条约从签字到批准的期间内，使谈判条约的政府有关主管部门有机会在整体上研究拟议中的条约的利弊，并且比他们进行条约谈判时的代表更能不受影响，更从容不迫和比较全面地进行研究。因为缔约政府发出的批示不管怎样小心谨慎，各方代表成功制定的划定能把各自政府的全部批示包括进去的情况很少发生；实际上每次谈判中都存在着一方作出某些让步以及提出某种妥协的情况。因此，在签订重要条约时，由于需要批准，政府可以权衡利弊得失，对约文中涉及的政策及法律问题进行充分的考量。条约准备工作越仔细，接受条约的决定越谨慎，条约同缔约国的利益就越密切，缔约国就越会遵守条约。

　　1982年宪法对我国缔结条约的问题作了规定。根据宪法的规定，全国人大常委会“决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除”；国家主席根据全国人大常委会的决定，“批准和废除同外国缔结的条约和重要协定”；国务院“管理对外事务，同外国缔结条约和协定”。根据1990年《中华人民共和国缔结条约程序法》的有关规定，在我国，缔约程序法第七条第三款规定：“条约和重要协定签署后，由外交部或者国务院有关部门会同外交部，报请国务院审核；由国务院提请全国人民代表大会常务委员会决定批准；中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定予以批准”。我国签署2014年《蒙特利尔议定书》之后，根据我国航空运输业发展的实际情况，需要对其影响进行评估，以决定是否以及何时批准本议定书。

　　一、2014年《蒙特利尔议定书》对我国的影响之一：政治外交

　　2015年9月，习近平总书记在出席联合国成立70周年系列峰会期间，在联合国讲坛上提出，要继承和弘扬联合国宪章的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，同心打造人类命运共同体，得到国际社会广泛赞誉。构建以合作共赢为核心的新型国际关系成为各国普遍认同和接受的思想理念。对此，我国外交部部长王毅先生进一步指出，以命运共同体为处理国际关系的共同目标，构建以合作共赢为核心的新型国际关系思想在洞察国际形势和世界格局发展大势的基础上，对人类社会前进方向作出前瞻性思考，提出打造人类命运共同体的“五位一体”总布局和总路径，为国际社会实现持久和平与共同繁荣开辟了新前景。当前，国际社会处于大发展大变革大调整之中，各国既面临大国对抗风险下降、科技进步日新月异、区域合作方兴未艾等前所未有的重要机遇，也面对恐怖主义、气候变化、能源资源安全等日益增多的全球性挑战。单打独斗维护不了自身安全，以邻为壑、结盟对抗更没有出路，同舟共济、共享机遇、共迎挑战是各国处理相互关系的唯一正确选择。

　　从2009年东京公约现代化进程启动以来，直至2014年《蒙特利尔议定书》在外交大会上获得通过，各国代表在国际民航组织框架下携手合作，共同致力于找到打击日益升级的违规旅客问题的解决之道。从整体上讲，违规旅客问题不仅仅危害到各国航空旅客的生命财产安全，更危害到了各国航空承运人的切身利益，这是人类命运共同体面临的共同课题，单独依靠一个国家的努力，难以找到制胜的法宝。尽管在历次会议推进过程中，各国难免有或多或少的分歧，但是，各国的根本目的基本上一致的，这也是保证东京公约成功现代化的根本原因。正是从这种意义来讲，东京公约现代化的基本价值理念与我国政府提出的人类命运共同体的理念是基本一致的。

　　当然，在本次外交会议上，美国与非洲国家、阿拉伯国家和南美国家在机上保安员的问题上呈现出了非常明显的矛盾冲突，从当今国际社会的格局来看，除个别国家之外，美国与非洲国家和南美国家并没有根本性的矛盾冲突，而美国与阿拉伯世界的矛盾冲突则是全球格局中带有根本性的矛盾冲突，此次矛盾冲突的症结在于大部分国家并不希望在多边框架下来规定机上保安员问题，而美国则希望在东京公约框架来规定机上保安员的问题，这种矛盾冲突更多地体现出国家机上保安员制度设计的差异性，而与各国基本的对外政策没有非常密切的联系。简单来讲，这次矛盾冲突只是非常局部性的矛盾，而并非全局性的矛盾。进一步来讲，美国与非洲国家和南美国家有关机上保安员问题的矛盾，并不会影响到他们国家之间整体性的对外关系。

　　二、2014年《蒙特利尔议定书》对我国的影响之二：法律制度

　　2014年3月31日至4月7日，国际民航组织外交大会审议并修订《关于在航空器上犯罪和某些其他行为的公约》（1963年《东京公约》），并最终通过了《关于修订<关于在航空器内的犯罪和犯有某些其他行为的公约>的议定书》。新的议定书赋予航空器降落地国和经营人所在国对机上犯下的罪行和行为行使管辖的权利，对机上保安员提供了法律保障。来自100个成员国和9个国际组织的422名代表出席了会议。4月4日，中国、巴西、印度、墨西哥、约旦、苏丹等24国签署了议定书，76国在外交大会最后文件上签字。该议定书自4月4日后，在加拿大蒙特利尔国际民航组织总部向所有国家开放签署。到目前为止，共有30个国家签署本议定书，3个国家批准本议定书，5个国家加入本议定书。据此判断，航空运输大国都对本议定书的兴趣不大，尤其是美国政府明确提出，既不会签署本议定书，也不会批准本议定书。从我国政府批准或者加入本议定书的时机来考量，目前，以暂缓批准为宜。因为如果我国政府过于急切批准本议定书，从最终结果来看，该议定书很有可能在较长的一段时间内，不会生效而成为“沉睡”的法律文书。即便有许多中小国家批准本议定书，而促使本议定书生效，如果没有得到航空运输大国的支持，则该议定书的实际效果则会大打折扣。毕竟与我国存在主要航空运输关系的国家是美国、欧洲国家、韩国、日本和澳大利亚等，如果没有上述国家的支持，该议定书的影响力会大大减弱。

　　至于本议定书的具体条款，对我国的影响如下：

　　1、管辖权

　　由于就管辖权的增设与否的问题，有关国家之间存在严重的分歧，外交会议主席建议成立管辖权工作组。在随后建立的管辖权工作组中，与会各国代表进行了深入地探讨，工作组的报告认为：（1）议定书应增加降落地国和经营人所在国的司法管辖权；（2）议定书应增加经营人所在国的强制性的立法管辖权；（3）议定书增加降落地国的有限制性的强制性的立法管辖权，限制性条件是：某项犯罪是在其前一起飞地点或下一个预备降落地点在其领土内的航空器上所犯，随后航空器在其领土内降落且嫌犯仍在机上；航空器或机上人员或财产的安全或机上的良好秩序和纪律受到危害；（4）删除了针对行为的立法管辖权。

　　经过认真研究，我们不难发现，管辖权工作组对法律委员会提交的案文进行了较大幅度的修改：

　　其一，缩小了降落地国立法管辖权的范围，降落地国管辖的条件是航空器的前一起飞地点或者下一预备降落地点。显然，在航空器发生突然转向的情况下，其转向目的国是没有管辖权，之所以增加这样的限定条件，这主要是英国等西方国家提出来的，其目的在于排除与本国不友好的国家以降落地国为由实施管辖。例如，英国等国与阿拉伯世界许多国家并没有签订引渡条约，这里有诸多政治、文化和历史原因，如果英国航空器因旅客的非法干扰原因而转向阿拉伯世界某个国家的机场，英国当局不希望这些国家的司法机关来管辖本国的旅客，这正是其顾忌之所在。

　　其二，就行为的立法管辖权而言，多数国家主张删除。中国代表团在这一问题上的立场非常明确，主张直接删除针对行为的立法管辖权，因为关于犯罪和行为的认定标准，各国国内刑法和行政法存在差别，某些行为，例如，在航空器上酗酒，一些国家国内法认定构成刑事犯罪，而另外一些国家认定构成行政违法，两者不能等量齐观。因此，公约案文应该考虑到国际社会的现实，不能硬性地要求各国一概接受针对行为的立法管辖权，而且1963年的东京公约也没有规定针对行为的立法管辖权，这足以说明在50年前各国代表是有严重分歧的。如果从议定书的普遍性来讲，也就是说，让更多的国家接受议定书，显然，删除针对行为的立法管辖权是适当的。在全体会议上，许多国家表达了与中国代表类似的观点。在外交会议上，我国代表在管辖权问题上阐述了中方的立场，主张增加降落地国和经营人所在国的立法管辖权，但是针对犯罪主张强制性的立法管辖，而对行为则主张任择的立法管辖。在大会全体会议审议案文中，经我代表团的努力，议定书最终的案文是建立了仅仅针对犯罪的降落地国和运营人所在国的立法管辖权，基本上实现了中国代表团在参加外交会议之前所定预案的基本设想。

　　从另外一个方面来讲，这与我国法律规定的管辖权制度存在一定程度上衔接的困难。目前，《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》都规定了对一般非法干扰行为处理的条款。《中华人民共和国治安管理处罚法》第4条规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”，《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》第2条规定：“本条例适用于在中华人民共和国领域内的一切民用航空活动以及与民用航空活动有关的单位和个人。在中华人民共和国领域外从事民用航空活动的具有中华人民共和国国籍的民用航空器适用本条例；但是，中华人民共和国缔结或者参加的国际条约另有规定的除外”。依次观之，《中华人民共和国治安管理处罚法》和《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》都规定了对一般非法干扰行为的处罚，但是两部法律法规管辖的依据是属地管辖（中华人民共和国领域内和在中华人民共和国登记的航空器）和属人管辖（中国国籍），并没有规定航空器降落地国的管辖权。

　　2、机上保安员

　　机上保安员也一直是东京公约现代化过程中，各国关注的重点问题之一。《国际民用航空公约》附件17的4.7.7规定机上保安员是缔约国主管当局部署的经过特别挑选和培训的政府工作人员。鉴于与会各国存在较为严重的分歧，大会主席建议成立了机上保安员工作组，中国派代表参加了机上保安员工作组的工作。在工作组内部，经过与会各国代表的激烈讨论，会议形成了工作组的报告，基本上形成了协商一致的案文。在案文中，关于机长和机上保安员的权力冲突仍旧存在，这是外交会议妥协的结果。

　　在1963年《东京公约》缔结的时代，机上保安员并未大量配备在航空器上，而现在很多国家都在航空器上配备了机上保安员，以保障机上的良好秩序和纪律，因此，在会议上提出了增加机上保安员的条款供与会各国代表讨论。《东京公约》在机上保安员的缺陷如下：（1）没有给予机上保安员任何特殊地位；（2）没有免除机上保安员对一些情况负有责任，他们可能执行正式职责范围内的行动，但这些行动却不属于现有国际体制的范围；和（3）没有使他们免除第三方的追诉。《东京公约》没有适当考虑到机上保安员在保护国际航班机上旅客方面发挥日益重要的作用。

　　据国际民航组织统计，至今已经有48个国家部署了机上保安员。但是，对于机上保安员的法律依据、权力范围、同机长的关系等问题，国际社会未形成统一的国际规则。“9·11”事件后，美国在进一步加强本国航空保安员队伍建设的同时，呼吁其他国家部署机上保安员。美国的主张遭到了大部分国家反对，各国普遍认为是否部署机上保安员是一国主权自由，且允许持枪人员登机本身就是对航空安全的威胁。因此，澳大利亚等国家主张“航空保安”条款不能作为部署机上保安员的依据，除非具有明确的机上保安员的双边或多边协定，否则澳大利亚的航空器运营人不得将载有机上保安员的航空器飞往其他国家。欧盟也规定，除非得到特别授权，乘客和机上保安员均不得携带武器登机。

　　综上所述，我国民航主管部门需建立健全机上保安员执法规范体系。“9·11”事件之后，中国也加快了航空保安体系的建设，组建了民航空中警察队伍，但是航空保安法律体系尚未健全，专门关于机上保安员的规范在法律层级仍处于空白状态，因此，在修订的民航法案文中增加：“第一百五十五条【民用机场公安机关和空中警察的职责】民用机场公安机关应当依法维护民用机场内的安全和秩序，预防、制止和惩治危害民航运输活动的违法犯罪行为，并对民用航空安全保卫工作实施日常管理、检查和监督。

　　空中警察依法履行职责，制止航空器内威胁民用航空安全和秩序的行为，保护民用航空器及其所载人员和财产的安全”。另外，中国机上保安员(空中警察)经公务员系统选拔，归属中国民航局公安局与航空公司双重管理，这种双重身份使其不能独立行使执法权，建议理顺这种管理体制。

　　3、罪行清单

　　对于现在大量涌现的一般性干扰行为，各国缺乏明确的认定标准，也就是各国国内法对一般性干扰行为的界定不同，导致在实践中未能有效地打击一般性干扰行为。在本次外交会议上，尽管各国仍然存在一定的分歧，但是，主流意见是仅仅进行编辑上的修改而在最后案文中写入罪行清单条款。具体来讲，就是将暴力攻击机组成员和不遵守机长的合法指令列为各国必须严厉打击的犯罪行为。目前，根据行业调研的意见，航空公司和机场等单位均普遍反映，这种列举是相当有必要的。实际上，议定书上的规定与我国的刑法、治安处罚法、航空安全保卫条例以及民航有关航空保安的规章，完全可与衔接，我国相关部门及企业均表示支持纳入罪行清单。此外，大部分国家也持相同或者相近的观点。

　　维护民用航空活动正常秩序，确保大众出行正常和航空运输安全，打击各种扰乱民航秩序的行为，需要采取刑事制裁、治安处罚、行业管理、舆论引导、旅客自律等多种手段综合治理。实践来看，相对于扰乱行为的社会危害性，法律制裁过轻、违法成本过低的问题比较突出，具体表现为：治安处罚过轻，刑事处罚不明确。《中华人民共和国治安管理处罚法》对破坏民用航空安全或秩序违法行为处理的条款，惩罚的力度和范围有限。2015年1月15日发生在昆明的东航MU2036航班旅客非法打开紧急出口门事件的处理中，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》，公安机关对旅客违法行为最高只能给予其15日拘留或500元以下罚款。

　　4、追索权

　　目前违规旅客导致航空承运人返航等事件时有发生，使得航空公司蒙受巨大损失，因此，作为航空承运人利益代言人的国际航空运输协会积极主张在东京公约议定书中增加对违规旅客的民事索赔要求，认为通过国际条约立法的方式来规定追索权，便于形成统一的工具。大部分国家支持写入追索权条款。

　　笔者认为，可以从侵权责任的角度出发，即干扰性旅客的行为不仅可能涉及到刑事责任，而且是一个侵权行为。侵权行为是民事主体违反民事义务，侵害他人合法权益，依法应当承担民事责任的行为。行为人由于过错侵害人身、财产和其他合法权益，依法应承担的民事责任的不法行为，以及依照法律特殊规定应当承担民事责任的其他侵害行为。一般认为，侵权行为首先是一种民事过错行为，也就是说，侵权行为破坏了法律规定的某种责任--这种责任是在法律上严格规定不许被破坏；侵权行为同时又是对他人造成了伤害的行为，而加害人必须对被伤害人做出赔偿。

　　我国也有相应的实践经验，例如，在2006年东方航空公司的一架航班上，一位旅客将写有“机上有炸弹，12点爆炸”的字条交给乘务员，造成了飞机的返航。事后，东方航空公司向他索赔并最终获赔86万元。又如，2012年南航因旅客散布虚假恐怖信息导致航班返航，给航空公司造成较大的损失，为此该乘客被法院判决赔偿35万元。（供稿：赵劲松）