背景：党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，习近平主席在不同场合多次指示，要推进科学立法，提高立法质量，要求党政机关善于用法治方式开展工作，全面推进依法治国。 

　　民航局于2016年5月25日发布《关于进一步深化民航改革工作的意见》（以下简称《意见》）。文件在基本原则中明确指出，应“坚持创新思维与法治思维相结合”；在主要任务中，提出了“提升安全监管能力”和“提升民航行政管理能力”的要求，与中央的精神保持高度一致。 

　　法治须依法，民航规章和相关规范性文件是民航安全监管工作的“依据”，但同时又是“工具”。在新常态下，如何立竿见影的使“依据”更完善，令“工具”更趁手？ 

　　笔者主张，以“勤修”携“明释”促“便宜法治”。 

　　一、勤修 

　　所谓勤修，首先指应以更大的力度修新法、订旧法。 

　　讲到完善规章，很多人想到的是“远水不解近渴”，其实不然。没有依据便无从执法，针对一事之对策再巧妙，终究是一时之计。而修法虽难，且难免漏洞，但法治依赖法制，唯此一途。 

　　“十二五”（2011-2015年）期间，民航局制定和修订21部民航规章（注1）、280部规范性文件（注2）。同期，FAA制定（修订）了215部规范性文件（注3）。看起来我们还稍占上风，可对比一下另外一组数据，情况就不容乐观了！目前民航局有120部有效民航规章（注2）,651部规范性文件（注2），与对应的，FAA目前有240部民航规章FARs（注3），1896部有效规范性文件（注3）。统计情况参见“图1”。 

　　（图1）中美规章数量对比 

　　笔者以为，规章是大树之主干，而规范性文件是枝叶。比较之下，我们的主干与美国距离不小，而枝叶茂密程度更是相去甚远。大树不高，树荫不密，岂能乘凉？断不能认为我国民航规章 

　　已然“健全”。修法之路尚远兮！ 

　　其次是指修法应提高质量。 

　　笔者从工作实践中感到，我国相当多规章过于粗线条。特别是具体落实的时候，缺乏足够的规范性文件来支撑实施细节，即便专业人士读罢也经常会云里雾里。另一个方面，很多表述“精确清晰”的规章和规范性文件又好像“采购清单”，传递的信息似乎在表达只要买够了设备、加配人手就等于有了安全，令很多行政相对人既困惑又深感难于实施。 

　　笔者以为，修法应根据不同运行实际，对于要达到的安全水平制定更为细致合理的规定，而放弃对设备本身要求过细的思路；对落实原则的解决方案，既提供实施样例，也提供检验标准，同时不应拒绝行政相对人据此寻求新的解决路径，鼓励他们用更新的科技、更低成本来达到或超越规章的要求。 

　　再次是指立法应及时响应市场化的需求。 

　　有人认为，美国的规章多，是因为他们运行的机型多，运行的模式多，我国运行结构相对简单，不必搞那么复杂。 

　　笔者认为，其实不然，这种观点是将因果关系弄反了！航空业要发展，必然要市场化，市场化必然引发运行的多元化。长期以“无法可管”为理由，将国外已有的运行模式拒之门外，是阻碍我国航空业多元化市场化发展的重要负面因素，必须设法消除。而“法无禁止皆可为”虽然有一定道理，但必须严防各种妄为。 

　　紧跟形势变化编纂新规章，是评价各种新生运行是否满足安全底线的戒尺。响应市场需求，也并不是指行政相对人申请的运行局方都要同意，而是应积极响应市场的请求，以科学的态度来建立新的规则。 

　　有人认为，局方安全监管工作本来就责任大，遇上新生事物又难免考虑失之于周到，如此难于下手，风险奇高，责任甚大之事，不如一拒了之。 

　　笔者认为，困难固然有，但在责任意识的驱使下，还是应当拿出担当，结合科学巧干。以下四个建议或许可以解困： 

　　其一：谁主张、谁举证，申请者有义务自证其安全性。 

　　其二：套用现有规章的适用原则予以比对，特别是不能堕于字句表面含义，而要以立法时的初衷动机为准绳。 

　　其三：对现有规章中考虑到的风险，必须逐条说明符合性；对于未提到的，或现有技术也不能解决的，也不要求新申请者必须解决。应当认识到，以更低的成本达到现有安全水平，也是一种进步。 

　　其四：试点、试运行必须与规章（草案）编制同步实施。一方面，没有规矩不成方圆；另一方面，规矩也必须有一个完善的过程，不可能有“浑然天成”的完美规则。 

　　二、明释 

　　所谓明释，是指对民航规章、规范性文件的解释工作要加强。那如何加强呢？ 

　　笔者建议，首先是要针对不同层级的文件设置不同的表述方法。规章以上级要用法律语言表述，力求严谨；规范性文件表达要重视易读性；而案例和解释则力求通俗易懂，套用一句流行语，就是“说人话”。 

　　举个例子来说明（为消除技术背景差，特选个不相干的金融行业例子）：什么是信用违约互换CDS？ 

　　第一种，规章或规范性文件正文的表述法：（Credit Default Swap, CDS）又称为信贷违约掉期，是一种能够将参照资产（Reference Obligation）的信用风险从信用保护的买方（Protection Buyer）转移给信用保护卖方（Protection Seller）的金融合约。在信用违约互换交易中，违约互换购买者定期向违约互换出售者支付一定费用（称为信用违约互换点差），而当参照实体（Reference Entity）一旦出现信用类事件（主要指债券主体无法偿付），违约互换购买者将有权利将债券以面值递送给违约互换出售者，从而有效规避信用风险。违约互换的出售者向购买者所遭受的损失进行的这种赔付是一种或有偿付，即当合约到期时，如果参照实体没有发生任何信用事件，则信用保护的卖方无需向买方进行任何资金支付，合约终止。 

　　第二种，规范性文件附件或局方文件中的样例表述法：假如A借钱给了B，每年得到一定的利息，到期B还本付息。若B未能按时将钱还给A，则A会遭受损失。为规避风险，此时C提供一项服务，只要A支付给C一定部分的利息或保险费用，若B未能按时偿付A的本息，由C来对A进行偿付。这个A和C达成一致协议所签订的合约就是CDS。此外，C还可能将CDS打包后再卖给其他人，这样风险就会层层传递下去。 

　　第三种，培训、宣贯、交流会上的表述法：比如你借给隔壁老王100万，老王一个月连本带息一个月还你11万，1年为期。但是你担心哪天隔壁老王跑路怎么办？这个时候我说不如你每个月给我利息的一半，5000块，如果隔壁老王跑路，我把他欠的钱还你。这样，你就用一部分收益，就可以对冲隔壁老王跑路的风险，这就是CDS。 

　　嗯……，行政相对人真想知道老王、你和我的能力评估与具体操作办法？ 

请详见2016年9月23日中国银行间市场交易商协会发布的《信用联结票据业务指引》、《信用违约互换业务指引》、《信用风险缓释凭证业务指引》、《信用风险缓释合约业务指引》、《银行间市场信用风险缓释工具试点业务规则》。  

　　通过这个例子，笔者认为，行外人应该不难了解CDS是个什么了！当然，这个例子也有不够妥帖之处，不是一个监察类的实例。但依然可以看到，如果在可查的文字记载中都是第一种表述法，而没有第二、第三种协助，那虽然在法理上没有问题，但是会大大抑制了民航规章传播和执行的力度，增加推进落实的难度，最终会影响其实际效力！ 

　　其次，具体规章的解释权可以动态下放到某个单位，某个部门，甚至条款分解至某个岗位的某个人。当相对固定的专业人员可以专心对某一个技术细分进行研究，并且还能得到全国关于此的相关信息时，那处理尺度就容易一致，考虑情况也容易周全。如此统一“尺度”会不会埋下腐败的种子？有可能！所以有针对性的以“动态”和“透明”加以应对，解释权的下放可以实施轮换制，每次解释的内容和每个案例必须有落实到人的详细记录。 

　　释法的目的是以理服人，展示公平，易于阅读，便于传播，所写所批昭之于天下，欢迎各方来谏言。 

　　三、便宜法治 

　　所谓便宜，并非指法治价格低廉，实取法治亦求办法方便适宜之意。 

　　民航运行日趋复杂，监察员的队伍受制于国家政策又无法与运行同步扩张，一个专业的监察员必须面对的是行政相对人中若干细分专业的检查任务。要求每个监察员自身的业务素质都比行政相对人都要高，完全没有可能性！人数不足，资源有限，怎么办？ 

　　笔者认为，在保持培训力度不低的情况下，依靠系统来帮助人员操作，降低沟通成本，提升工作效率，是有效的解决手段。 

　　以解决使用者需作为目标，以商业软件的便利度要求作为标准，将工作重点放到改进电子监察工作系统的组织与实施中。 

　　上文写到美国的民航规章与规范性文件数倍于我国，但现阶段，我国正在实施的主要运行的确已经实现了规章的全覆盖，但可以说这个部分的差距就很小了么?非也。 

　　以笔者所在的飞行标准系统为例，过去曾经推行过监察员手册，目前正在大力推进的FSOP系统。这个系统的建立学习了FAA的经验，好似一本电子带统计功能的监察员手册，目标是统一飞行标准检查的内容，并努力将检查结果与行政相对人安全水平建立关联，以动态调整监察频率，合理调配监察。 

　　这是一个重大进步，但，还不够！ 

　　这个系统最重要的不足，一是缺乏对检查项目的符合性的支撑，令监察员依然要大量靠自己的专业水平来判断；二是缺乏透明度，低等级单位无法直接获得横向单位的相关监察数据，在高等级单位无暇顾忌的情况下，各单位实际还在“闭门释则”，依然存在大量对规章的“地区性解释”。 

　　释法的重要性，前文有过阐释，那么如何解决这两个问题呢？ 

依然可以借鉴FAA的做法，FAA已经从FSOP全面过渡到了一个新的公开系统：FSIMS(Flight Standards Information Management System)（注5）。这个系统将运行规章进行了详细的解读，将监察员操作指南融入其中，并且动态的公开对外发布。 

　　请注意这几个最重要的制度特性： 

　　其一：公开：不止是规章公开，对规章的解读是公开的，监察员的操作指南也是公开的。但这种公开又不是无限的，具体监察记录并不会实时向公众开放。 

　　其二：动态调整：这个系统的每个页面都有提示，告知用户应当在使用时登录系统以核实信息是否是最新的。经过笔者几年来的观察，所有的规章都存在其解读被不定期动态更新的可能。可见，即便在规章不变（可以理解为安全的原则性要求不变）的情况下，其解释也是存在与时俱进的需要。 

　　其三：内容巨大（用丰富描写实在不够力道）：还是用数据来说明问题，FSIMS有多少内容呢？仅运行监察员手册和运行规范对应的操作指引与规章解释部分是就有大约一万页、三百三十万多万个单词（注6）。换言之，如此巨大的信息量，个人是无法来完全学习和掌握的，系统提供的是强有力的信息支撑，使用者只要学会在工作的时候随用随查即可。 

　　以上三个特性同时方便了监察员和行政相对人实时、准确的了解规则的尺度。 

　　笔者认为，这是一个现成的好模式，既然已经在学习，就应当学其精髓，学以致用，刻不容缓！ 

　　“好用”的衍生结果就是“效率”，从使用者角度出发，以方便易用最优先因素，充分在局方掌握的信息平台上挖潜力，将前述的修法与释法的成果，通过这个渠道全年无休的向外传递。把信息传递的方式从多层转向扁平结构，从局方喊话式宣贯转向行政相对人自主查询，减少了冗余，自然就产生了效率。 

　　 “公开”的好朋友是“公平”，当规则以及各种细节案例预先告知，则事后处理就可以少些纠纷，这对塑造政府公信力也很有帮助。 

　　  综上所述，法治的基础还是法制，而法治的权威在于实施，古语云“不以规矩，不成方圆”，亦有云“譬犹巧锤之为规矩准绳以遗后工也”！希望笔者的浅见可以助力于法治民航的建设。 

　　注1：民航局官方网站，《回顾“十二五”时期民航安全工作：持续安全理念引领民航安全发展》（2015-12-24）（http://www.caac.gov.cn/website/old/A1/201512/t20151224_84151.html）。 

　　注2：民航局官方网站www.caac.gov.cn，政府信息公开目录，检索统计所得。 

　　注3：FARs，Federal Aviation Regulations，或被称之为14 CFR part XX（美国的航空航天规章在全国法律系统的总序号是14，每一部规章都被称之为一个单独的part），有国家级的法律效力，实际作用相当于我国的行业规章。规章数量是从美国联邦航空局官网www.faa.gov检索统计所得。