说很重要。私人投资流向旅客吞吐量高或旅客吞吐量增加潜力大的机场。
-在前100个最繁忙机场中有46个机场有私人资本参与。
-在前500个最繁忙机场中有38%的机场具有私人资本成分。
-私人控股或参股的机场旅客吞吐量占全球机场旅客吞吐总量的41%。
·在世界不同的地区，私人资本投资的倾向性有很大的不同：
-从私人全资机场或者公私合营机场的角度来看，欧洲机场的私人资本投资比例很高（75%），紧随其后的是拉丁美洲-加勒比海地区（60%），亚太地区（45%），中东地区（13%），非洲（11%），北美（1%）仍是政府所有制主导和管理的航空市场。
-欧洲私有化的机场绝对数量最高（266），其次是亚太地区（162），拉丁美洲-加勒比海地区（153）。
·特许经营合同（41%）是最常见的私营部门的参与模式，其次是终身产权（24%），上市机场（23%）和合同管理（8%）。
图1总结了按地区划分的不同所有权模式下机场的比例。预计4300个机场中的大多数（86%）是公有制的，因为他们是属于政府所有的。
·私人资本流向世界上许多最繁忙的机场。这些机场是在航空运输中重要的价值链、门户和主要目的地及中心商务区。在全
资料来源：ACI2016年机场数据
图1 2016年机场所有权结构地区分布图
球前20大机场中的8个和前50大机场中15家机场由上市的机场公司和机场集团管理。
·私人部门参与机场投资的资本支出占全球44%，主要投资于航空和非航空发展方面的业务。
·私人投资的普遍性和倾向性通常在于那些不应用一本账会计核算体系的机场。根据来自发达经济体和新兴市场50多个主要航空运输市场的353个私有化机场的数据，这些实行一本账或多本账核算体系的机场处理全球68%的客运量。
·对于放弃一本账原则的机场，以每一个乘客为单位的非航空收入更高。实行一本账、多本账和两本账核算体系的机场每位乘客的非航空收入分别为7.61美元、8.07美元和8.57美元。
国际机场协会的政策建议
·对于机场所有权，没有“一刀切”普遍适用的模式。
国际机场协会没有规定任何特定类型的所有制模式。简而言之，应该允许机场在多种所有权模式下运作。根据当地情况，私人资本的所有权和参与类型从具体到每个机场都各不相同。每一个所有权模式都应保证机场运营商在开发航空和非航空业务方面都有灵活性，以获得合理的投资回报。
·建立经济激励机制，保证监管框架的一致性。
国际机场协会的全球中期预测显示，2015至2020年间，客流量会增长33%。各国政府可能面临一个困境，即航空运输需求激增超过机场基础设施投入。长期而言，需要私人投资来应对这一挑战。伴随着监管框架的一致性，精心设计的经济刺激措施的推动能够使私人股本流向机场行业，并有助于控制这种资本密集型投资的风险水平。
单一账户核算（一本账）方法起源于一项以牺牲基础设施供应商的利益来支持飞机运营商的长期传统和惯例。许多经济学家、机场运营商和越来越多的监管机构都同意，这种方法使得价格扭曲，造成人为限制，导致机场运营商和航空公司客户的市场效率低下。从一本账核算体系过渡到两本账核算体系能够使得成本效率提高，鼓励机场商业发展方面的创新。
·基于数据事实的决策。
监管机构及其监督职能的作用是监督和确保市场力量没有被严重滥用。竞争法、强有力的竞争措施和市场力量测试在机场服务定价中的应用必须是数据事实驱动的。严格的价格管制形式会导致资源配置效率低下，从而对经济激励产生不利影响，这可能导致基础设施开发效率低下和不足。
·培养企业精神与创造价值。
价值创造和市场创新的潜力在机场像其他企业一样为其提供自由成长的环境下，对于航空利益相关者来说无处不在。为提高机场服务和基础设施质量，有充分的证据表明，私人利益相关方（私人投资）反复投资于能够产生收益的机场的航空和商业活动。此外，在经济不景气的时期，非航空性收入在机场和航空公司客户之间起到缓冲作用。这已经成为在世界范围内的普遍做法，未来会得到进一步深化。
1、机场所有权趋势
在2015年，联合国可持续发展目标（SDGs）呼吁国际社会采取行动计划的承诺基于17项全球目标，旨在确保到2030年繁荣、和平与消除贫困。SDG9指出“建立弹性基础设施，促进包容性和可持续的工业化和促进创新”，直接关系到机场行业及其服务的全球经济。在SDG9的支持下，ACI政策旨在提供一个强大的数据包以及关于世界主要商业机场的财务情况的分析报告，并提出若干切实可行的政策建议，以确保机场行业具有投资吸引力。
直到近期，几乎所有主要的商业机场都是国有的，主要以收回成本为基础原则运营。最初，在航空领域主要集中在对航空公司的放松管制，虽然一些国家也把他们的机场和空中交通管制服务政策做了调整。机场的第一次大规模私有化发生在上世纪80年代中期，当时英国政府将英国机场管理局（BAA）私有化。这一事件标志着全世界私有化力量日益增强趋势的开始。在欧洲、澳大利亚、新西兰、拉丁美洲和亚洲的机场出售浪潮之后，机场的私有化随之强进发展。在世界许多地方放松对航空业的管制之后，机场的运作方式发生了巨大的转变。机场不再是一个公用事业集团，而是一个拥有不同所有权结构的企业集团，从政府所有到部分或全部私有化。即使是政府所有和政府管理的机场也越来越多的要求聚焦商业目标。然而，私人投资通常流向具有足够交通运输量的机场，以保证投资者投入的预期收益。交通运输量较低的地区性小机场往往依赖政府补贴经营，因为这些机场对他们所服务的社区产生了经济和社会影响。长期来看，管理更广泛的网络机场的经营者，使用大量的机场收入来交叉补贴或补偿在吞吐量小的机场的经营亏损。
机场私有化或PPPs（政府和社会资本合作模式）的根本动机是在资金上支持国家不再能够或愿意出资的机场。私营部门的利益相关者也带来了商业化的管理和适应快速变化的世界的灵活性。此外，私人投资和企业家精神常常相伴相随。企业家们为顾客创造了创新和价值，但他们也期望投资者必须承担的风险回报。
1.1如何定义私有化
我们认为“私有化”一词在不同情况下可能有不同的含义，就ACI机场政策报告而言，“私有化”是定义为私营部门参与机场基础设施的管理、筹资和所有权。这可能包括任何一种形式或者各种形式的组合。
·自由所有权：没有时间限定的全部私人所有权。
·上市公司：在证券交易所上市的公司所拥有的机场，其活动包括机场管理。这些公司的股票可能完全在私人实体手中，在公开市场上交易，也有可能是由公共部门或者政府持有大部分股权。这些公司可能拥有一个或几个机场。
·特许权或租赁：公共部门赋予私人公司经营和管理机场或在一段有限时间内参加一个或多个机场活动的权利的模式。这种方式还包括所有权的变化:建设-运营-移交（BOT）计划。
·管理合同：私营部门获得管理机场全部或部分或某些主要航空性业务活动费用的模式。
·政府所有制企业（国有企业）：国有企业参与机场的运行管理，也是以类似私人投资形式参与机场运营或收取费用（例如，一个100%的国有机场，无论是在国内还是国外，可以以特许经营的形式来获得另一个机场的经营管理权）。
除了自由所有权和100%的私人投资或上市公司外，所有其他的所有制模式往往从统计监督角度被称做为政府和社会资本合作模式（PPPs）。
1.2全球私有化规模
尽管政府对私营部门融资和机场管理的兴趣越来越大，政府所有的运营商或机场继续占全球机场的最大份额，即大多数都是由公共当局管理的。
然而，如果我们将样本缩小到世界上100个最繁忙的机场，以获得乘客吞吐量，几乎一半的机场都有私营部门参与。
图2显示拥有私人股权的机场比例。私人投资流向吞吐量高或高吞吐量潜力的机场。在世界上最繁忙的机场，私营部门的参与程度更高。这进一步加强了私人投资流向规模大、旅客量大的机场的主张。市场规模对私人投资至关重要。
图2 机场的私人投资参与程度（2016）
考虑到完全私有化的机场和由政府和社会资本合作模式（PPPs）经营的机场，全球机场旅客吞吐量的41%是由私人利益相关者管理和/或出资的机场所承担。可以得出结论，在全球由私人资本拥有、管理或经营的少数机场，处理全球机场旅客吞吐量的40%。
机场的所有权模式和机场融资方面存在明显的区域差异。在机场私人投资最有倾向性的地区是欧洲和拉丁美洲-加勒比海地区。这两个区域的私人资本处理分别处理着客运量的75%和60%。另一方面，北美由政府实体在市级或区级拥有和管理机场的比例更高（相同客运量的情况下）。虽然可能存在一些长期的体制原因，但现有的融资计划可能已经形成了这种安排。例如，拥有和经营北美机场的地方政府通过完善的市政债券市场广泛使用债务工具，而且这种方式仍然是一个主要的融资来源，私人股本在该地区的整体机场融资方面迄今只起了很小的作用。
1.3私有化机场分析
ACI私有化机场的财产目录（2016年）显示，614个商业服务机场有私营部门参与，这些机场包括运营或有能力进行商业运作的机场。这份目录侧重于具有定期航班运营的机场，并在第1.1节中界定了私营部门的参与情况。小机场，通用航空机场，以及空中的士机场，不是这个目录的重点。欧洲仍然是私有化机场数量最多的地区（266个），其次是亚太（162个）和拉丁美洲-加勒比海地区（153个）。
在按私有化方式运作的机场方面，最常见的私有化模式是特许权和租赁合同（41%），其次是永久产权（24%），上市机场（23%）、合同管理（8%）。
截止目前，有25家上市公司管理着143个机场。中国有6家上市机场公司，数量最多，而英国拥有最多（34）永久产权机场。从绝对意义上说，拥有私人资本投资的中国机场比其他国家的机场处理更多的客运量。对世界主要国家的市场，图3显示具有私人资本成分运营的机场私人资本比例以及相对旅客运量的国际水平比较。
图3 具有私人资本成分运营的机场私人资本比例以及相对旅客运量的国际水平比较
1.4私人资本的作用和全球机场和网络的兴起
管理或对整个机场网络（即机场集团和网络）的机场业务和基础设施发展进行筹融资的公司已在全球机场业中崭露头角。管理多个机场的机场公司既得益于经营业务范围又得益于规模经济效用，特别是与之相关的间接营业费用的降低。对于一个既定的投资者来说，投资在拥有多个机场的全国性或跨国的机场集团能够使投资组合分散风险。许多情况下，这些机场集团在从经济和社会角度执行国家战略方面发挥着关键作用。私人资本进入全球许多最繁忙的机场，具有乘数效应，能在多个部门产生显著的社会经济效益。这些机场在航空运输价值链上是重要的节点，他们是重要的目的地门户和主要的商务中心。
世界20个最繁忙的私有化机场的客运量都比较大，拥有这些机场股份的公司只是拥有私人股权（或公开交易），而且还运营管理和负责这些最繁忙的目的地机场和商业的筹融资。根据最大机场的运营情况，数据表明私人投资被吸引到客运量较大的市场。由于机场业务的资本密集性和成本结构，在既定的固定资产规模下，投资资本的规模经济和回报率只有在较高的吞吐量下才能实现。虽然规则总是有例外，但这通常被认为是私人资本稳健投资的经验法则。
1.5私营部门参与的机场资本支出
私营部门参与的机场只占全球机场的14%。但在2014年承担了全球资本支出的44%。投资业务范围已涵盖了机场的航空性业务和非航空性业务领域，以期实现所有的利益相关者利益最大化。
以678个机场为样本，计算出私营部门参与机场基础设施建设的平均每个机场旅客的投资比国有机场高出12%，比全球平均水平高出7%。
2、私人资本和管制架构
国际机场协会（ACI）没有规定任何特定类型的所有权模式。简而言之，应该允许机场各种所有权模式下运作。不同所有权类型和私人资本的参与，取决于当地情况，每个机场都各不相同。任何一个机场的所有权模式都应使机场经营者在业务上具有灵活性，并确保机场用户的利益受到适用于机场运营的合理经济原则的保护。
无论如何，在一个国家越来越削减政府开支以减少其许多经济体日益增长的债务的经济环境中，政府融资和完全拥有机场的股权并不一定是可行的和可持续的选择。出于同样的原因，许多国家的政府发现自己处于两难的困境中，本国的航空运输需求增长远远超过其机场基础设施容量可容许的市场成长。
2.1经济政策选择
在许多国家，必须做出重要的政策选择，以吸引投资资金来满足快速增长的航空运输基础设施建设需求。无论是通过公共资金还是全球资本市场来实现融资，都需要投资来缓解航空运输瓶颈，保证可航空部门的可持续性发展，从而对外部经济产生更广泛的乘数效应。国际机场协会的全球中期预报显示，从2015到2020，全球旅客运量预计增长33%，全世界的机场预计在五年需要处理24亿人次增长的运量。这相当于世界上最繁忙的前24个机场的总吞吐量，说明全球机场业务和经验规模的持续增长。特别是在航空运输的需求超过了基础设施的有效供给，如果由政府投融资不是最可行的选择，就需要私营部门及其利益相关方提供其他融资方案选择。
朝着精心设计的经济刺激措施，再加上监管框架的普遍一致性，使私人股本流入机场业，并有助于控制此类投资的风险水平。就像所有的投资和商业机会一样，机场投资一样需要有风险回报权衡。机场面临的监管环境和基础设施发展的潜力在这一权衡中发挥着重要作用。在这方面，经济管制的概念主要集中在机场经营者收取的机场费用水平上。同时，它也可以包括服务质量和行业准入问题（即一个新的机场公司是否可以开发和运营一个机场）。价格管制政策是在做投资决策中风险报酬权衡的一个重要决定因素。关于一个行业是否应该受到管制，没有一个被广泛接受的理论。然而，许多经济学家都认为，无法把握真实市场情况的严厉监管必然会扼杀有效的基础设施发展和整个航空业的可持续性。即使是自然垄断的情况也不是公认的监管理由。竞争市场理论认为，在某些情况下，自然垄断企业不会主动行使市场影响力。有一种观点认为，可以不必监管垄断者，而是可以依靠法规来约束服务提供商的定价决策来实现监管的作用。
此外，通过机场服务提供商市场可能滥用权力是受到其他约束，这包括机场服务供应商的航空公司客户反制力的抵消作用。随着低成本航空运营模式的增加和盛行，主导运营商和航空公司联盟形成寡头垄断存在明确的有限的机场运营商的价格成本。主要的航空承运人和航空联盟的存在确确实实限制了机场运营者的价格成本边际收益。机场运营商的股东、利益相关者，本着协商、风险管理、妥协和与基础设施用户建立长期关系的原则，已成为自律管理的重要机制和首选的商业惯例。
虽然机场行业的特点是具有很高的进入壁垒，其中包括大量的资本和基础设施费用，但机场也面临来自其他机场和运输方式日益激烈的竞争。许多机场竞相成为及连接国内又连接国际的交通枢纽。在一些地区，机场不仅相互连接交通，而且与世界其他地区的机场竞争。其中一个例子是欧洲国际枢纽和中东之间对欧洲和亚洲之间的客流竞争。因此，制定监管计划应该牢记这一点。
2.2非航空性业务（商业）收益的核算
非航空性业务的收入比航空性业务收入的种类多很多。他们可能是来自为旅客提供服务的广泛的服务范围，如租金、特许经营收费、停车场、商业零售、银行服务、广告、汽车租赁设施和机场的餐饮服务。“非航空性业务收入”一词也可涉及办公用地租金和机场土地上其他设施的租金收入。非航空性业务收入来源不仅在机场的收入组合中提供多样化，而且在经济低迷时期起到了额外的缓冲作用。同任何其他类型的企业一样，机场经营者必须有一定程度的灵活性和自主性，以根据市场条件来管理其成本、各自的航空性业务和商业业务单位。这对于机场运营商来说尤其如此，他们需要维护和扩大其设施，以便为那些在多方面继续面临竞争压力的用户提供优质的服务。
事实上，机场行业在短短不到三年的时间里发生了很大的变化，特别是在基础设施融资方面。民间资本在这一新的动态中扮演着重要的角色。根据投资目标，私人投资者倾向于在一定程度的风险下实现收益最大化。因此，投资资本的预期收益超过加权平均资本成本（WACC）。加权平均资本成本实质上作为衡量一个选择性投资类似的风险，这是一个投资选择的机会成本，是否可以在相同的风险水平获得相同的回报。当投资者认识到这一事实，决策者必须精心的选择投资策略，以促进基础设施的发展和整个行业的资本流动。考虑到机场投资是资本密集型的，风险监管的概念在投资决策中无处不在。
自由化的做法和国家政策，从一本账核算会计方法（或剩余法）转向两本账或多本账会计核算方法，对私人投资者更有吸引力。这与创造效率收益的以市场为基础的原则是一致的，这一原则在整个航空运输价值链中产生价值。同样，监督职能的一致性和连续性保证了一定程度的可预见性和全面减少监管风险。
一本账核算方法诞生于长期以来以牺牲基础设施供应商为代价来支持航空承运人的惯例。许多经济学家、机场运营商和越来越多的监管机构都认为，这种方法导致了价格扭曲和人为约束，使得机场运营商和航空公司用户的市场效率低下。从一本账核算到两本账或多本账核算的趋势鼓励成本效率提升和机场业务的商业领域创新。
图4和图5显示了有私营部门参与的主要商业机场应用不同会计核算方法的情况。显示了位于发达经济体和新兴市场的50多个主要航空运输市场的353个机场的可用数据，以及不同核算体系下机场分布情况和不同核算体系下的相应的交通运输情况。这些机场中大约56%的机场在两本账或多本账体系下运作。从旅客吞吐量的角度来看，拥有私人部门投资者的机场在两本账或多本账体系下处理几乎70%的交通吞吐量。一个值得关注的问题是，为什么机场的私人股东或利益相关者参与一本账核算体系下运营下的机场。这些机场中的许多都在航空收费方案中具有更大的灵活性，这可能有助于获得合理回报或提高效率。还应该指出，不管是否应用一本账这种核算体系，建立适当的加权平均资本成本作为制定合理回报的基础在任何私有化过程的关键参数。（供稿：逄艳红）
图4 私有资本参与的机场分布情况 图5 私有资本参与的机场旅客吞吐量分布情况
