摘要：目前我国运输、通用航空发展不均衡，通用航空总体发展规模较小，基础设施建设相对滞后。国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》为我国通用航空的发展指明了方向，通用航空的高速发展离不开通用机场的合理规划与建设。本文分析了我国目前通用机场建设发展中存在的问题，并提出了加快通用机场建设发展的几点建议。 

　　民航强国梦是全体民航人为之奋斗的目标，运输航空和通用航空就像我国飞向民航强国的一对翅膀，无论任何一个部分的滞后都会减缓迈向民航强国的步伐。民航局党组“一二三三四”总体工作思路打开了我国建设民航强国的思想之门，明确了我们今后工作的方向。 

　　2016年，我国运输航空发展迅速，完成旅客吞吐量10.16亿人次、货邮吞吐量1510.4万吨，同比分别增长11.1%、7.2%，增长势头良好。但是，通用航空总体发展规模较小，基础设施建设相对滞后。日前国务院办公厅发布了《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《意见》），为加快我国通用航空的发展奠定了机场。 

　　民用机场是航空运输和城市发展的重要基础设施，是民航业发展的平台载体，通用航空的高速发展同样离不开通用机场的合理规划与建设。目前，我国通用机场数量少，规划布局、数量与经济社会发展和新兴航空消费需求仍有较大的差距。 

　　一、我国通用机场的现状 

　　《民用机场管理条例》中规定了“通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场”。  

　　截至2015年，我国共有300余个通用机场，“十二五”时期通用机场数量年均增长4%左右，通用航空保障机场 1.5小时车程覆盖了全国 94%的GDP、79%的人口、75%的国土面积。本文中的通用机场仅指狭义上纳入民航管理范畴内的通用航空永久机场，不包括临时机场。 

　　二、通用机场建设发展中存在的问题 

　　（一）地方政府对建设通用机场的认识不够准确。 

　　目前，随着低空改革的推进及《意见》的出台，国家及民航局对通用航空发展越来越重视。《意见》中提到2020年建成500个通用机场，未来通用机场会有巨大的发展空间。 

　　“要想富，先修路。要想强，上民航。”不可否认，民航运输业对地方经济的拉动作用是显而易见的，地方政府对建设运输机场热情很高，动力很足。但是通用机场是否会像运输机场一样，对当地经济产生巨大的拉动作用，地方政府在这一点上认识还有偏差。其对运输机场和通用机场的区别理解不够透彻，容易将相关业务混为一谈，误认为通用机场可以与运输机场一样可以快速拉动地方经济的发展。 

　　（二）通用机场的定位不够精准。 

　　 目前民航局已出台了《通用航空发展“十三五”发展规划》，各省市也开始着手编制本地区通用机场布局规划。但其中对通用机场定位及建设规模不够精确，尤其是运输机场附近的通用机场。其功能定位不精确，在机场建设初期考虑不全，会导致机场未来发展空间受限，不利于机场的长远发展。 

　　通用机场明确机场的精准定位，确定机场发展的总体规划，到底未来是运行公务机还是开展旅游光，从而杜绝建设过程中产生“跑马圈地”的现象，避免跑道越建越长、飞行区越来越大，造成了一定的土地浪费。 

　　（三）通用机场自身盈利能力偏弱。 

　　民航局已明确机场建设向民营资本开放，将来会不断有社会资本尝试通过与地方政府合作或者单独布局通用机场建设，想抢先争夺通用航空这块“大蛋糕”。由于民用机场属于公共基础设施，建设通用机场在短期内无法产生盈利，无法快速拉动地方经济的发展，考虑资本的逐利性，若没有地方政府的相关政策配套支持，社会资本建设通用机场将会举步维艰。 

　　（四）通用机场管理人才储备明显不足。 

　　一个行业能否迅猛发展，人才是关键。目前，大量专业人员和管理人才选择了运输航空业，新建通用机场需要的管理和专业人员基本靠“挖墙脚”和招聘退休人员来满足，这不是一个行业健康发展的长久之计，会导致通用机场各类人员思想浮动，流动频繁，不利于筑牢安全管理基础。 

　　同样，因地方政府对通用机场建设积极性不高，在建设初期不会像建设运输机场那般，组织一个精兵强将的建设班底，主要依靠社会资本来进行运作。因为社会资本大部分来自民航系统以外，对民航的法律体系掌握理解不足，难免会有走弯路的现象，不利于行业的健康发展。 

　　（五）通用机场建设、安全管理的法律体系仍需进一步完善。 

　　目前，通用机场建设、安全管理的法律体系处于建设过程中，不够系统、完善。民航局已致力于加快相关规章的制定、出台，但仍需一段时间。目前执行的大部分通用机场的相关规章是参照运输机场实施，条款内容不具体、操作性不强，致使基本按照运输机场的标准对通用机场进行建设、管理，对机场限制过多，压力过大，发展速度过慢。 

　　三、加快通用机场建设发展的几点建议 

　　民航局已制定了《关于贯彻<关于促进通用航空业发展的指导意见>重点任务分工方案》及通用航空工作问题清单，冯正霖局长勾画了民航局促进通用航空业发展的“施工”路径。由此可见，通用航空的发展将踏上快车道，通用机场的建设高潮也将来临，个人就通用机场的建设发展提出几条探索性的意见。 

　　（一）进一步提升地方政府的积极性，发挥在通用机场建设中的引导作用。 

　　1.充分发挥地方政府引导作用，吸引社会资本参与建设通用机场。鉴于民营资本参与机场建设的热情高涨，地方政府应进行合理引导，吸引社会资本参与建设通用机场。考虑资本的逐利性，通用机场本身盈利能力较弱，建议当地政府制定相应的土地、税收等配套政策措施，同时逐步整合现有应急救援、医疗救护、森林防护、资源勘探等方面公益性业务，并将这些业务纳入机场运营范畴内，做到筑巢引凤，从而撬动当地通航产业的发展。 

　　2.合理通用机场布局规划，精确定位机场功能。伴随各地接连上马通用机场建设工程，地方政府应尽快出台或修订当地通用机场布局规划。目前新建通用机场的审批权已下放至省级政府，建议各地市应结合本地经济实际情况，合理规划布局通用机场，精确定位机场功能，明确其将来发展方向、规模。  

　　3.以通用机场建设为契机，加快临空产业发展。建议各地政府紧抓通用航空快速发展的时机，以通用机场建设为契机，加快通航产业园区建设。根据机场功能定位及总体规划，合理选择航空产业项目，避免同地区出现同质生产项目，造成重复、浪费。同时应完善机场或园区的综合服务功能，建设航空特色小镇，形成经济辐射区，从而推动供给侧结构性改革，拉动当地经济发展。 

　　4.建立长效联系协调机制，促使健康发展。建议进一步加强军民融合发展，民航行业管理部门、省级地方政府、军方战区之间建立长效联系协调机制，加大国家相关政策的宣传力度，提升地方政府对通用机场的认知程度。同时打破行业壁垒，加强各部门间的信息沟通，互通有无，在机场建设审批过程中提高效率，简化审批流程，缩短审批时间，促使项目快速落地，从而促使行业快速发展。 

　　（二）加强人才队伍建设，提高人才储备。 

　　1.构建合理的人才结构。建议各通用机场构建合理的人才结构，加大人才引进、培养和激励力度，吸引高素质人才投身通用机场建设和运营管理，不断优化人才结构，造就一支高素质专业人才队伍。   

　　2.加大人才培养力度。建议各地政府积极建设民航职业院校，现有各高校、职业院校整合专业设置，大力培养通用机场急需专业人才。应与运输机场管理人员区别开来。根据通用机场实际情况，培养多面手的复合型人才。鼓励通过校企合作模式，建立培训实习基地，定向委培机场管理人员，从而提升通用机场管理水平和安全运行裕度。 

　　（三）进一步完善通用机场建设、管理的法律体系，转变安全管理理念和方法。 

　　1.进一步完善通用机场建设、管理的法律体系是迫在眉睫的一项工程，建议建立区别于运输机场的安全规章标准体系，统一划分通用机场类别，明确分类管理标准，例如固定翼机场与直升机机场的差别，提高规章执行的可操作性，逐步建立适合我国通用机场发展的安全规章标准体系。 

　　2.目前，民航局每年会根据通航公司当年的飞行量、运输机场不同性质的建设项目予以不同比例的民航发展基金补贴支持，建议民航局对新建通用机场或改扩建项目进行相应的资金扶持。 

　　3.创新管理方式，转变管理理念。应将运输机场与通用机场的监管区别开，对运输机场的监管应严字当头，筑牢底线思维；建议对通用机场的监管应在规章容许的范围内以提供技术支持为主，提升政府的服务职能，鼓励通用机场的发展。 

　　（四）建议支线运输机场与通用航空融合发展。 

　　目前，通航飞行训练量日益增大与通用机场数量偏少之间的矛盾日益凸显，支线运输机场的航线时刻相对宽裕，跑道利用率较低，可将支线运输机场视为一个大型通用机场，其硬件设施比通用机场要好的多。因此“支线运输、通用航空和临空产业”三位一体的发展思路，可解决通航飞行量增大的问题及支线机场资源闲置的现象，提高支线机场设施设备的利用率，提升支线机场的盈利造血能力。建议在新建运输机场或运输机场改扩建项目中考虑建设通用机坪和机库，为通用航空的发展留有余地。同时支线运输机场在为通航企业提供服务，应合理制定收费标准，减少通航企业负担，促进其健康发展。 

　　“千里之行，始于足下。”通用机场的发展，需要全社会的关注和支持，需要我们民航人的汗水和付出。从现在起，我们将努力工作，为民航强国的实现贡献自己微薄的力量。 

　　参考文献 

　　[1]《2016年民航机场生产统计公报》（R），中国民用航空局，2017。 

　　[2]《民用机场管理条例》（S），中华人民共和国国务院，2009。 

　　[3]《通用航空发展“十三五”发展规划》（R），中国民用航空局，2016。 

　　 （作者：谭永乐 民航山东监管局）