编者按：近年来，因新一代航空运输系统（NextGen）推进不力，美国联邦航空局（以下简称FAA）的行业管理能力受到航空公司广泛质疑，去年美国航空运输协会就向国会提交议案，请求将空域管理从FAA剥离，实行私有化运行。尽管这一议案最终没有通过，但是在美国学界、政界以及整个民航业引起了巨大震动，展开了对美国民航业管理体制改革的大讨论。正是在这种背景下，美国交通和基础设施内务委员会委托美国审计总署对FAA过去20年的改革成效进行总结、审计、评估，并于2016年1月发布。这份报告对理解美国民航管理体制特别是空域管理体制当前的状况、问题以及未来可能的改革方向，有重要的研究价值，对我国民航空管体制改革也有一定的参考意义。

　　FAA负责监管美国民航的所有领域，包括运营空中交通管理系统、安全管理、改进和维护基础设施、机场补贴以及开展研发项目。根据FAA数据，同一时间大约有7，000架飞机在国家空域系统（NAS）内飞行，每一天在核心机场大约有30，000个起落。为了指挥飞行员和防止航空器相撞，FAA在全美317个管制部门雇佣了大约14，000名空中交通管制员。

　　在过去的20年里，国会立法致力于使FAA成为一个基于绩效的组织、有效率的运转、提高在空中交通服务方面的效率以及加速现代化。为了提高运营效率、为用户提供增强的服务、加速新技术应用、减少机构成本，FAA对一些部门进行了重组。交通和基础设施内务委员会主席，以及航空组委员会主席和高级委员委托美国审计总署评估FAA的组织结构，包括FAA过去20年的改革，并比较和评价FAA的组织和筹资结构与其他国家的区别。审计目标是确认1995年以来FAA实施的改革是否：（1）改善了空中交通运营和降低机构成本；（2）加速了新技术应用。

　　一、简要结论

　　过去FAA实施了立法法规改革，这些改革没有取得预期的节约成本和提高效率的结果。1996年以来，FAA对劳动者实施了基于绩效的补偿制度，建立了空中交通组织（ATO），外包了航空服务站，进行了一些组织重组。然而随着生产率的下降，成本不断攀升。在1996财年至2012财年间，FAA的总预算从81亿美元增长到159亿美元，增长了95%。总人工成本、补贴和福利，从37亿美元增到73亿美元，增长了98%。FAA令人失望的改革结果，归因于在实施新的人事制度时，没有充分发挥好政府职能，没有应用商业实践来提高运营效率和成本有效性。例如，当FAA使用成本核算系统时，没有对能够降低成本和提高生产率的运营和成本数据进行常规分析。另外，FAA的劳动力水平在过去的20年里相对稳定，并没有提高，其管理的空中交通基础设施数量自2000年以来也没有变化。FAA的组织结构拒绝改变，进一步阻碍了它的改革努力。

　　FAA的立法改革对呼吁提高新技术应用和航空容量方面的反应也名不副实。当FAA报告说采购管理的效率提高时，一些大的项目却在面临着很大问题，从而推迟了新技术应用，如，基于性能的导航、延迟用户利益、推迟高额成本旧系统的退出。举例来说，几十亿美元的航路导航自动化系统经历了将近4年的延期，相应成本增长了4，000多万美元。为了降低成本和管控风险，FAA在重大采购中使用了分段的方法，包括那些在新一代航空运输系统（NextGen）项目下旨在彻底改变国家空中交通系统的几十亿美元的项目。FAA现在分阶段移交系统，说这样会基于初始问题识别来提高学习和管理能力。然而，FAA这种方法的应用，导致了整个项目的成本、进度和利益的不确定性和不连续性。不尽如人意的改革、一些潜在的和系统的问题，包括过去激进的计划、不断改变的需求、软件开发问题、低效的合同和项目管理以及不可靠的成本和进度的预测，影响了FAA应用新技术和提高容量的能力，而这两个问题恰恰对NextGen来说是最为重要的。

　　本报告的建议旨在是帮助FAA提高在重大采购方面的管理，使产出结构更好地与改革目标相匹配。

　　二、背景

　　FAA成立于1958年，作为一个独立机构来管理NAS使之安全和有效率的运营。在1967年FAA成为交通部下的运营机构，继续监管美国民用航空活动，包括运营空中交通管制系统、安全管理、改善和维护基础设施、管理机场补贴和开展研发活动。随着国民经济和空中交通流量的增长，航空旅行的需求也随之增长，带来航空公司、旅客和其他NAS使用者的延误和成本也不断增加。在过去的20年里，国会赋予FAA特殊的权力实施包括提高运营效率、提高政府采购能力、加速新技术应用和提高容量、降低机构成本在内的改革。这些权力包括：

　　●人事改革。在1995年，国会立法豁免FAA大部分联邦政府人事规则，允许FAA实施一项新的人事管理制度，在招聘、培训、补贴以及职责定位分配方面提供最大的灵活性。1996年，又通过了允许FAA与谈判单位协商支付的法律，并要求FAA建立一个成本核算系统。

　　●组织改革。在2000年4月，国会通过法律，要求任命一位首席运营官（COO）来监管空中交通管制系统每一天的运营和现代化。在2000年12月，克林顿总统签署了创建ATO的行政命令，由COO领导，作为一个基于绩效的组织来管理空中交通服务的运营。ATO在2004年开始运营。

　　●采购改革。1995年，国会允许为FAA提供临时法律和法规救济，比如联邦采购政策（OFPP）法案办公室和联邦采购法规（FAR），指导FAA开发一套采购管理系统（AMS）来满足自身的独特需要。FAA的AMS--1996年投入使用--设计的比FAR更宽泛、没有太多条条框框、更灵活，允许采购官员基于审慎的决定和充分的判断，使用任何在AMS中没有规定的程序。

　　AMS与FAR在一些重要方面的不同（见表1）。

表1 FAR和AMS采购指南比较

　　在2011年，FAA把新一代项目（NextGen）办公室移出了ATO，交由局长助理负责，以提高项目的可见度。2012年，FAA启动了FAA和ATO的一项重大重组，包括为合同管理官员和项目经理建立单点责任。作为重组的一部分，FAA成立了一个联邦航空局范围的项目管理办公室（PMO），经过联合研究委员会（JRC）的同意，来更好地管理采购。此外，FAA的联合资源委员会开始管理部分采购简报来使首席执行官了解采购进行的状态。

　　三、FAA改革在改善成本和效率方面的效果评估

　　FAA回应了之前的立法改革的需求，包括引入新的雇员补偿机制和建立ATO。FAA还完成了几项重组和采取了消减成本的方法来试图提高内部运营效率和降低成本。然而，自1996年以来，FAA的总预算、运营预算和补贴成本翻了一倍，同时，空中交通设施网络的运营生产效率却大大的下降。这些令人失望的结果主要归因于FAA新的人事制度没有很好的平衡国会提供的灵活性和不断增加的支出，在管理FAA时没有很好的应用商业实践，以及根深蒂固的组织文化拒绝改变。

　　（一）FAA实施法律法规改革的措施

　　自从接受了人事和组织改革授权，FAA分几个阶段来实施。1996年，FAA用核心补偿制度替代了传统的联邦分级和分阶段为基础的支付方法。这个制度以绩效为基础，坚持薪酬级别以具体的工作分类为基础，并以组织和个人绩效为基础规定了两个年度加薪。

　　●组织成功加薪（OSI）是基于FAA完成30个设定的与安全、效率、现代化和其他方面相关的组织目标效果的年薪增长。OSI等于联邦可比增长加上1%。举例来说，在2013财政年度，FAA完成了30个绩效目标中的27个，得到了2%的OSI（1%的总增长加上1%）

　　●超级贡献加薪（SCI）是额外的薪酬增长，被设计用来区分在协同合作、客户服务等在组织成功中发挥重要作用领域做出最高贡献的雇员。FAA雇员有资格获得OSI和SCI两个档次中的一个--OSI-1和OSI-2，它们分别等于基薪的1.8%和0.6%，覆盖大约20%和45%的资格雇员。

　　FAA还与国家空中交通管制员协会（NATCA）及7个其他协商单位协商制定了集体协商协议（CBA），覆盖了80%的ATO雇员。在1998年，FAA关于人事改革的第一次协商是与NATCA和它自己巨大的工会组织之间进行的，协商的内容包括一项新的错综复杂的空中交通管制员管理、以及他们管制的交通流量为基础的薪酬制度。协商的结果是对雇员的高额补偿金来换取提高劳动生产率和工作灵活性的承诺。FAA与NATCA至今已经完成4个CBAs（1998年、2003年、2006年和2009年）。

　　FAA还实施了多个组织重组来扁平化组织结构和提高效率。在2006财政年度，COO重新架构了ATO的管理和支持职能，把航路、进近和技术应用组的9个地区服务办公室消减成3个服务中心（东部、中部和西部）。并且，作为成功启动的基础的一部分，2012年FAA在COO的办公室设立了副COO和员工管理主任，合并了进近和航路服务单位，成立隶属于单独的副局长管理的空中交通服务单位。与此同时，FAA通过把财务、信息技术、采购部门转移到消减了4个高级副局长职位的一个新的综合服务部门，并把安全和技术培训服务部门合并成一个部门。尽管财务和管理办公室并不属于ATO，综合服务部门的建立通过固化租金和实施新的设施设备采购程序，消减了重复的岗位、降低了FAA的机构管理费用。

　　FAA还采取措施降低自身成本。例如，2005年2月，FAA给了洛克希德马丁公司一个10年的合同来运营全美国大陆、波多黎各和夏威夷范围的航班服务站。FAA预估在这个10年的合同期间，大约会节约20亿美元的成本费用。FAA还实施了一套范围广泛的措施以期达到消减通信和旅行成本。FAA估计，这些措施在2012和2013财政年度间会节约1.14亿美元成本。

　　（二）改革没有达到节约成本和提高效率的预期效果

　　尽管FAA实施改革的目标是改善组织结构和减低成本费用，这些改革措施却并没有减缓它的成本增长速度或者提高运营效率。在1996到2012财政年度之间，FAA的总预算增长了95%，它的运营成本增长了108%，总的员工补贴和福利费成本增长了98%（见图1）。

　　数据来源：FAA数据OIG分析

图1 1996-2012财年FAA的总预算、运营预算和总的员工补贴和福利费成本（单位：百万美元）

　　FAA的职工总数相对保持稳定。在1996到2012财政年度之间，它的约当全职雇员数总量减少了4%，从47，508人降到45，567人，然而约当全职管制员雇员却从14，360人增长到15，770人。（见图2）

　　数据来源：FAA数据OIG分析

图2 1996-2012财年FAA约当全职雇员总数和空中交通管制员约当全职雇员总数

　　进一步说，FAA和NATCA在1998年协商制定的工作规则的改变，并没有达到预期的提高劳动生产率或者降低FAA的机构运营成本。在2014年7月，美国审计总署报告了FAA的运营生产效率非常显著的下降，同时管制员群体却保持相对的稳定。在2000年与2012财政年度之间，FAA的交通管制运营效率降低23%。并且，在2008年与2012财政年度之间，每个管制员提供的空中交通服务在进近指挥方面下降了25%，在航路指挥方面下降了16%（见图3）。此外，根据一项研究，FAA的单位服务成本自1997年以来增长了71%，很大一部分原因在于，机构运营活动的消减并没有伴随着运营成本费用方面的降低。

　　数据来源：FAA数据OIG分析

图3 2008-2012财年管制员提供的单位航路服务和进近服务

　　另外，FAA的317个空中交通设备的部署没有明显的改变，FAA也没有在降低这些设备成本方面发挥积极地作用。特别是，FAA没有把它自己运营的任何一个塔台移交给联邦合约塔台项目--除了重组带来的潜在的成本节约之外。而合约塔台因为较少的雇员和薪酬费用，其运营成本平均比由FAA自己运营节约150万美元。

　　FAA还错过了完成大规模实施整合的时机，包括：

　　●实现最大化运营

　　●改善空中交通流量

　　●从空域重新规划中获益

　　●消除当前空中交通设施网络中的人为设定的空域限制

　　●提高内部运营效率

　　●通过更新设备或设备升级来减少目前的设备部署

　　●避免维护老旧设备的成本

　　●为向NextGen转换提供便利

　　此外，在2012年美国审计总署报告了三个大规模的终端雷达进近管制（TRACON）设备整合，并没有达到FAA预期的运营效率，因为整合成本远远超出了预估，设备投入延期，运营效率提高也没有实现。FAA还放弃了一项建造大型、集成控制交通设施的计划（整合航路/TRACON设备）。

　　（三）改革未取得灵活性与商业实践间的有效平衡

　　FAA利用它的人事改革权力来改变和扩大它的雇员支付体系的规模。然而，虽然国会豁免了FAA大部分美国法典标题5的规定，但FAA没有平衡这些人事改革的灵活性。首先，它的许多人事制度--例如与奖金保险费、休假、申诉程序相关的政策--仍旧体现联邦的规则。FAA的灵活性被加入到工会组织的机构雇员所部分限制，他们在协商中要求，他们的利益及其他员工事项与联邦法律规定和其他法典标题5中的规定一致，且FAA必须遵守，比如退伍军人优先政策。根据FAA高级人力资源官员所说，FAA的人事制度与其他联邦政府之间的唯一区别就是补偿金。

　　第二，FAA没有在运营监管和做类似商业决策时，应用基本的商业实践。举例，我们对两个小的TRACON的整合的评估显示，FAA不能够拿出一个全面的商业案例为这些重组的努力来提供一个总的成本和潜在获益清晰的画面。结果，FAA不得不重新考虑并最终推迟整合计划。另外，FAA也没有一个集中的数据库来跟踪管制员对转到他空中交通管制部门的需求。甚至，FAA的9个区域官员只是各自独立跟踪这些需求，相互之间并没有沟通和交流。结果导致管制员移交时的混乱，比如大部分区域经理会选择同一个管制员来自己的管制区工作。

　　第三，FAA还实施了与企业类似的商业运作--成本账户制度，它并不是常规的分析由这些制度产生的运营和成本数据，以决定它是否能够降低成本或提高生产率。美国审计总署最近报告了1998年以来FAA一系列旨在提高管制员生产效率、降低运营成本和提高训练水平和招聘工作的措施。然而，FAA不能够很好的展示这些措施所取得的成果，大部分原因在于它没有为这些措施建立详细的基准度量或者可以量化的目标。而且，FAA没有系统化的收集和分析管制员劳动力数据以用来降低成本和提高效率，FAA的官员们不能在衡量管制员生产率的度量方法方面达成一致意见。

　　第四，FAA在成功的维护运营世界上最安全和最复杂的空中交通管制系统的同时，它只把有限的注意力放在成本效率或加强劳动生产率方面。这种理念模式还鼓励经理们在做关于NAS--如无效的使用空中交通设备富裕时间--的成本和运营决定时倾向于维持现状。（未完待续）