摘　要 

　　公务航空作为近些年民航领域逐渐兴起的新业务，所展现出的活力日益受到社会公众的关注，在发展过程中暴露出来的困难和问题也引起行业管理部门的重视。而面对这一新兴管理对象，如何有效开展行业管理成为行业管理部门需要研究的课题。本文对东北地区公务航空的发展现状进行考察，并对行业管理工作进行梳理，分析阐述了当前东北地区公务航空行业管理存在的问题及其产生的原因，运用公共管理学的有关知识，参考国内外相关管理经验，为民航东北地区管理局如何开展好公务航空行业管理工作提供思路和参考,希望能够为进一步加强行业管理工作、促进行业持续健康发展提供有益的借鉴。 

　　第一章 公务航空行业管理概述 

　　一、公务航空的特点和概念 

　　1.公务航空的概念 

　　目前对于公务航空还没有一个权威的定义，西方学者认为，公务航空是通用航空的一部分，出于商业目的而使用公务飞机。由于公务航空最早是在西方出现的，所以国内学者对于公务航空的定义也是在西方概念的基础上发展起来的，耿建华等在《通用航空概论》中认为，公务航空是在统一的航空安全管制前提下，按照个别旅客的特殊旅行要求，由客户确定起飞时间、始达地点、飞行距离及行程路线，以专为该旅客设计的、最大限度地满足旅客旅行要求的航线班期，向旅客提供包机飞行服务。刘德一在《民航概论》中认为，公务航空是大企业和政府高级行政人员用单位自备的航空器进行公务活动。 

　　综上，本文认为公务航空属于通用航空的一种方式，指使用民用航空器按单一用户（企业、事业单位、政府机构、社会团体或个人）确定的时间、始发地和目的地，为其商业、事务、行政等活动提供的无客票飞行服务。通常使用30座（含）以下的民用航空器。 

　　2.公务航空的特点 

　　公务航空属于通用航空的一部分，但其具有运输性质，与公共运输航空（定期航班）类似，都可以满足社会对快捷交通的需要，不过公务航空还具备公共运输航空无法比拟的优点： 

　　一是省时。公务航空是按照客户要求的时间、在客户指定的机场进行起降，手续简化，不需要候机等待。公务航空可以将地面运输和空中飞行有机的组合，中间几乎没有时间间断，从而可以节省大量时间。另外，公务航空可以选择在运输机场或者通用机场起降，可用机场的数量比公共运输航空多，因此公务航空可以使用离目的地最近的机场，大大缩短机场至目的地之间的行程，从而为客户节省宝贵的时间。 

　　二是高效。公务航空的主要服务对象是企业、政府部门、机构和个人。公务机本身就是一个“空中办公室”，公务机的客舱能够充分考虑到政务和商务的需求，比如安装卫星电话、传真、电脑网络接口等，提供良好的办公环境和完善的服务设施、设备，使旅客能在旅途中处理公务。 

　　三是机动性强。公务航空可以按照客户的意愿决定起飞和降落的时间，使客户能够从容的进行公务活动，而不需要担心延误航班，甚至客户可以根据需要中途改变航程。公务航空具有运输航空无法比拟的机动性。          

　　四是安全性好。公务机是按照高标准进行设计和制造的，维修人员也是根据高标准进行适航维修的，并且从近年来飞行记录看，公务航空比运输航空更为安全。 

　　五是私密性强。机上旅客都是由客户自己确定的，可以不受他人干扰，同时客户可以利用飞行时间进行休息、娱乐或者处理公务。对于重要或者知名人士，还能够隐蔽行踪、避免干扰。乘坐公务飞机可以确保政务和商业秘密及个人隐私。 

　　二、公务航空行业管理的涵义和内容 

　　1.涵义 

　　公务航空的行业管理主体是指依法行使行业管理职能的机构或组织，主要包括政府组织和非政府组织两个部分。目前我国公务航空行业管理的政府组织建立的是“二级政府三级监管”的管理体系，即民用航空局、民航地区管理局及其派出机构安全监督管理局，统称为局方。非政府组织主要是指行业协会，它的管理方式是非强制性的，更多的是协调管理。 

　　公务航空作为民用航空的一部分，同样对安全要求高，涉及的范围广，联系的部门多，行业管理主体也因此呈现多元化的趋势。但在实际工作中，主要还是由局方承担公务航空的监督、规范、协调等工作，所以本文研究的重点是局方如何开展行业管理。   

　　2.公务航空行业管理的内容 

　　公务航空行业管理的内容，是根据行业本身的发展状况所决定的，在不同的发展阶段，行业管理的内容会有所差异，现阶段我国公务航空行业管理的内容可以总结为监管、规划两个方面：   

　　   （1）监管。公务航空的监管分为安全监管和市场监管两个方面。首先是安全监管，因为公务航空是一个对安全性要求极高的行业，所以确保公务航空的安全运行是行业管理的最主要内容。其次是市场监管，维护市场秩序属于经济类的管理范畴，其依据的规章也称之为经济类规范。市场管理的一个重要目的，其实也出于确保行业的运行安全考虑的，通过规范中明确的标准，确保只有具备相应资质，符合经营许可条件的企业才能开展公务航空业务，另一个目的是出于社会公平的考虑，通过明确服务收费标准，制定投诉处理办法等，防止公务航空企业由于不正当竞争等原因，伤害公务航空旅客的合法权益。 

　　（2）规划。公务航空作为民航的一部分，同样也在为国民经济的发展提供服务，所以在保证公务航空安全的基础上，行业管理的另一个内容就是大力推动其持续健康发展。首要的任务就是做好发展规划，要开展好行业生产信息统计工作，通过收集、整理和分析行业的各种信息，形成参考依据，进一步研究和提出公务航空发展战略、中长期规划，确定公共资源的配置和行业的发展速度。 

　　此外，为确保行业规划能够顺利实施，行业管理部门有必要对公务航空企业给予指导，并协调其与其他部门的关系，为公务航空的发展创造一个良好的内外环境。 

　　三、公务航空行业管理的手段 

　　（一）规范 

　　规范活动主要是通过制定和实施法律、法规以及其他具有法律效力的各种规范性文件来进行的，是规定公务航空企业在什么样的情况下，允许或禁止做出什么样的行为。企业都有趋利避害的特性，这种特性既可以成为行业发展的推动力量，也可以成为行业发展的破坏力量，规范体现了对企业逐利特性的约束，防止其因过度逐利而忽视运行安全和损害乘客利益的行为。 

　　（二）监督 

　　监督是行业管理的重要手段，对公务航空的生产经营行为实行全面、严格的监督，能够使行业有计划、有目标地协调发展。通过监督可以保证公务航空企业坚决贯彻执行党的方针、政策，遵守国家的法律、法规，还可以促进和推动公务航空企业不断改进经营管理，提升安全水平，提高服务质量。 

　　（三）检查 

　　检查是一种刚性的行业管理手段，是具体的行政执法行为。多年来，我国对公务航空行业的检查主要是依据国家和民航有关法律、法规，以及行业技术标准来开展的，通过检查，一方面可以及时发现安全漏洞和隐患，处理公务航空生产经营活动中的各种违法违纪行为，当然，惩罚不是目的，检查的最终目的是为了确保行业的安全运行，也能够维护公务航空市场秩序，保证广大旅客的正当权利。另一方面，通过检查可以掌握公务航空行业的整体运行状况、发展趋势和规律，为政府实施决策提供依据，对公务航空行业实现科学管理有着十分重要的意义。 

　　（四）审批 

　　审批是最能体现出公务航空行业管理特性的手段。公务航空是一个准入门槛高的行业，其生产经营使用的资源多，发生联系的部门多，行业主管部门在其生产经营活动的各个方面都行使审批职能，此外不少其他机构也掌握着审批权，比如空军掌握着全国的空域，所有的公务飞行都需要事先报批。审批权对公务航空企业的切身利益有直接的关系，因此必须坚持“公正、公平、公开”的原则，使审批标准化、程序化，防止个人滥用权力，损害行业主管部门的形象。 

　　（五）指导 

　　指导就是行业主管部门在其职责范围内，为实现一定目的而采取的符合法律原则的劝告、建议、引导等行为。在公务航空行业管理中，指导包含三个方面的内容：一是指明行业前进和发展的基本方向和总体趋势，二是通过协商说服公务航空企业遵循相关规定，三是体现出管理上的开诚布公和态度上的从善如流。指导作为一种新型的管理手段，一方面可以弥补法律手段的不足，因为公务航空行业的复杂化，在一定时期内出现法律空白的现象是无法避免的，行业主管部门可以采取灵活的指导手段，达到行业管理的目的。另一方面指导起到了辅导和服务的作用，行业主管部门在不需要采取强制手段时，可以采取指导的方法来达到管理目的，同时，企业也希望行业主管部门能够采取一种温和的方式对其实施管理。指导是一种“出主意”的管理行为，对行业主管部门的管理水平是一个严峻的考验。 

　　（六）协调 

　　协调是指通过协商和调整，达到认识上的一致、政策的认同、操作的支持和实施的有效。在公务航空行业管理中，协调职能发挥着重要的作用，这是由于行业内部涉及到众多的部门，在行业外部也受到其他组织机构的影响和制约，需要得到广泛的支持。行业主管部门有必要担负起行业管理的职责，充分协调可用资源，在多层次和多部门之间展开协调活动，为公务航空的发展创造良好环境。  

　　第二章 东北地区公务航空行业管理存在的问题及原因 

　　一、东北地区公务航空行业管理存在的问题 

　　   （一）行业监管工作不到位 

　　一是监管刚性制度不强。尽管在过去的几十年中，通过民航局的努力，我国民航初步形成了以国际公约、条约和《民航法》为中心，包括多部行政法规和各类专业规章组成的部门法体系，但大部分规章还是奉行“拿来主义”，大量照搬照抄美国及欧洲的现成文本，有的甚至就是简单的翻译，还没有形成符合我国国情的系统的规章体系。对于公务航空这一行业，法规不适用的情况也较为明显。些法规规章过于原则，缺乏可操作性，削弱了法规规章的硬约束作用，并且现行的法规规章多为约束法规，禁止条令居多，部分条款已不符合公务航空现实情况，这些都造成了法规规章的不适用。此外，随着我国法律制度改革和民航体制改革的深化，当初民航法律体系建立的环境已经发生了较大的变化，这些变化对民航的法律体系、法律规范等等都提出了新的要求。在行业管理活动中，所依据的法律不仅局限于民航领域的相关法律法规，还包括行政法、安全生产法等法规，这些往往是行业管理者所忽略的。     

　　二是监管责任不清晰。首先是监管责任的定义不明确，民航局对局方的安全责任定义为“承担监管责任”，但是对于监管责任一直没有给予明确的界定，在实践中给监管人员带来了很多困惑。其次是监管责任的边界不确定，监管责任对于监管人员来说，既是压力也是动力，如果能够明确监管责任的边界，对监管人员既是约束也是保护。然而在目前，监管人员对于监管责任的态度没有端正，一种是过于重视，心理上过分放大责任风险，担心出现事故后责任倒查，连带无谓的责任，以至工作中小心有余，放不开手脚，另一种是忽视监管责任，执法尺度过于宽松，工作规范性差，工作记录疏忽，不注意完整记录和保留检查的情况。监管责任的模糊，给行业监管工作带来了一些不利的影响。 

　　三是监管角色定位不准确。一方面是在民航体制改革前，政企不分，所有民航从业人员都是“一家人”，体改后，这种思想仍然根深蒂固。东北地区的公务航空企业虽然成立时间较短，但内部从业人员有不少是民航资深工作者，所以监管人员面对的监管对象多是以前的老同事、老朋友，开展监察工作时碍于情面。另一方面，由于民航业的特殊性，有些行业监管人员还在企业任职，比如管理局有些飞行标准类的监察员在公务航空企业担任机长，保持一定的利害关系，在开展监管工作时既当运动员又当教练员、裁判员。监管人员角色定位不准确，没有严格把自己当作一名执法人员，开展监管工作常常有失规范。 

　　四是监管手段不科学。虽然民航业信息化程度较高，但是目前管理局与各公务航空企业之间还没有建立可以对接的信息系统，客观上造成了信息封闭。民航局及所属各地区管理局也没有使用统一的监管平台，大量的监管信息资源不能被很好地利用，供借鉴和交流。即使在管理局内部，不同岗位形成的监管信息和监管资源也没能有效地共享，造成监管资源的极大浪费，也使监管工作失去了“防患于未然”的作用。 

　　五是行业审批程序复杂。近年来，民航局在简政放权方面做了很多工作，取消或下放了很多行政审批权限，对公务航空乃至全民航业的发展都起到了推动作用。但是在某些行政审批项目上，复杂的程序还是对公务航空的发展造成了不小的影响。比如在公务机购置审批方面，《引进通用航空器管理暂行办法》规定，喷气式公务机引进由地区管理局负责受理，管理局计划部门将申请材料分送管理局航空安全、财务管理、通用航空、飞行标准和适航维修等部门评审，于15个工作日内完成评审，并在10个工作日内报送民航局备案。但在现实工作中，这个流程往往会放大到6至8个月，原因是在公务机引进的实际工作中，几乎每架公务机都做过改装，按要求需要进行补充型号设计批准审查，这个过程是由民航局来完成的，审查方式分为文件审查和现场审查两种，文件审查就是民航局审查公务机生产厂家提供的公务机改装相关资料，如果发生现场审查，则需要民航局派出适航监察员到达公务机生产厂家，对公务机改装情况进行实地检查，这个环节耗时较长，导致公务航空企业迟迟拿不到批准，从而延长了公务机引进周期。再比如飞行计划审批方面，公务飞行属于不定期飞行，按照《民用航空预先飞行计划管理办法》（中国民用航空总局令第 166 号）要求，飞行计划需要获得批准才允许实施，整个审批申报项目多，程序复杂，时间较长，影响了公务航空快捷的特性。2017年3月民航局下发《关于取消通用航空器引进审批（备案）程序的通知》，这是自国务院办公厅下发《关于促进通用航空业发展的指导意见》之后，通航产业“政府简政放权”的一个重要突破。 

　　六是对公务航空企业缺乏有效管控。航空企业在其运营过程中，为了追求利益最大化，对于民航各项规章制度落实大打折扣，一方面是公务航空企业确实对规章不熟悉，局方要求什么才知道要做什么，另一方面是公务航空企是面对规章明知故犯，跟管理局玩“躲猫猫”，出现问题不及时上报整改，总想蒙骗过关，面对管理局开展检查时，临时制作一些管理制度，在墙上贴一些红头文件应付了事，管理局推一步，企业才向前走一步，形成“挤牙膏”式的管理状态，使管理局的监管工作流于形式。 

　　（二）行业发展规划不明确 

　　多年来，中国民航还没有在如何促进公务航空发展方面进行过具体探索，民航局的五年规划是“全国一盘棋”的总体战略思路，既没有细化到公务航空这一层面，也未能突出考虑各地区发展的差异性。即使是在经济发达、航空业务迅猛增长的长三角地区，公务航空发展也基本上是靠地方经济的快速增长，市场需求拉动起来的。局方的工作更多的是规范和监管，缺少引导与扶持。 

　　在东北地区，公务航空的发展也是一直处于缺乏长期规划与战略指导的状况，体现在航线网络、机场布局、基础设施建设、安全管理等方面，都缺乏有针对性的长远规划与综合指导。而东北地区公务航空要实现发展，必须要从机制和政策上解决这些问题，要形成一个跨不同行政区划、跨不同管理部门、跨不同业务领域、跨不同市场主体的综合发展战略和协调机制，需要灵活应用法律的、行政的、经济的手段进行指导配合。实际上，在振兴东北地区的国家战略指导下，近两年来，国家在行政、财政、税收、金融等领域已经相继向东北地区倾斜，此外，东北地区还被列为低空开放的试点区域。然而在实践中，这些利好政策还没有真正触及到公务航空领域，相比公共运输航空领域，对于振兴东北公务航空的发展，管理局在发展战略、行业规划与配套政策上还有很多工作要做。 

　　（三）行业管理工作协调性不强 

　　公务航空的发展，很大程度受到外部因素的制约，而东北地区公务航空企业规模较小，与运输航空相比明显处于弱势，需要管理局申请政策和资源，协调有关部门，为公务航空创造良好的发展环境，但目前来看，管理局的协调工作并不到位。 

　　一是未能协调军用机场、军民合用机场缩短公务机使用申请周期。一般情况下，公务机使用普通机场需提前24小时申请航线，而军民合用机场需提前至少3个工作日审报机场的使用权，再申请航线；军用机场属于未开发机场，则需7个工作日以上申请。 

　　二是未能协调边防、海关、检疫等联检部门制定公务航空通关程序。公务航空具有临时、高效的特点，而联检部门的工作程序主要是针对定期航班，公务航空企业在执行外站的飞行任务时，如果没有当地机场工作人员的引导，很难联系到联检部门。加上一般机场没有专门为公务航空旅客划设联检区域，公务航空旅客常常要与其他旅客一起通关，影响验放效率。 

　　三是未能协调空军放开空域限制。空域不开放问题一直是影响公务航空发展的瓶颈之一。目前公务航空使用空域必须提前报批，“一飞一报”，即使获准，审批时间少则3～5天，多则7天，只有遇到紧急事情时才能在1小时之内得到批准。如此费时费力，极大地制约了公务航空灵活、快速、高效的特点，丧失了许多市场机会。 

　　四是未能协调财政、税务部门降低公务机购置税费。目前，运输航空公司购买一架大型运输机，国家征收关税仅为1%，增值税5%。而公务航空企业购买一架公务机，关税为5%，还要再加上17%的增值税，税额悬殊较大。 

　　五是未能协调保障单位提供优质服务。首先是机场服务保障不到位，如公务机经停外站机场时，机组人员联系站调、气象台、财务室都很不方便；没有车辆保障，机组人员要通过步行去往驻场单位，增加不少负担，飞机占场时间也长；在节假日付费拿不到发票；公务机起飞有时很早，机组提前与机场护卫及安检方面联系时，有时对方电话无人接听，影响航班的正点起飞，难以体现公务机的时效性；部分随机放行人员使用公安部门开具的公务乘机证执行航班任务，在有些机场存在不认可的现象，不能顺利通过安检，造成航班延误；还有机位安排不合理的情况。其次是空管服务保障不到位。由于公务飞行计划的不确定性，不能与国内所有的空管单位签订保障协议，因此公务机在某些机场降落后，当地空管单位不提供飞行航务资料，如航行通告、天气资料等。有些空管单位提供，但要求机组人员自行前往站调等部门领取，而机组人员不熟悉当地环境，且距离较远，严重影响服务，拖延起飞时间。 

　　（四）社会监管体系构建不完善 

　　公务航空行业的发展，需要政府、企业和社会共同合作，社会监管力量也是做好行业监管工作不可或缺的一部分。公务航空为经济社会服务，需要引起社会公众的重视，广泛地参与到监管工作中来。但是在实际的操作中，社会监管体系并未形成，监管力量并未发挥起来。 

　　一是行业协会监管缺位。行业协会作为政府与企业之间的桥梁和纽带，它代表着公务航空行业的共同利益，应该协助政府制定和实施行政法规和各类标准，协调企业的经营行为，并在公务航空企业的服务质量、经营作风等方面进行监督，维护行业信誉，保护消费者利益。然而实际工作中，管理局并没有把行业协会监管纳入到一项管理内容，没有充分发挥其沟通、协调、自律、监督的社会作用。 

　　二是社会公众监督缺位。公务航空行业覆盖范围广、牵扯部门多，仅仅依靠有限的管理资源显得力不从心。目前，东北地区尚未形成政府引导，依靠群众，各界参与，齐抓共管的管理新局面，公务航空旅客在消费过程中往往更注重价格和服务等看得见摸得着的东西，忽视安全问题，即使发现问题，没有有效的沟通渠道，造成社会监督的缺位。 

　　三是新闻媒体的舆论监督缺位。公务航空服务对象范围小，不能跟公共运输相提并论，发生问题影响也远不如运输航空，媒体追求新闻轰动效应，更愿意关注民航其他单位和部门的状况。此外，由于公务航空的私密性较强，发生的问题往往不容易暴露出来，导致新闻媒体的舆论监督作用未能充分发挥。 

　　二、东北地区公务航空行业管理存在的问题的原因 

　　   （一）管理局行业管理经验不足 

　　     一是公务航空在东北地区起步较晚，尚属于新兴业务。我国公务航空的发展起源于 1995 年，海航成立了我国首家公务机公司，即金鹿公务机公司。随后，国航、山航、上航相继成立了公务机分公司。2016年，全国拥有公务机接近300架，而东北地区目前仅有2家公务航空企业运营，分别是中一太客商务航空有限公司和汉华公务机航空有限公司。中一太客商务航空有限公司成立于2009年11月，主运营基地在沈阳，2016年公司拥有公务机120架，飞行小时数2054小时，起降架次为940架次。汉华公务机航空有限公司成立于2012年7月，主运营基地在大连，2016年公司拥有公务机3架，飞行小时数957小时，起降架次为581架次。通过全国数据的对比，可以明显看出东北地区的公务航空不论在起步时间还是规模，都明显处于发展初级阶段，管理局对其如何开展管理还未形成丰富经验。 

　　二是民航管理体制刚刚完成，如何行使行业管理职能还在探索中。1990年，东北民航系统行政体制实施改革，撤销民航沈阳管理局，组建民航东北管理局，对航空公司和航油公司实行行业管理，对机场实行归口管理，东北空管局的前身——航管中心作为管理局的直属事业单位，还行使部分政府职能。2003年，按照精简、统一、效能的原则，东北民航系统再次推进行政管理体制改革，原民航东北管理局更名为民航东北地区管理局，并于2004将东北地区各机场全部交由地方政府管理。2007年，东北民航空管系统整体移交民航总局空管局。至此，东北地区民航系统才完全实现“政企分开，政事分开”。在旧体制时期，民航东北地区管理局集企业国有资产所有者管理职能和行业行政管理职能于一身，在安全、经营、效益的多重压力下，往往容易将主要精力偏向于对企业经营，以及人、财、物的管理，而弱化了行业管理职能。直到改革后，管理局国有资产所有者管理职能转移出去，行业管理职能才凸显出来，成为民航政府机构的基本职能。而这段时间还不足十个年头，同其他政府部门相比，管理局严重缺乏对行业开展管理的工作经验，还处在不断探索的阶段。 

　　（二）管理队伍人力资源不足 

　　一是人力资源数量上的欠缺。在安全监管方面，由于民航专业性较强，划分较细，公务航空的安全管理是由多个部门合作开展的，而运输航空和其他通用航空的安全监管任务比公务航空更加繁重，占据了监察人员大量的工作时间。在市场监管方面，明确了民航局、管理局、监管局三级通用航空行业管理体系，即东北地区管理局组建通用航空处负责，但只有3名监察员，各监管局运输处也未设立通用航空专职管理岗位，目前东北地区运营的通用航空企业有20家，筹建的有15家，通用航空机场90余个，市场监管任务非常繁重，无法做到对每家通用航空企业的运营状况随时掌握。开展检查也只能是走马观花，浮于表面。 

　　二是人力资源质量上的欠缺。监管人员普遍缺乏必要的法律知识和管理知识，目前，直接从事公务航空监管工作的共有11名监察员，其中拥有管理学知识背景的监察员只有5名，不足50%，缺少法律专业背景的监察员。此外，专业技术知识存在更新，监管人员的工作态度是否端正也都影响监管工作的效果。 

　　（三）行业管理工作受诸多制约因素影响 

　　公务航空作为一个系统性很强的行业，涉及范围广，牵扯部门多，行业管理工作的开展受到多个方面制约。 

　　一是空军对空域的把控过严导致民航空管工作困难重重。按照《中华人民共和国航空法》的有关规定，我国对空域实行统一管理，由空管委具体领导。民用机场飞行空域、航路、航线等主要委托民航局空管局规划建设，而这部分空域占我国空域资源不足10%，其他空域均由中国人民解放军空军规划建设，也就是说我国的空域管理权力还是集中在国家空管委，主要是空军和总参等部门，民航局只是空管委的成员之一。美国是全球公务航空最为发达的国家，其空域的划分大约是军方11%，民航89%。虽然美国军方对11%的空域有管辖权，但通过国防部与联邦航空局之间的备忘录，这些空域会在军方不需要的时候尤其是重要节假日等空中繁忙时期，开放给民航使用。两国差异之所以这么显著，也是由于不同的国情造成的。美国在海外拥有大量的军事基地，可供训练演习之用，不需占用本国过多的空域资源。而我国实行的是防御型的军事政策，军事演习、训练任务都是在本国进行的，东北地区作为军事重地，区内空域限制尤为明显。随着航空运输业的快速发展，空管体制与航空业发展之间的矛盾日益突出，尤其是对于以大范围、高灵活性为根本特征的公务飞行来讲，要在现有的空管体制下开展行业管理，仍然要面临重重困难。 

　　二是民航局和地方政府干预管理局监管工作。在管理局对公务航空企业违规行为进行查处时，民航局出于提速行业发展、保持行业稳定等目的，不愿企业受到严厉的惩罚，有时会出面干预管理局的监管工作，要求降低处罚标准。此外，地方政府为了促进本地的经济发展，也会提出一些违反原则性的要求，这些都有损管理局执法工作的权威性，给管理工作带来不利。 

　　（四）社会公众对公务航空认识不到位 

　　一是由于民用航空发展的重点集中在运输航空领域，再加上东北地区地处平原，铁路和高速公路网络发达，公众可以搭乘公共运输工具，较为便捷的出行，往往忽视公务航空的存在，缺乏了解公务航空的机会和动力。二是由于国人勤俭节约的习惯，存在怕露富的心理，在很多人眼里，把乘坐公务机当作一个奢侈的消费，忽视了公务航空已经成为现代企业提高生产效率、提高企业竞争力、增加企业利润的一种有效途径。三是由于不清楚购买、运营公务机的相关流程，以及企业购买公务机所带来的潜在经济效益，即使是一些有足够实力的企业家，也尚未涉足该领域。 

　　第三章 强化东北地区公务航空行业管理的具体措施 

　　一、科学制定行业管理战略 

　　东北地区管理局有必要制定行业管理战略，确定指导思想、指导原则和基本目标，指明“管理工作要干什么”和“管理工作走向哪里”的根本问题，确保行业管理工作的连续性和持续性。 

　　（一）明确行业管理战略的指导思想 

　　以冯正霖局长“三个底线”总体思路目标和“三基”的有关要求，从东北地区公务航空发展的实际出发，坚持“确保安全、分类指导、加强管理、优化环境、规范运行、健康发展”的方针，坚持解放思想、改革创新，坚持依法行政，保护好广大旅客的权益，调整行业内外各部门间的利害关系，促进东北地区公务航空持续健康发展，更好的为国民经济和社会公众服务。 

　　（二）确立行业管理战略的指导原则 

　　一是独立管理的原则。确保管理局能够独立于各种利益集团之外，东北地区民航体制改革虽然已经完成，但是在短时期内，管理局还很难摆脱部门偏好，难以站在公正的立场上公正执法，上级部门、兄弟单位“打招呼”、“讲情面”的现象依然存在，难以从源头上遏制寻租和腐败问题。因此为了保持管理局行业管理的独立性，必须明确责任、制定规则，切断管理局与行业内其他经济主体的利益关系。 

　　二是依法行政的原则。依法行政是依法治国的核心环节，所谓依法行政，是指行政行为要遵循法律授权原则和法定程序原则。管理局在今后的行业管理工作中，也要将依法行政作为行使管理权力的基本准则，法律授予的权力必须行使，法律没有授予的权力不能行使，并且法律规定的办事程序也必须遵循。此外，立法和执法监督方面也需进行推进，管理局虽然没有立法权，但出于行业管理的需要，会发布一些规范性文件，对于这部分规则的制定，也要注意其合理性和合法性。同时，加强行业管理人员队伍建设，实行执法责任制和执法过错追究制，做到严格执法和公正执法。 

　　三是管理高效原则。公务航空是一个需要快速反应的行业，因此行业管理工作要适应这一特点，讲求效率。行业管理工作效率上去了，对公务航空企业而言就意味着产生经济效益。实现管理工作的高效率，首先要响应国家和民航局“简政放权”的要求，建立分工合理、程序清晰和高效便民的行业管理体系。其次还要配备高度专业化的行政官员，以及在专业化基础上对不同知识结构的人员岗位进行合理配置 (技术、经济、法律、审计、管理等等)，确保政令能够科学制定、畅通实施。 

　　四是鼓励多元化原则。首先是公务航空企业经营理念和模式的多元化，公务航空市场需求个性化特征显著，因此在开展行业管理时还要体现多元文化，鼓励东北地区的公务航空企业提供差异性服务。其次是行业管理主体的多元化，除了管理局作为政府部门实施行业管理职能外，还要鼓励行业协会等社会组织，参与到行业管理工作中来，充分发挥其桥梁纽带的作用，为行业管理献言献策。 

　　五是公平、公正、公开原则。管理局在今后的行业管理工作中，要完全站在政府的立场上，从行业管理的角度出发，对行业内各业务主体和市场主体一视同仁，不能再有任何远近亲疏之分。在做到公平、公正的同时，还要按照《行政许可法》的规定，大力提倡政务公开、政务透明，公开管理的实施和结果，以及行业的相关信息，如繁忙机场时刻情况，机场流量限制情况，公务航空企业适航情况等等，保证企业和公众的知情权，消除信息不对称所带来的市场秩序混乱。 

　　（三）确定行业管理战略的基本目标 

　　提高行业管理水平，从实际出发，建立符合东北地区公务航空发展需要、具有区域特色的行业管理体系，克服东北公务航空起步晚、底子薄的缺点，扩大行业规模，将东北地区公务航空打造成具有一定竞争力和影响力的民航行业门类。 

　　二、通过指导和规范引领行业发展 

　　（一）制定行业发展目标 

　　东北地区公务航空具有一定的特殊性，一方面是由于市场处于发展的起步阶段，汇集了强劲的市场发展内驱力，另一方面公务航空又受到空域、机场、专业人员等资源条件的限制，此外在政策、市场形态和消费需求等方面还存在各种不确定性。所以对东北地区公务航空未来发展预测既要看到积极因素，也要考虑消极因素。不过，在考虑诸多因素的情况下，我们还是可以较为明确地制定东北地区公务航空的中短期发展目标。到“十三五”末期，东北地区将新成立1-2家公务航空企业，机队总数达到15架，飞行小时数和起降架次增长50%以上；机场数量达到26个，在长白山、漠河等公务飞行活动较多的支线机场，建设公务机停机坪，作为枢纽机场的沈阳机场，成立1家FBO；提高区内公务飞行活动数量，协调空管部门，开拓区内枢纽机场到各支线机场的航线，形成轮辐式航线网络结构。 

　　（二）鼓励航空企业壮大规模 

　　一是制定鼓励办法，支持具备一定公务机机队规模、人员资质管理严格、运营管理规范、安全记录良好的公务航空企业按照市场规则，在行业内实施联合、兼并、重组，形成骨干示范企业。而规模较小的公务航空企业，可以结合地区资源优势，如旅游业、矿业发达地区，开展有针对性的业务，通过明确市场获得市场份额，走高端或者专业化服务道路来满足特定需求，打造自己的品牌特色，创造核心竞争力。 

　　二是引导公务航空企业有规划地扩大机队规模，控制机型种类，尽量选择同一种类的机型，通过批量采购有效地降低采购成本。同时由于规模化地运营特定机型，可以降低单个公务机的固定成本，减少飞行员、维修人员的数量，从而有效控制企业的运营成本，以价格优势扩大市场占有率，为进一步获取规模经济打下基础。 

　　（三）完善公务航空相关管理制度 

　　一是呼吁民航局出台《公务航空管理办法》。目前针对公务航空市场管理的有关内容散见于各类法律、法规和规章等文件之中，民航专门法律、法规原则性过强，缺少针对性，民航规章门类繁多，所规定的内容缺乏系统性，再加上此类文件的修订往往程序多、时间长，因此出台一部专门性的文件对公务航空的市场管理系统地予以规范尤为重要。通过管理办法，可以完善行业管理部门的执法依据，明确管理工作任务；规范公务航空市场秩序，建立公务航空企业运营管理和服务保障的标准体系；明确公务航空事故赔偿办法，切实保护乘客利益等。此外，管理办法还可以将公务航空地面服务代理、固定基地运营商（FBO）等公务航空运行保障企业纳入到管理范围中来，完善其市场准入和监管机制。 

　　二是呼吁民航局明确公务航空运行适用的规章条款。在FAA的管理规章里是没有公务机这个概念的，它按照不同运行性质的运营人来分类管理，我国在运行安全管理上也是采用这种国际通用的管理思路。不同性质的运营人所遵循的安全标准形成梯次，通用航空运行标准最低，通常参照《一般运行和飞行规则》（CCAR-91-R2）即可，而公务航空虽然属于通用航空，但其承担的是运输飞行任务，为了保证旅客的利益和安全，公务航空在飞行管理、运行控制、飞行仪表设备、人员训练等方面的要求都更加严格，此外，公务航空企业运行的公务机既有大型的也有小型的，所适用的规章有按照《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121-R4），也有按照《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135），其中CCAR-121部的运行标准要求最高。民航局需要依据公务机运行特点及适用机型，进一步明确《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）及《一般运行和飞行规则》（CCAR-91-R2）所适用的条款，区分对公务航空运营者运行合格审定和持续安全检查的标准。同时还要明确公务航空和公共运输航空所适用的条款，避免过分追求安全导致条款套用、混用，给企业增加负担。 

　　（四）监督公务航空企业规范运营 

　　管理局要在各项管理规定完善的基础上，监督公务航空企业切实遵照执行。一是督促公务航空企业完善组织架构，明确企业领导者的管理责任，严格落实关键岗位人员的资质要求；二是督促公务航空企业牢牢树立“安全第一”的生产理念，让各种法律、法规、条令、制度深入人脑，化为行动，让员工自觉、自愿、自发地做好安全工作，同时还要确保公务航空企业进行必要的安全投入，比如是否进行安全意识、技能方面的培训，管理部门在日常监督检查中，可以把员工是否参加培训作为考核的指标；三是要督促公务航空企业履行民航法规、规章设定的责任、义务，按时报送安全、运营的相关信息。 

　　三、加强行业管理队伍建设 

　　（一）严把管理人才进口关 

　　人员的选配是一个非常重要的工作，怎么选人，选什么样的人，是管理局开展行业管理工作所必须考虑的问题。要保证在管理干部选拔任用过程中能够遴选出优秀的人才。一是尽可能选配专业知识丰富，具备工作经验的人才；二是选用德才兼备的人才，要具有强烈的服务意识，因为管理人员代表着政府的形象，他们的一言一行，一举一动都对管理对象产生着重要的影响。本着宁缺勿滥的原则，争取让确实优秀的人才能够充实到管理局来。 

　　（二）加强管理人员培训 

　　由于管理局人员编制的限制，不可能大量的招录人才，所以加强人员培训是短时间内提高管理队伍素质的重要途径。要营造一个尊重知识、重视教育的氛围，对现有的管理人员，有针对性地开展行业法律法规、民航专业知识技能等方面的培训，力争在较短时间内使管理人员在依法行政水平、专业技能方面有显著的提高。 

　　（三）加强行业内外管理交流 

　　针对行业管理经验不足的问题，管理局可以与公务航空发达的地区管理局开展合作交流，通过调研、观摩等方式，熟悉行业管理的工作方式、操作流程，学习管理经验。此外管理局还可以与行业外的机构部门开展交流，比如邀请高等院校共同开展专项课题研究，借助外力逐步提升公务航空行业管理水平。 

　　（四）树立责任意识 

　　行业管理人员的工作负责态度直接关系到行业管理的公正性和规范性，要帮助管理人员树立正确的责任意识，通过明确行业管理责任的定义，划定管理责任边界，让管理人员了解责任风险的存在，形成自律意识。防止执法过程中讲情面的现象发生，从思想源头上遏制寻租和腐败问题的产生。 

　　 四、调动各方力量，形成管理合力 

　　（一）协调行业外部有关部门，创造良好发展环境 

　　公务航空行业管理系统性极强，不能单靠管理局就实现推动行业发展的全部工作，还要向上级部门申请政策和资源，协调地方政府和国家有关部门（如财政、税收、空军、边防、检疫、海关等）的通力配合才能创造一个良好的发展环境。 

　　一是向国家财政、税务部门争取降低公务机进口税赋。目前，运输航空公司购买一架大型运输机，国家征收关税仅为1%，增值税5%。而公务航空企业购买一架公务机，关税为5%，还有再加上17%的增值税，税额悬殊较大。降低公务机进口税赋可以极大的减少公务航空企业的运营成本。 

　　二是与地方政府签订战略合作协议要考虑公务航空的发展需求。国家振兴东北老工业基地的战略部署给东北民航的发展带来重大机遇和强劲动力，越来越多的地方政府也愿意把发展民航作为转变经济发展方式，开始制定战略合作协议。这个过程中，要把公务航空发展纳入进来，在航线开通、机场设备设施建设、专业人才培养、大学毕业生就业等方面充分考虑公务航空的需求。 

　　三是协调空军推进空域管理改革。对于公务航空，由现在的“一飞一报”，逐步过渡到“有条件备案”，即使用现有航线航路时只需向民航空管部门和空军进行备案管理，使用临时航路航线时再向民航空管部门和空军提出申请，批准后执行飞行任务，待时机成熟后再施行完全备案管理。 

　　四是协调改进军用、军民合用机场使用审批管理。对于公务机使用军用或军民合用机场限制过多的问题，应该协调空军研究军用机场使用管理办法，规范审批流程，尽可能缩短审批时间。  

　　五是在运输繁忙机场协调海关、边防、检疫等联检单位，遵循国际惯例，划设公务机乘客联检区域，并研究制定适应公务航空运行特点的乘客通行流程，提高验放效率。 

　　（二）加强管理局内部协作，提高管理效率 

　　在筹建阶段，公务航空企业需要应对管理局多个部门的审核，由于各部门各司其职，使得公务航空企业将上报的审核材料划分较为分散，无法形成一个整体的公务航空筹建体系，不利于管理局在整体上规划公务航空企业的筹建工作。因此，为了更好地建立公务航空企业的准入机制，应由管理局通航管理处带头，统筹监管辖区公务航空企业的筹建工作，再由通航管理处协调其他相关处室做好公务航空企业准入的审批工作，由一个处室牵头的形式，有利于管理局分阶段、分步骤地合理控制公务航空企业筹建的审批工作。 

　　在公务航空企业持续运营管理过程中，管理局进行的检查项目专业跨度较大，不是一个部门可以完成的，应该由多个部门组成联合检查组，既可以减少对公务航空企业检查的次数，减少企业负担，又方便管理局全面和系统地掌握企业的运营现状。在联合开展检查工作不方便组织的情况下，各部门根据本专业开展专项检查后，也应该将管理信息和管理资源与其他岗位的部门和人员进行有效共享，防止专业交叉造成重复检查，以节约资源，提高管理效率。 

　　五、充分发挥行业协会的作用 

　　（一）传播公务航空先进文化 

　　行业协会可以通过在东北地区举办会展、航展，组织专题论坛，制作宣传视频等方式，大力宣传公务飞行，促进国际、国内先进公务航空文化的传播。一方面可以使得更多人了解公务航空的基本常识，有利于刺激需求，促进公务航空的快速发展，另一方面也能提高社会公众对公务航空行业管理工作的配合度。从长远来看，还可以建立起一个以广大青少年航空爱好者为基础的群体，为今后东北地区公务航空从业和管理提供人才储备。 

　　（二）提供学术交流平台 

　　借助报刊、杂志、互联网等媒介，为公务航空理论专家、学者、从业人员和管理人员提供知识、经验、学术交流平台。鼓励相关人员研究国内外公务航空领域发展形势和动向，行业改革和发展中遇到的理论与实践问题，在发展战略、产业政策、科技进步、技术标准、行业立法等方面，为管理局开展行业管理工作献言献策。 

　　（三）发挥桥梁纽带作用 

　　加强公务航空企业和管理局之间的沟通。及时向管理局反映公务航空企业的意见和建议，为公务航空企业争取政策性支持和指导，为企业提供管理咨询。通过发挥桥梁纽带作用，协助管理局完善行业管理。 

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