摘要：空防安全工作事关国家安全战略，在当前严峻的反恐压力下，空防安全防范工作面临前所未有的挑战。本文着重分析了当前空防安全所面临的反恐压力、外部威胁、安保管理、内部稳控、保障能力等新形势，同时从贯彻“六严”要求、健全反恐机制、注重系统安全、夯实“三基”工作等方面提出了加强空防安全工作的新思考、新对策。 

　　空防安全是民用航空安全和国家安全战略重要组成部分，事关国家政治安全，事关人民群众生命财产安全、责任大、标准高、要求严；空防安全工作点多、线长、面广，安全防范难度大，社会关注度高。当前国际环境复杂多变，反恐形势愈发严峻，影响民航发展的不确定因素多，空防安全工作面临的风险也日趋复杂。民航十三五规划中提出要确保飞行安全、空防安全、网络信息安全和廉政安全等“四大安全”，如何坚守安全底线，做好新形势、新任务下的空防安全工作，也需要我们有新的思考。 

　　一、当前空防安全工作面临的新形势 

　　（一）、反恐形势严峻复杂。中东极端势力蹿升，已沦为国际暴恐首要策源地，且恐怖活动已外溢至欧洲。法国、德国、比利时和土耳其等国先后发生恐怖袭击案件。我国周边反恐形势趋紧，南亚、中亚地区成为恐怖活动“重灾区”。如2016年8月30日，中国驻吉尔吉斯斯坦大使馆遭到爆炸袭击。10.28天安门暴恐事件的发生，标志着国内反恐工作自“3.01”昆明火车站袭击案后进入到升级和“外溢”阶段。当前反恐斗争具有严峻性、长期性和复杂性特点。 

　　2008年“3.07”航班纵火未遂事件的发生，是民航反恐怖工作的转折点，使我国民航反恐怖工作正式进入实战期。天津航“6.29”暴力劫机未遂事件以及近一年发生的“10.31”俄罗斯客机遭恐袭坠机事件、“2.2”索马里飞机爆炸事件、“3.22”布鲁塞尔机场恐袭等事件，充分说明了民航一直是恐怖分子首选的袭击目标。国际国内反恐形势严峻，影响、诱发暴恐分子袭击民航或利用航空器实施袭击的风险现实突出，而且境外风险对我航线航班的影响不容小觑。 

　　   （二）、外部威胁手段翻新。针对民航袭击方式不断翻新变化，给安全防范工作提出了挑战。当前空防安全威胁主体呈现独狼化、组织化特点，袭击目标呈现广泛性，威胁方式手段隐蔽化、谋略化。如伪装携带违禁物、鞋子炸弹、内裤（液体）炸弹、墨盒炸弹、笔记本炸弹等。又如今年1-2月份昆明、成都、深圳、绵阳等机场连续发生“低慢小”等非法升空物影响民航运行事件。全球范围内，因无人机等“低慢小”飞行器非法入侵导致的航班延误、机场关闭等事件层出不穷，安全事件频发。因成本低廉、操控简单、不易被雷达发现的特点，不法分子利用其进行违法犯罪的可能性也是客观存在的。可能又是对空防安全和飞行安全的一个新威胁。因此，加强“低慢小”飞行器的防范和应急工作，对维护空防安全和空中飞行秩序有着非常重大的意义。  

　　2010年至今公开报道的针对民航袭击事件 

　　   （三）、安保管理稳中有险。民航已经实现了连续14个空防安全年，但从近年发生的不安全事件分析看，机场控制区管理、安全检查、货运安保等重点工作尚有薄弱环节。如“5.26”浦东机场非法入侵事件暴露了安保防线存在现实隐患。如2016 年全国民航共发生安全检查事件70 起，其中未检出物品63 起（火柴、打火机50 起，事后调查发现有13 起在X 光图像中无法辨别；锐器5 起；易燃易爆物品7 起；子弹1 起）；未有效检出身份证件乘机凭证5 起、非授权人员进入控制区2 起。此外同一机场存在多个货运机构，责任不清、执行标准不统一，且货运安保工作涉及链条长、环节多、防范难、风险高。 

　　（四）、内部稳控稳中有忧。2015年的“3.24”德国之翼和“10.31”俄罗斯客机坠毁事件的发生，使内部人员管控的风险难度陡然增加。如目前国内安检员工流失率偏大，容易成为违法犯罪分子拉拢、腐蚀的对象，需引起高度关注。2012年安检人员平均人数为37941人，当年流失4767人，流失率为12.6%。2014年安检人员平均人数为45326人，当年流失6502人，流失率为14.3%。分析原因主要有同工不同酬待遇方面（同单位同工种和同工种不同单位待遇不同，见下图， 2014年民航安全检查员中劳务派遣的有6865人、占总数的20.5%，而无固定期限的民航安全检查员只有6264人、占总数的18.7%。）、反恐形势等带来的工作压力大、思想文化建设滞后带来的职业归属感不强等。 

　　（五）、关注程度日益提升。民航业作为国民经济先导性产业，在国家战略地位越来越突出。中央领导对民航工作高度关注，2016年中央领导36次对民航工作作出重要批示。习近平总书记强调：“要站在国家安全、国家战略的高度认识航空安全”、“坚持民航安全底线，对安全隐患零容忍”。马凯副总理亲自主持召开了航空安全座谈会，提出了“四严要求”和“六个到位”。马航MH370事件引发了社会公众对民航安全的高度关注。空防安全无小事，从近年来针对民航的虚假恐怖信息、航班延误引发的群体事件、机上扰乱秩序案件看，公众和媒体对民航关注度日益提升，如果安保应急处置不力，势必引起连锁反应。此外从另外一个侧面需要引起警示，对民航关注度提升容易引发极端分子选择民航作为目标，制造“6.12”浦东机场爆炸案等类似事件。 

　　（六）、保障能力尚有短板。过去5年都是中国民航业发展的黄金时期。年旅客运输总量从2.68亿人增加到4.4亿人，年均增长10.4%。民航十三五发展规划中预计旅客运输量仍保持10.4%的较高年增长率，而行业快速增长和资源保障能力不足的压力逐渐凸显。空防安全保障方面，存在如安检设备科技创新跟不上，安保设施设备投入不足，安保人员配备跟不上，监管信息化建设滞后等。如据各单位上报数据统计，2014年按安检人员行业标准规定要求，民航安全检查员定员应为35116人，而实有33484人，缺编1632人，缺编率4.6%。而实际工作中因为病假、产假、借调、辞职等原因导致实际在岗安检员与统计实有人数还有一定的差距。 

　　二、新形势下进一步加强空防安全工作的对策 

　　认清形势是统一思想的前提，是解决问题的基础和做好工作的动力。只有认清形势，才能坚定信心，明晰工作目标，把握职责定位，把准工作方向。如何做好新形势下空防安全工作，需要有新思考、新对策： 

　　（一）、转变工作理念，贯彻“六严”要求。空防安全工作以往以防劫机、防炸机和防扰乱作为主要任务，以控制区为防线重点。新形势下防袭击、防破坏均应是新任务。空防安全工作系统性很强，要转向“大空防”工作理念，强调机场安保工作是个整体，注重“面”上整体防控，机场水、电、油和塔台、管制中心、导航站、配餐公司均是要害部位，也是反恐重点目标，一旦受到攻击，机场运行必将受到影响，甚至影响到空防安全和飞行安全。因此要持续推进“平安民航”建设，强化反恐思维，充分发挥以机场安保委员会为牵头的协调机制作用，加强机场公共区域治安防控，落实要害部位人防、物防、技防措施，构建空中、地面和控制区红线、公共区域整体“面”的立体防控“网”体系。 

　　随着空防安全形势长期严峻复杂，“人海战术”、“严防死守”已无法适应形势需要，民航安保工作“被动防守”的瓶颈亟需打破。要从“被动防范”转向“主动预防”理念，将防“重点人”和防违禁物相结合：一是前移安全防范关口，加强候机楼入口防爆安全检查和异常旅客行为识别，将“重点人”防范前移到候机楼公共区域，加强候机楼武装巡逻，形成高压震慑态势；二是强化情报信息引领，将预知、预判、预警、预防运用到实战工作中，提升民航安保工作的针对性，实现对重点旅客的分级安检，实现对重点航班空中保卫力量动态派遣，实现对内部工作人员背景核查工作动态管控。要进行一步整合情报信息资源，健全工作机制，完善情报信息网络，建立统一情报信息平台，确保“地面防、空中反、内部纯”。三是民航各单位要主动开展威胁评估，针对敏感时间节点、重要安保活动和敏感航线，采取针对性强化措施，提升安保防范工作主动性。 

　　为应对严峻空防形势，民航局提出了空防工作“六严”要求，如何贯彻“六严”要求，就是需要民航各单位始终保持高度警惕，坚决克服麻痹松懈思想，将“严”要求落实在思想认识上、落实在规章制度中、落实在运行保障上、落实在监督检查中。具体体现在“六防”上。 

　　•   六严                     六防      

　　• 安检要严查              思想上防松 

　　• 公安要严打              管理上防粗 

　　• 空中要严控              技能上防弱 

　　• 监管要严管              监督上防软 

　　• 货运要严治              执行上防漏 

　　• 内部要严防              责任上防虚 

　　（二）、提升反恐意识，健全工作标准机制。“3.01”昆明火车站袭击案仅5名暴徒却造成173名群众伤亡，充分说明了民众反恐意识的淡薄，认为反恐离自己很遥远。民航空防安全工作是反恐怖工作的基础，反恐怖工作是空防安全工作的核心和底线目标。基础不牢，就会使核心动摇。因此要加强《反恐法》等宣传教育，贯彻“全民反恐”理念，正确认识反恐新常态，提升民航一线员工反恐意识，贯彻“反恐就在当下、暴恐就在身边”理念；要制定行业反恐标准，督促民航单位完善反恐物防、技防设施设备，发挥情报引领作用，加强信息化建设；要健全工作机制，与地方反恐部门建立工作协作机制，按照反恐“属地管理”原则，通过联合地方政府反恐检查，依靠地方政府加强对机场反恐投入，如加强机场公安警力配备，落实对机场围界外五米范围内管理责任等；要健全空防安全联动机制，形成工作合力；要落实各单位反恐责任，明晰职责，实行涉恐案件责任倒查，切实把反恐责任压紧压实。 

　　（三）、注重系统安全，提升保障能力。空防安全工作可控性差，不可预见因素多。分析近年发生的“7.26”南航飞机纵火以及非法入侵控制区等空防不安全事件：一是一线安保员工岗位责任落实不到位，技能不足，意识不强；二是安保工作有隐患，企业内部自我监督质量控制不到位；三是安保管理制度不完善，安保方案执行不力，管理上有短板；四是安检新技术、新措施跟不上形势发展。而深层次的原因在于企业安保管理体系不健全、系统管理跟不上，手册管理意识淡薄，安检这一重中之重工作重视不够、管理不严。多年前推行的SEMS安保管理体系没有持续以审促建，实际与日常运行“两张皮”。在对坚守空防安全生命线的安检工作监管上，政策标准跟不上，机构人员不落实，监察手段较单一。因此在严肃问责同时也要进一步反思改进工作：一是从认识层面，要把空防安全放在国家安全、国家反恐和民航安全发展大局的战略高度来认真谋划，政府要加强安检新设备的研发投入和新措施的研究运用，企业要按照《反恐法》要求，加大安保方面的人财物投入。二是盯紧安检工作，安检是空防安全生命线，与美国安检员均是政府雇员不同，在国内安检管理体制一时难以改变情况下，要切实把安检工作提升到空防安全核心工作来认识，强调像飞行安全中重视飞行队伍一样重视安检队伍，切实配强安检班子，配足安检人员、关爱稳定队伍，改进用工制度，着力解决同工不同酬等问题，提升安检工作岗位职业荣誉感。在监管方面，要从政策标准方面切实加强安检工作。如修订安检定员定额标准（现有标准计算方式繁琐），对于安检人员配备不足的直接采取在运行上予以限制或处罚等行政监管措施。贯彻民航局2007【116】号文件规定，在管理局公安局设立二级机构，成立安检处。建议在监管局设专职安检监察员，改变以往碎片式监管模式，从安检人员资质、手册管理、现场勤务、内部质控、应急处置等方面强化系统监管。如建立安检人员资质系统，定期组织安检技能比武、开展年度专项审计等。如果不确实重视并加强安检工作，管一管严一时、放一放松一阵就会成为常态。三要以推进SEMS安保管理体系为抓手，定期开展专项审核，促进企业健全安保风险管理体系、运行管理体系、质量控制体系和目标管理体系，着力从系统上提升安保管理水平。如分析2016和2017年相继发生的未经授权人员绕过安检验证台进入控制区，原因之一是目前的验证台过高，影响验证员视线，存在风险。就可以及早从风险管理入手采取将验证柜台改造为低位柜台或在岗位流程中增加复验等措施。四要注重安保新技术、新措施的运用，如使用人脸识别系统，改良安检通道流程设置、视频监控系统主动预警、在通行管制方面使用生物识别技术、使用人体成像安检设备等。发挥情报信息引领作用，有效识别旅客背景信息，根据风险等级实施分类安检，缓解严格的安保措施与民众出行快捷性、舒适性需求的矛盾，切实提示安检质量和效能。 

　　（四）、加强“三基建设”，夯实安全基础。民航局提出要加强“三基建设”，但怎么抓、抓什么，不能光提口号，需要我们有明晰的目标和推进思路。要清楚基层基础工作的“短板”和“软肋”，只有建强“三基”，才能有效夯实空防安全基础。要注重加强基层班组建设，实现安保班组管理精细化、标准化，进一步强化现场管理，加大责任落实、制度执行力度。坚持把隐患治理与日常质量控制相结合，隐患闭合整改与责任追究相结合，加强空防安全隐患治理力度。要注重加强基础工作建设，实现基础管理规范化、制度化。不断推动安保手册管理和安保设备、技术管理上水平、系统安全能力上台阶，打牢安保工作根基，努力营造全员抓安全的工作氛围。要注重苦练基本功建设，就是要从根本上消除人为事故隐患，组织开展空防和反恐知识宣讲活动，提升一线员工思想警惕性；加强安保手册业务培训，提升安保队伍技能素质，切实做到三懂三会：懂方针政策、懂规章标准、懂业务知识、会业务技能、会应急处置、会真情服务。让标准成为习惯，让习惯符合标准，着力打造高素质高技能安保队伍。通过岗位练兵、技术比武、培训考核等方式，努力提高安保队伍的岗位操作技能和应急处置能力。 

　　（五）、强化安保管理、推进安全文化建设。与飞行安全相 

　　比，空防安全工作在规章建设方面起步晚。通过安保审计，目前各单位均健全了安保方案，规章制度建设也较完善。但在安保方案持续符合性方面管理不到位，持续执行意识不强。安保管理要坚持“四个零”理念，即“过去安全，现在不安全，安全等于零；措施指令只部署，不检查落实，部署等于零；一百条防线，其中一条被突破，防线等于零；安保手册完备，员工不执行，手册等于零”；要进一步强化安保手册管理，健全安保规章制度，争做“手册员工”，切实做到“写你所说，做你所写，记你所做，持续改进”；要实行绩效目标管理，切实将安全责任落实到岗、到人，打通最后一公里；要查风险、补短板，健全自我监督、自我完善的自查自纠机制；要加强诚信的安全文化、凝心聚力的团队文化建设，构建安保核心文化价值观，引导员工爱岗敬业，增强职业认同。 

　　   （六）、贯彻“四严”要求，强化空防安全监管。一是加强自身建设。空防安全监管对象多、职责重、人员配备严重不足，全民航仅有188名空防安全监察员。目前管理局、监管局所在地有三支民航公安队伍：行业监管空防监察员、机场公安和空警，其中空防监察员和空警均由民航局公安局直接管理。建议进一步改革空警管理体制或者明确从空警队伍中特聘监察员来解决基层监察力量不足的矛盾。二是树立严的导向。贯彻“四严”要求，坚持空防安全隐患零容忍，建立隐患清单，规范使用行政、法律、纪律、信用等行业监管手段。加强执法监督，防止以整改代替处罚。三是强化过程系统监管理念。在监管资源有限情况下，紧盯安保工作薄弱环节，紧盯企业安保内部自我监督体系，紧盯安保方案的持续符合和有效执行。空防安全工作不可预见因素多，现有安保设施设备防范有效性有局限，一线安保人员承受压力大，在问责方面强调过程导向，而不是一味结果导向。如翻越机场围界进入控制区事件，按照民航局公安局通知提出将围界作为空防安全底线，目前机场围界行业标准规定只有2.5米高，对旅客吞吐量1000万以上机场才要求安装围界报警和视频监控系统。因此机场2.5米高围界无法确保阻止外人翻越，只能是机场控制区一道防线，但是如果机场安保防控体系有效，对于翻越进控制区后能够及时发现并控制即可认为安保防控措施到位。如在对2016年全民航发生的63起安检未检出物品方面也要进行原因分析，要更加注重安检通道人员资质、配备、设备符合性和安全检查勤务整个过程标准和符合性是否达到规章要求。四是创新监管方式、手段。认真贯彻行政执法调整试点工作，根据监管对象空防安全工作实际，科学合理制定监管计划，强调执法全流程记录，提升监管工作规范性、科学性。在监察手段方面多采用暗查、安保测试，切实提升一线安保人员警惕性，检验安保措施有效性。运用“互联网+监管”，加强监察信息化建设，建立统一监管平台，改变目前监管对象多头上报数据，人工统计方式。利用微信等新媒体工具，开展视频查看等远程式监管，提升监管效能。 

　　参考文献： 

　　1、《中国民航十三五规划》（R） 

　　2、《民航安检信息》（Z）民航局公安局发2017第二期 

　　（作者：董伟 民航安徽监管局党委副书记、纪委书记 ）