摘 要 

　　改革开放以来，中国民航客运市场保持着年均15%的增长率，民航事业取得了突飞猛进的发展。2013年中国迈入了世界民航强国之列。2012年起，国务院相继颁布《关于促进民航业发展的若干意见》、《关于促进民航业发展重点工作分工方案的通知》，将发展民航业确定为国家任务，中国民航事业的发展进入黄金时代。 

　　在民航事业发展取得巨大成就的同时，民航事业的发展也面临着诸多挑战。从行业竞争的角度来看，随着铁路运输速度快速提升，高铁已经对民航客运事业造成了不可忽视的冲击。相关研究机构预测，如果高铁平均运行时速为250公里，将导致民航被分流5450万国内旅客，约占2013年旅客运输总量的15.6%。从行业内部竞争的角度来看，随着航空市场不断开放，以优质服务为核心竞争力的外国航空公司对国内航空公司市场份额挤压作用明显。同时，随着民航客运量激增，航班大面积延误，旅客与航空公司和机场的冲突事件频繁发生，国内民航业在服务方面的问题暴露无遗。因此，提升我国民航事业的竞争力，改进和提升服务质量势在必行。 

　　与西方发达国家以行业自律为主的民航发展方式不同，我国民航事业发展时间较短，市场机制尚不成熟，行政力量对行业发展有着重要的影响作用。因此，从民航监管的基层单位—民航安全监督管理局的视角，以对民航客运服务质量实施具体监管为切入点，对改进民航客运服务质量问题进行研究，有利于找到影响民航客运质量改进的关键点，对于有计划性和针对性的解决行业和市场中存在的问题，创造国内民航企业发展的有利环境，探索实现冯正霖局长提出的“真情服务”这个目标具有实践意义。 

　　本文共分为五个部分。第一部分为绪论，阐述了论文的选题背景与现实意义、研究方法及创新之处。第二部分是相关概念和理论基础。对民航客运服务质量、民航行政监管的相关概念、服务质量评价和行政监管的相关理论进行了论述。着重论述了民航客运服务、公共运输航空公司等行业术语和美国顾客满意度指数服务品质缺口模式等服务质量评价模型。第三部分，从我国民航事业发展现状和我国现行服务质量评价方法出发，通过对影响民航客运服务质量改进的主要因素和行政监管与民航客运服务质量之间的关系进行分析，证明了行政监管与民航客运服务质量之间的关系。第四部分，对我国民航服务基层监管工作中存在的民航客运服务监管体制不顺畅、民航客运服务评价体系设置不合理、基层日常监管工作效果不佳、行政监管机制导向不明确、对于民航宣传统筹引导不到位、民航客运服务质量监管制度不健全等六大问题进行了分析。第五部分，提出了通过基层监管改进我国民航服务质量的对策建议。 

　　本文采用文献检索、归纳演绎、实地调研、经验总结相结合的方法，从民航服务质量监管的具体实施者的微观视角，采取以行政监管为主导的服务质量改进措施，具有既能够有效解决行业和市场中存在的问题，又能够为国内民航企业发展创造有利环境的双重价值。同时，将消费者满意度测评等私人部门服务质量评价方式运用于改进民航客运服务企业服务质量评价，在一定程度上是对民航服务质量监管水平的完善和创新。  

　　关键词：公共运输航空公司；民航客运服务质量；民航基层行政监管 

1 绪论 

1.1 选题背景与现实意义 

　　1990年至今，中国民航事业展示了强劲的发展势头，客运市场年均增长率约为15%，发展速度远超过大部分主要民航国家。随着改革开放的不断深入，民航事业在国家各项事业中的地位不断提升。2012年7月，国务院颁布《关于促进民航业发展的若干意见》，正式将发展民航业上升为国家战略；2013年初，国务院印发《关于促进民航业发展重点工作分工方案的通知》，将发展民航业确定为国家任务，推动中国民航事业的发展进入黄金时代。 

2016年中国民航完成运输量为48776.1万人次，同比增长11.8%，货邮运输量666.9万吨，同比增长6%。民航业的快速发展得益于国家深化改革开放、加快转变经济发展方式，建设消费型、服务型和创新型经济的建设步伐。在分享深化改革红利的同时，民航事业具有的“改善投资环境、促进对外开放，优化经济结构、带动产业升级，拉动经济增长、促进城市发展，区域协调发展、富民固边战略”[1]等诸多优势，也成为了促进地区经济社会各项事业发展的助推器。“十二五”期间，我国新建机场56个，迁建机场16个，改（扩）建机场91个，全行业基础建设投资将达到4250亿元，建成后将对当地社会经济发展产生更大的拉动作用。[2]值得注意的是，随着铁路运输速度快速提升，高铁已经对民航客运事业造成了不可忽视的冲击。根据欧美高铁运输实践，在运行时间小于2.5小时的中短线市场中，高速铁路占有超过70%的市场份额。如果高铁平均运行时速为250公里，将导致民航被分流掉5450万的国内旅客，约占2013年旅客运输总量的15.6%。并且，随着高铁网络不断完善、票价不断平民化，这种冲击将不断扩大。因此，只有紧扣消费者需求，不断提升服务质量，才是壮大我国民航事业的根本途径。 

　　在多年监管实践中发现：一方面脱胎于计划经济体制的国内民航市场受历史沿革、管理机制等方面的影响，具有服务质量不高、管理体制不明、竞争秩序不完善等“先天不足”，国内各民航服务企业也在不同程度上存在员工素质不高、服务意识不强，管理不到位等问题；另一方面，民航监管系统在民航运输服务质量监管方面存在着重视不够、投入不足、方法单一等弊端，成为了制约我国民航服务质量提升的重要原因。近年来，随着民航客运量激增，航班大面积延误，旅客与航空公司、机场冲突事件频繁发生，使民航业在服务方面的问题暴露无遗。中国民航局及其分支机构作为行业行政管理部门对切实维护消费者合法权益，推动民航企业提高服务质量具有不可推卸的责任。 

　　民航安全监督管理局是民航行业政府三级监管体系中最基层的监管执法单位。作为辖区民航业安全运行及服务质量的直接监管者，基层监管局肩负着面对地区航班大面积延误等应急处置任务，直接面对消费者与航空运输企业之间的矛盾，是连接民航局、航空运输企业、消费者三者的“神经末梢”，对于消费者利益诉求、航空公司客运服务运行情况和民航局服务质量管理状况都有较为深入的了解。 

　　综上所述，从基层监管局的视角，以对民航客运服务质量实施具体监管为切入点，对改进民航客运服务质量问题进行研究，有利于找到影响民航客运质量改进的关键所在，对于有计划性和针对性的解决行业和市场中存在的问题，创造国内民航企业发展的有利环境，探索实现“真情服务”这个民航强国的根本属性具有实践意义。 

1.2 国内外相关研究现状 

　　1.2.1 国外相关研究现状 

（1）关于民航监管问题的研究 

虽然我国民航行政监管体制自上世纪80年代开始一直处于改革状态，也取得了令人瞩目的成果。但是，对照目前国内民航服务市场发展需要，仍存在诸多问题，需要在未来的改革中予以解决。秦占欣博士认为，民航行政监管改革的核心在于建立一套合理的激励机制，有效调动被监管对象（以航空公司、机场为主的民航企业）实现政府制定的工作目标。[3]所以，在监管措施上，不仅应有限制措施，更要强化对企业的激励措施。并且，政府所制定的监管措施还要与行业发展的状况相适应。具体而言，即在市场机制可以自发调节的领域，逐步放松管制，将监管的重心转移到应对市场失灵上来，即放松经济性监管，加强安全、服务质量等社会性监管。 

常乐博士认为，我国民航监管工作存在立法滞后与缺失、自身发展政策不明确、政府监管过于严苛和政府过度干预导致的行业效率低下等问题，据此提出了加强民航法制建设、完善民航发展方案政策、加强社会性监管和重构政企关系等四方面建议，尤其是重构政企关系方面，务必要理清行业政府与民航企业之间的全责，通过建立完善现代企业制度，逐步放松行业政府对企业自主经营行为的干预，切实实现政企分开，将行业政府的工作重心转移到以安全运行和优质服务为核心的行政监管上来。[4] 

　　（2）关于提高民航服务质量问题的研究 

国内对于提高民航服务质量问题的研究，以私人部门为视角的研究较多，以民航业整体视角的较少。其中，中国民航管理干部学院《建立民航服务型政府》课题组从全行业的角度对于持续改进的中国民航服务等方面进行了较为系统的研究，认为我国民航服务存在理念认识、服务标准化、服务问责、航班延误处理和重硬件轻软件等五大误区。[5]西北空管局管制中心董泽猛等从私人部门的视角对民航服务质量存在问题进行了分析，为企业改进服务质量提出了具体建议。[6]山西省民航机场集团银晓峰的《民航客运服务产品质量简析》，从机场工作实践出发，提出了民航服务中存在的便捷优势部分丧失、服务水平不平衡、服务意识不佳、质量控制手段缺乏、特殊处置乏力消极等问题，并提出了“通过服务设施改造和乘机流程再造，确立民航运输方便快捷的绝对优势”等对策。[7] 

1.2.2 国外相关研究现状 

　　（1）关于民航监管问题的研究 

　　以美国为首的西方国家，在民航业发展的过程中大多进行了放松管制的改革，形成了以行业自律和市场自发调节为主解决民航企业服务质量问题。1978年，美国颁发了《放松航空管制法案》，以自由竞争精神对民航管理体制进行市场化改造，全面放开经济管制，仅保留少量社会性管制。1985年，美国航空运输委员会（CAB）被撤销，其职能被航空安全管理局和交通部接管。之后《国际航空运输竞争法》、《航空竞争促进法案》、《关于航空运输领域不公平竞争和独占行为的执法政策》和《航空运输竞争回复法案》等一系列法律的出台，进一步完善了民航市场法律体系。相较于管制时期，美国的改革充分发挥了市场机制在民航行业发展中的作用，促进了民航企业在法律框架下充分竞争，推动了民航服务质量的不断提升，实现了消费者权益和民航企业利益的双赢。虽然，目前中国国情不适宜采取全面放松管制式的改革，但是美国等西方发达国家的实践，为我国建立以发挥市场机制为核心的监管体制提供了有益的实践经验。 

　　（2）关于服务质量评价及提升问题的研究 

国外对服务质量评价方式的理论研究较为全面，如美国密西根大学商学院的国家质量研究中心和美国质量协会于1994年提出的美国顾客满意度指数（American Customer Satisfaction Index，ACSI）等，为我们研究国内民航客运服务质量改进问题提供了值得参考的评价体系和标准。美国营销学家帕苏拉曼（A.Parasuraman）、泽丝曼尔（V.A.Zeithaml）和贝瑞（L.L.Berry）等人提出的服务质量差距模型，直接从顾客需求出发，通过分析顾客期望的服务与企业提供服务之间的差距，为评价服务质量和企业寻找服务质量所存在的问题提供了切实可行的分析工具。 

2 相关概念和理论基础 

　　2.1 民航客运服务质量的相关概念 

2.1.1 民航客运服务 

　　在经济学中服务通常具有两重含义，一是指第三产业中的服务劳动；二是指以非实物形态存在的劳动成果。即服务产品，一般指各产业中一切不表现为实物形态的劳动成果（主要体现在第三产业）。具体而言，即为消费者与某一生产主体或生产部门接触的全过程中，享受到的不表现为实物形态的劳动成果的总和。 

　　因而，民航客运服务即可表述为，旅客从购票开始直至旅行结束离开机场的全过程中，接受民航各部门提供的不表现为实物形态的劳动成果的总和。 

　　（1）民航客运服务的主体 

　　民航客运的主体主要包括民航客运服务的提供者和民航客运服务的接受者。由于民航客运服务是一个由多环节组成的、专业化极强的复杂过程，涉及的服务提供者众多，主要包括机场、承运人（航空公司）和其他服务保障主体（如票务公司、机场内各类餐饮服务企业等）。 

　　（2）民航客运服务的客体 

　　主要指各民航客运服务提供者，所提供的不表现为实物形态的劳动成果的总和。以服务场所划分，可分为机上服务和地面服务；以服务种类划分，可分为购票服务、行李服务、候机服务、客舱服务等等。 

2.1.2 公共运输航空公司 

公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人，企业的组织形式、组织机构适用公司法的规定。[8]因此，公共航空运输企业也称公共运输航空公司（以下称“航空公司”）。本文所指的公共运输航空公司，一般指大型飞机公共运输航空承运人。 

根据现行民航法规规定，大型飞机公共运输航空承运人是指在中华人民共和国境内依法设立的，使用最大起飞全重超过5,700千克的多发飞机实施的定期载客运输飞行、使用旅客座位数超过30座或者最大商载超过3,400千克的多发飞机实施的不定期载客运输飞行、使用最大商载超过3,400千克的多发飞机实施的全货物运输飞行的航空运营人。[9] 

　　一般而言，起发全重低于5,700千克或载客座位少于30座的多发飞机，多指公务机或通航飞机。一方面，由于此类客运服务，或是基于企业或个人作为飞机的所有者，为满足自身出行需要，直接雇佣机组人员提供的客运服务，或是企业或个人为满足更加便捷、舒适、私密的行政或商务出行需要，通过与航空公司直接进行直接协商，订立一次性或长期运输合同而获得的客运服务。上述两者客运服务，旅客可以在运输合同订立的过程中，对客运服务的各种细节提出详尽的要求，通过与承运人进行充分协商，而享受个性定制服务；而大型飞机公共运输航空承运人提供的客运服务，其服务标准往往是承运人依据民航法规或行业惯例等单方制定的，客旅仅能从承运人或舱位之间进行选择，却无法对各个承运人为其航班舱位所制定的服务“菜单”提出异议。或言之，大型飞机公共运输航空承运人提供的客运服务就是一桌“旅行团餐”，旅客只能在座位上进行选择，菜单却无法改变；而行政或商用公务机服务则是一桌“私房菜”，旅客不仅可以点菜，甚至还可以对配料提出个性化的要求。两者在客运服务的种类、程度上均不具有可比性。 

另一方面，虽然近年来中国公务机事业发展突飞猛进，但是在整个民航客运市场份额占有率依旧很小。仅以占有中国公务机市场份额1/4的上海为例，2014年上海机场（浦东和虹桥合计）公务机航班起降总量为4,792架，而当年上海航班日均起降量为1,798架[10]，不足全年的1%。 

　　因此，相较于公务机客运服务，以公共运输航空公司，即大型飞机公共运输航空承运人作为民航客运服务质量的研究对象，更具有普遍性和代表性。 

2.1.3 公共航空运输服务事故[11] 

　　公共航空运输服务事故（public air transport service accidents）指在公共航空运输服务过程中，由于工作过失，造成人员伤亡、直接经济损失价值达20万元（含）人民币以上或产生重大负面影响的事件。具体包括客货销售工作事故、地面保障工作事故、乘务工作事故和货物运输工作事故等范畴。 

　　发生公共航空运输服务事故是民航服务质量不高的极端表现，也是确保民航服务质量不断提高，急需解决的重点问题。 

2.1.4 航班正常率[12] 

航班正常率指正常航段班次与计划航段班子的比值。航班正常率是评价航空客运服务质量的重要指标。其中，正常航班是指在计划离港时间前后5分钟之内撤轮挡，且航班运行正向进程起飞，不发生滑回、中断起飞、返航、备降等特殊情况；或不晚于计划到港时间挡轮挡的航班。不正常航班主要包括不符合正常航班全部条件的航班；当日被取消的航班和未经批准，航空公司自行变革航班计划的航班。  

2.2 服务质量评价的相关理论 

2.3.1 美国顾客满意度指数[14] 

　　美国顾客满意度指数（American Customer Satisfaction Index，ACSI）是一个测量顾客满意程度的经济指标，是根据顾客对在美国本土上购买、由美国国内企业或在美国市场上占有相当份额的国外企业提供的产品和服务质量的评价。其基本结构如图2-1。 

　　（1）顾客期望主要指顾客从媒体、促销人员和其他消费者的口碑等间接方式获得的有关产品或服务的信息。 

　　（2）感知质量包括整体质量、可靠性和产品或服务满足顾客需求程度三个方面。 

　　（3）感知价值是通过两个问题衡量的：给定价格下的质量和给定质量下的价格。 

　　（4）顾客抱怨是看在一定的时间内回应抱怨问题的比例是多少。 

　　图2-1  美国顾客满意度指数（ACSI）结构图  

　　（5）顾客忠诚通过考查在不同的价格水平下公司产品和服务被购买的可能性大小来测量。 

　　（6）顾客满意度是指顾客的感觉状况水平，这种水平是顾客对企业的产品和服务所预期的绩效和顾客的期望进行比较的结果。 

　　美国顾客满意度指数是将顾客期望、感知质量、感知价值、顾客抱怨、顾客忠诚、顾客满意度等因素联系起来的一个因果方程。其中顾客期望、感知质量、感知价值直接影响顾客满意度，而顾客抱怨与顾客忠诚则是顾客满意度的结果体现。图中箭头的方向表示两个变量之间的影响关系，而“+”、“-”则表示影响力的变化方向。如感知质量与感知价值之间为“+”，表示感知质量与感知价值正相关，即感知质量越高，感知价值越高。相反，顾客满意度与顾客抱怨之间为“-”，则表示两者为负相关，即顾客满意度越高，顾客抱怨越少。顾客抱怨与顾客忠诚两者关系较为复杂，一般认为，顾客抱怨越多，顾客忠诚度越低，可是有时候顾客对于产品的抱怨多，正式是顾客忠诚度较高，受众人数巨大而带来的副产品，并且，某些公司也可以通过恰当的影响方式，将抱怨转化为顾客忠诚，因此两者之间的关系不能简单以“+”或“-”表示。 

2.3.2 服务品质缺口模式 

　　服务品质缺口模式是1985年英国剑桥大学的帕苏拉曼（A.Parasuraman）、泽丝曼尔（V.A.Zeithaml）和贝瑞（L.L.Berry）三位教授提出的一种分析模型。该模式主要认为，顾客是服务品质的决定者，一切服务质量问题产生的根源，就是企业没有满足顾客的需求。基于此，三位教授基于顾客感受认知的服务与实际享受的服务之间的主要差距，提出了5项评价服务品质和需找服务改进方向的主要指标。该模式的提出，奠定了服务质量管理评价的理论基础，该模式也称为PZB模式 

　　图2-2  PZB模式结构图 

　　如图2-2，服务品质存在的5个缺口是：（1）顾客期望的服务与服务业者对这些期望的认知之间的缺口；（2）服务业者对顾客服务期待与自身服务标准和规范之间的差距；（3）服务业者自身服务标准规范与服务实际效果之间的差距；（4）实际服务效果和对外宣传（如广告）之间的差距；（5）顾客期望的服务与实际服务感知之间的差距。 

2.3.3 SERVQUAL模型 

　　PZB模式为寻找改进服务质量的突破口提供了基本的分析路径。同时三位教授依据全面质量管理(Total Quality Management)理论在服务行业中提出了SERVQUAL模型。该模型依据的主要原理是：服务质量取决于用户所感知的服务水平与用户所期望的服务水平之间的差别程度，因此该模型又叫“服务质量差距模型”或“期望－感知”模型。SERVQUAL模型将服务质量具体划分为“有形性、可靠性、响应性、保障性、移情性”等五个方面，并对每个方面进一步细化，共设计了22个指标，可以通过调查问卷的方式，由顾客对每个问题的期望值、实际感受值和最低可接受值进行打分评价，最终通过计算得出服务质量的分数。该方法为我们量化分析一项服务质量提供了有效途径。其公式为：SERVQUAL模型得分=实际感受分数-期望分数。 

　　表2-1                       SERVQUAL模型评价指标 

2.4 行政监管的相关理论 

2.4.1 公共选择理论 

　　公共选择指在市场经济条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过投票及其他的民主形式和程序等实现的对公共产品的理性决策。其目的是保证政府按大多数社会成员的意愿来提供公共产品的数量和质量。 

　　20世纪40年代末，由英国经济学家邓肯·布莱克率先提出公共选择理论。该理论将经济学的分析方法应用于政治决策机制的研究之中，该理论认为，经济学领域中的供需理论在政治活动中仍然适用。在政治活动中，选民和利益集团是需求者，而政治家和官员是供给者。选民和利益集团就像人们在市场上，用货币来选择能满足其最大需求的商品一样，通过选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。 

　　公共选择理论将政治活动的参与主体定义为理性的经济人，并将政治决策视为一个各个独立主体谋求利益最大化的交易过程。由此可见，市场交易虽然与政治活动处于不同的领域，但是确基于相同的游戏规则，即自觉追求利益的最大化。从而打破传统的西方经济学和政治学之间边界，把经济学的研究对象拓展到以往被经济学家视为外部因素而由政治学研究的传统领域，创立使二者融为一体的新政治经济学体系。 

　　虽然我国与西方国家的政治制度不同，但都属于代议制民主决策体制。因此，公共选择理论是可以并能够为我国政治改革和完善提供借鉴和有益的启示。 

2.4.2 政府角色理论 

　　“政府角色”是通过将政府人格化方式，对政府的功能与作用进行的定位，一般是指政府在社会发展，人民生活，文明进步当中该起到什么样的功能与定位。 

　　从西方行政思想史的演进来看，政府角色理论发展主要经历了三个阶段。 

　　一是自由主义政府论。该理论的代表认为是亚当·斯密。他在《国富论》提出，政府应扮演“守夜人”的角色，尽量少干预市场和社会的运行，强调自由的市场将取得比政府更好的成果。 

　　二是凯恩斯主义政府论。该理论认为市场机制并不完美，由于存在市场失灵的风险，那么政府就有必要对市场进行干部，通过对经济体系中的一些关键因素加以控制和管理，以促进经济增长。与自由主义政府论“守夜人”角色相对，凯恩斯主义的“政府论”主张“干预型政府”、“全能政府”。 

　　三是新自由主义政府论。由于在“全能政府”理论的引导下，公权力渗透到社会各个领域之中，导致政府效率低下、腐败、政府与社会矛盾增加等问题，以新公共管理理论为代表的学者提出了新自由主义政府论观点，将前两种理论进行结合，既要求充分发挥市场机制的作用，对政府的市场干预行为进行限制，同时也认可政府对市场的必要干预，以维护市场秩序的稳定有效。新公共服务理论认为，政府应在尊重公民权的基础上，通过给公民授权的方式与公民共享权力，而不是去不试图控制公民，或者将自身定位为对话和共同价值的代理人。 

 3．行政监管在航空运输服务质量管理中的作用 

3.1.我国民航客运服务质量评价 

　　2007年，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会在原有标准的基础上，联合修订发布了《公共航空运输服务质量》（GB/T16177-2007)和《公共航空运输服务质量评定》（GB/T18360-2007)，为民航运输服务质量评价奠定了基础。《公共航空运输服务质量》（GB/T16177-2007)总则中明确提出，以“安全第一，飞行正常，优质服务”作为民航运输服务质量评价的总方针，《公共航空运输服务质量评定》（GB/T18360-2007)将总方针，细化为“安全、正常、服务”3大类12小项的具体评价体系，每大类各20分，满分为60分的“质量总要求评价”量化表格。目前该标准，已经成为局方对民航服务质量进行日常监管的重要依据。由此可见，在局方的评价体系中，安全、正常和服务质量在处于同等地位，“服务”仅是公共航空运输服务质量的一部分。 

　　而中国航空运输协会每年年底编印出版的《中国航空运输业发展蓝皮书》中，则将安全单独成块，专门阐述；将正常与服务两项内容安排在“航空公司服务质量分析”一节进行阐述。以2015年《蓝皮书》为例，“2015年航空公司服务质量分析”一节分三个部分，分别是“2015年我国航空公司航班正常率统计”、“2015年正式公布的国内航空公司投诉统计数据”和“航空旅客服务质量调查”三个部分。可见，局方测评航空公司服务质量有两种途径，一是数据分析，一是旅客评价。由于官方开展的旅客服务质量调查是每两年进行一次，与航班正常率和旅客的投诉，评价周期较长。由此可见，在日常的监管工作中，局方更多以航班正常率和旅客的投诉等两项统计数据，作为评价航空公司服务质量的动态依据。 

　　在民航运输服务实践中，航班正常率的确是影响运输服务质量的核心因素。2015年航空消费者投诉总体情况看，2015年民航局运输司、各地区管理局、民航局消费者事务中心共受理消费者对航空公司、机场电话投诉7612件，因航班延误发生的投诉有848起，占全年投诉总量的54.25%。并且，根据最近一次官方开展的旅客服务质量调查结果，旅客对国内航空公司服务质量影响因素的重要性排序中，航班延误服务在8个因素中位列第二，而旅客对各要素的满意度排序中，航班延误服务则位列倒数第一。 

　　值得注意的是，官方现行的评价体系过度强调安全和正常两项指标，并且在评价过程中，突出了正常率等客观指标的评价作用，弱化了旅客满意度评价等模糊评价在质量综合评定中的地位。这在一定程度上对企业产生了误导。使航空公司过度重视安全、正常等客观指标本身和指标产生的程序，而忽略了民航运输竞争的本质—旅客的满意度，产生了舍本逐末的效果。其次，由于指标统计和满意度调查的透明度不高，产生了寻租空间，使航空公司产生了更加重视局方态度，而忽视旅客的实际满意度的工作导向，进而影响了运输服务质量的有效提升。 

3.2 影响民航客运服务质量的主要因素 

3.2.1 市场因素 

从交通运输行业总体上来看，当下民航、铁路、公路、航运等多种交通运输方式相互竞争的国内运输市场格局已基本形成。国内航空公司同时受到国外航空公司和国内其他运输方式的双重竞争压力。尤其是国内高铁网络的日臻完善，对民航客运市场产生了巨大的影响，有学者预测，如果高铁的平均运行时速稳定为250公里，民航总体将被分流掉5450万国内旅客，其中对于民航快线市场[16]旅客分流作用最为明显。从民航运输也自身发展来看，随着改革不断深化，来自国内航空公司之间的内部竞争也越演越烈。自1984年，厦门航空成立以来，上航、武汉航、川航、海航、中原航、深航、山东航等一批混合所有制性质的航空公司相继成立。虽然，国航、东航、南航三家公司仍然占据80%左右的市场份额，但是随着新成立公司不断壮大，各家航空公司所面临的内部竞争压力也在加剧提升。因此，面对如此激烈的内外部竞争压力，国内航空公司若想取得或者巩固自己的市场地位，除了不断降低运营成本外，改进和提升自身服务质量是必由之路。 

3.2.2 政府因素 

　　随着民航体制改革的不断深入，政府以行政方式直接干预影响民航企业的生产经营活动的情况逐渐减少，市场力量在民航资源配置方面的作用逐渐增强。但是，政府因素仍是影响民航事业发展不可忽视的因素。一方面，虽然政府不再直接从事民航生产经验活动，但是从维护市场竞争秩序，保证民航市场健康可持续发展的角度来说，政府仍然承担着重要的市场监管和宏观调控的职能。如制定民航事业发展规划，不断完善民航事业法律法规，对于民航企业依法安全经营进行必要的执法检查等等。如果政府能够恰当有效的履行职责，就能够对促进民航企业依法经营，不断提升服务质量，构建公平有序的民航市场竞争环境，产生积极的影响。另一方面，目前政府仍然是民航事业发展的重要投资主体。这一点在机场建设方面，表现得十分明显。根据研究表明，建设机场发展民航事业，具有 改善投资环境、优化经济结构、拉动经济增长、促进城市发展等多种作用。因此，虽然建设运营机场，并非一定赚钱，但是国内各省、市政府对机场建设的热情依旧不断上升。由于机场是航空公司从事生产经营的重要保障单位，地方政府作为机场的实际所有人，对于经常的日常管理维护及管理层人士任免具有决定性作用，因此会对该地区民航客运服务质量产生间接的影响。 

3.2.3 企业自身因素 

　　一般而言，盈利是企业设立的核心目的，也是企业组织所有生产经营行为的核心。航空公司是民航服务的具体提供者，势必为了不断提升盈利能力，而不断对自身的经营战略、组织形式、人员队伍、产品体系等进行调整。为了更好的实现这个目的，企业或者不断降低运营成本，提升企业的绝对竞争力；或者通过不断提高服务质量水平，增强服务产品的附加价值，来提升企业的相对竞争力。由于燃料、起降服务费、航路费、计算机订座费、结算中心收费等民航运输服务的上游收费都是垄断定价，导致航空公司采取有效成本控制的方式，取得竞争优势可行性不高。所以，紧扣顾客的实际需求，通过不断改进运输服务质量，增加旅客在乘机过程中的舒适感和满意度来培养顾客的忠诚才是航空公司的核心竞争力。 

3.2.4 技术因素 

　　在现行民航服务品质评价中，安全和正点是最为核心的两项内容。安全是开展任何运输服务的基础，没有安全作为保障，服务质量无从谈起；快捷是顾客选择运输服务方式的重要条件，正点率是评价民航运输服务是否快捷的唯一标准，由于民航运输受空域、天气等因素影响较大，航班正点率一直是社会关注民航服务质量的聚焦点。但是，上述两项指标的改进，对于技术因素的依赖性极大。其技术因素主要包括空管、通讯和信息技术等方面，不断提升技术手段，有利于强化航班对于天气等不可控因素的适应能力，提高信息传输的稳定性和传输效率，从而带动整个服务流程健康有序运转。以正点率为例，改进空管技术，如在机场周围采取分层管制方式，可以大幅提升航班的排队效率；再如，对机场通讯导航等设施进行升级改进，提升机场盲降等级，可以减少大雾等能见度较低天气对于航班延误的影响等。 

3.2.5 旅客对民航运输服务质量的期望 

　　根据PZB模式和SERVQUAL模型，顾客是服务品质的决定者，一切服务质量问题产生的根源就是企业所提供的服务与消费者感知到服务存在差别。基于此，旅客才是民航运输服务质量的最终评定者。由于旅客的个人素质不同，对于民航运输服务质量的评价会有所差别；旅客所处于的环境不同，也会对服务质量评价产生影响。例如，虽然在正常航班和非正常航班上，机组人员提供了同样的服务，但受延误期间焦躁情绪的影响，旅客对于非正常航班的评价势必低于正常航班。而旅客对服务质量的期待源于服务的口碑、旅客个人需求和旅客过去的经验。由于政府和民航企业的宣传力度不足，民航知识在社会上的普及程度不高，导致旅客对于民航服务存在误区，也是目前旅客与航空公司之间矛盾突出的问题所在。因此，旅客的期望不仅是影响民航运输服务质量改进和提升的因素，更是民航企业查找服务差距，明确改进方向的风向标。 

3.3 行政监管与民航客运服务质量的关系    

3.3.1 国内民航客运服务监管现状 

　　（1）民航客运服务监管在民航局职能体系中的地位 

　　根据民航局的五项职能来看，对民航客运服务质量的监管属于民航市场监管的一部分，主要由民航局运输司统筹领导，各地区管理局（基层监管局）运输处具体负责。而根据民航局运输司公开的部门主要职责来看，17项职责中，只有三项与客运服务质量有关，即第一项“起草民航运输、通用航空及其市场管理、危险品航空运输管理、运输服务质量管理、民航消费者权益保护的相关法规、规章、政策、标准，并监督执行”、第二项“负责民航运输市场及服务质量的监督管理，规范民航运输市场秩序”和第七项“负责管理民航消费者投诉工作”。此外，从司内机构设置来看，运输司下设国内航空运输处、国际航空运输处、通用航空处、市场监管处、综合业务处，并未专门的服务质量管理部门。 

　　而对于民航局两项监管责任的另一项——安全监管来说，民航局内设17个司（局、办）中，有综合司、航空安全办公室、运输司、飞行标准司、航空器适航审定司、机场司、公安局等7个部门涉猎。由此可见，民航客运服务质量监管，在民航行政监管中处于从属地位。 

　　（2）基层监管局开展行政监管的主要手段 

　　根据原民航总局编印的《中国民用航空监察员行政执法手册》规定，民航局及其下属机关开展行政监管工作，主要依靠三种途径，即行政许可、行政检查和行政处理。其中行政许可的主体为民航局和民航地区管理局，根据上文基层安全监管局是代表民航地区管理局负责所辖地域民航企事业单位安全监督和市场管理的派出机构。在日常行政监管实践中，即便是随着事权下放，行政许可权限也十分有限，且由于不具有行政主体资格，职能以管理局名义实施。 

第一，行政检查。[18]行政检查是民用航空行政机关及其委托的组织和个人依据国家法律、法规和规章，对从事民用航空活动的公民、法人或其他组织实施察看和了解，掌握其遵守有关法律、法规和规章情况，督促其履行义务的行为。 

　　一般而言，民航地区管理局每年12月，会编发本地区《民用航空行政检查计划》，对本区年度行政检查的检查类别、检查项目、检查目的、检查对象、检查重点、检查方式、检查频率、检查时间和必要的其他内容进行规范。《民用航空行政检查计划》是地区管理局和基层监管局开展行政检查的基础，也影响一个地区民航监管水平的重要因素。 

　　行政检查由民航监察员具体实施，在行政检查中，监察员享有如下权限： 

　　制止违法行为；巡视、检查民航活动现场（包括证件、资料、设施、设备、航空器等）和民航从业人员的工作过程；约见或者询问被检查单位负责人和其他有关人员；调阅、摘抄、复制、封存、扣押有关资料、物品；抽样取证；向所属机关或组织提出行政处罚建议或者依法作出当场处罚决定；法律、法规、规章规定的其他权限。 

　　民航行政检查的实施机关在行政检查中发现重大安全隐患，可以实施行政强制措施。一是发现事故隐患，责令立即排除，重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，责令暂时停止相关设施设备使用、扣押相关人员证照，必要时责令暂时停产停业；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复相关设施设备的使用和生产经营；二是对不符合法律、法规、规章、国家或者行业安全生产标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，15日内依法作出处理决定；三是对违反法律、法规、规章、国家或者行业安全生产标准的相关人员的证照予以扣押，15日内依法作出处理决定。 

第二，行政处理。[19]根据《民用航空行政检查工作规则》（CCAR－13）第二十八条规定，民航行政机关对行政检查中发现的问题，可以采取三种处理措施，一是对不构成违法，但存在安全隐患或者将危害他人权益的，应发出行政整改建议书，建议当事人注意或改正（随着民航的发展，整改建议书将逐步取消）；二是对已构成违法，但情节轻微的，应发出行政整改通知书，要求当事人限期改正；三是对已构成违法，按法律、法规、规章规定应予以行政处罚的，按照行政处罚程序，实施行政处罚。其中，行政处罚主要包含警告、罚款、没收违法所得（非法财物）、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证（执照）等。 

　　行政检查和行政处罚是民航行政监管工作的核心，两者与跟踪检查一并构成了民航行政监管的工作闭环。 

3.3.2 行政监管对改进民航客运服务质量的作用 

　　由上可知，影响民航客运服务质量改进的主要有市场、政府、企业自身、技术和旅客对民航运输服务质量的期望五个主要因素，下面将一次围绕这个五个方面内容，对行政监管对改进民航客运服务质量的作用进行探讨。 

　　（1）行政监管对市场因素的作用 

　　随着民航体制改革的不断深入，局方已不在直接参与民航企业的日常生产经营工作，但是行政权力对民航市场的影响力依然不容忽视。一方面，虽然十八届三中全会首次确认了市场在资源配置过程中的决定性作用，但是在转型期的背景下，国家在经济发展中仍然处于主导地位。尤其是国家发展规划对于各个行业未来走向具有强大的指导作用，甚至决定了一些企业的生死存亡。民航局作为部门政府，在行业发展规划编制中，依旧掌握着强大的话语权，这就迫使航空公司为了赢得未来生存发展的空间，必须与局方搞好关系。另一方面，局方的行政许可职能依旧控制着民航运输市场的准入关口。无论航空公司的组建、购置（租借）飞机的适航审定、航线的审批，再到机场的选址建设、扩（改）建等，均需得到局方的行政许可。其中，仅航权管理这一项许可职能，就可能影响一些航空公司的未来。由此可见，在民航运输业的竞争之中，市场并不掌握更多核心资源，相反，是行政机关通过行政许可行为控制了民航运输市场的资源分配。 

　　（2）行政监管对政府因素的影响 

　　根据上文所述，影响民航服务质量提升的政府因素来自于两个方面，一是以行业管理身份出现的政府，其代表即以民航局为主体的行业政府；另一个是以出资人身份出现的国家或地方政府，其代表为国资委和各地方国有资产管理部门。在行业管理方面，局方及其下属机构依法进行行政检查和行政处理的职权，对航空公司和机场等行政相对人的从业行为进行监管，确保其遵守市场秩序，确保民航事业健康发展；在出资人方面，局方通过行使行政许可权，对各级政府的对民航事业的投资情况进行调控，同时也可以将行政检查和处理的结果与行政许可权限综合使用，以引导、调动政府促进民航事业发展的积极性。如由于沈阳市政府等方面始终没有对沈阳桃仙机场净空区域的超高违建进行拆除，局方迟迟没有批准沈阳桃仙机场二跑道扩建工程。 

　　（3）行政监管对企业自身因素的影响 

　　追求利润是推动企业经营发展的核心因素，如前文所述，航空公司想要在行业竞争中处于优势地位，改进和提升服务质量是其最优选择之一。值得注意的是，保持规范、安全运行与企业追求利益最大化存在短期矛盾，如通过降低客舱服务标准，降低航班维护频率等，降低企业运行支出，但是这些或者损害旅客的切实利益，或者增加了民航安全运行的奉献，触及了民航安全和规范运行的底线。以局方为代表的行政机关，则是确保企业规范运行的“安全阀”。他们，通过合理编制行政检查计划，采取必要的行政检查和行政处理的方式，规范航空公司的经营行为，确保企业能够在法律法规规定的限度内，合理追求利润最大化，实现企业发展和规范运行的双赢。 

　　（4）行政监管对技术因素的影响 

　　虽然民航业是对技术依赖比较强的行业，并且新技术的推广和应用，对提升民航服务质量具有非常明显的作用。但是处于对民航运行安全的考虑，民航局及其下属机构，对于民航技术的推广和应用始终保持的审慎的态度。相应的，以民航局为主体的行业政府，出台了详尽细致的技术规范体系，作为开展行政监管的法律依据。由此可见，在民航技术发展和应用方面，民航局及时推广者，又是“减速阀”，即只有得到了局方认可，确认安全可靠的技术才能够进入民航应用领域。 

　　（5）行政监管对旅客对民航运输服务质量期望的影响 

品牌口碑是影响旅客想成民航运输服务质量期望的重要因素，《行政处罚法》第5条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”以法律的形式明确了“行政处罚与教育相结合”原则。这就要求民航局及其下属机构，在行使行政检查和行政处理职权时，要同时发挥处罚的威慑、惩罚和教育、引导作用，建立一个良性的行政管理体制。为了强化对于违法行为的震慑和民航知识的普及推广，监管方也在加强对民航违法行为的处罚曝光力度，结合民航企业信息公示系统和诚信体系建设，官方和公正媒体对于民航违法行为曝光，也在一定程度上影响了旅客对于航空公司服务质量的判断和期待，从而对于航空公司的营运行为产生影响。 

　　4 民航客运服务质量监管存在的问题 

4.1 民航客运服务监管体制不顺畅 

4.1.1 基层监管局权责不一 

　　作为地区管理局的派出机构，基层监管局是按照地区管理局的具体授权，代替地区管理局来履行服务质量监管职责。根据民航大连安全监督管理局网站公示内容，大连监管局9个部门中，主要由运输处承担服务质量监管工作。而实际工作中，就因为“授权”问题，给基层监管局履行职责带来了较大困难。根据民航东北地区管理局的授权，大连监管局的行政处罚权上限为3万元，即超过3万元以上的行政处罚决定需报管理局进行审查做出。对于航空公司来说，3万元的处罚简直是九牛一毛，各基层监管作为民航服务质量监管的具体实施者，对所发现的问题，并不能够直接予以处理，一来请示报告流程、证据的审查复核增加了行政处罚的成本；二来由于处罚权限较低，在航空公司的眼里，形成了“小事不在乎，大事管不着”的心态，也影响了基层监管局对航空公司的监督震慑力。 

4.1.2 基层监管局人员保障不到位 

　　一方面存在人员“倒三角”问题。从民航局到管理局再到监管局，自上而下人员编制逐级减少，虽然职责任务也相应简化，但是据此在人员编制上“做减法”，显然是不合适的。因为基层监管局往往工作任务多、难度大，大连监管局运输处只有3名工作人员，负责大连周水子机场、大连长海机场和营口兰旗机场三个机场的民用航空运输和通用航空市场秩序、民用航空客货运输安全以及危险品航空运输实施监督管理工作。其中，仅大连周水子机场， 2016年完成旅客吞吐量1525万人次，同比增长7.8%，首次实现全年各月旅客吞吐量均超过百万以上；完成货邮吞吐量14.8万吨，同比增长8.1%，工作任务极为繁重。另一方面，由于民航业技术行业较高的行业特性，对民航监管工作的从业者提出了较高的能力素质要求，民航基层监察员一般需要与航空公司或机场相应岗位工作人员同样甚至更高的工作资质，可是，受公务员性质的限制，在收入待遇上，两者相差巨大，导致基层招不进也留不住人才。 

4.1.3缺乏专业的消费者权益保障机构 

　　强化消费者权益保护工作是提升民航运输服务质量的重要组成部分。按照民航局内设机构的职责分管，消费者效益保护工作由运输司负责，但是根据民航局网站公示内容来看，该司“消费者事务”一栏，内容仅是消费者投诉情况通报，根据《通报》内容来看，消费者投诉的具体处理者是运输司和各地方管理局。由此可见，该司在消费者保护方面更像是一个“中介”机构，具体的保护职能则分散在多个部门之中。 

4.2 民航客运服务评价体系设置不合理 

　　与国内其他运输行业相比，民航运输服务可以说是标准化的典范，民航局作为民航运输服务的最高监管机构，根据我国民航运输服务的实际情况，借鉴国外民航服务的先进经验，制定了大量细致的服务标准。这些标准涉及民航运输服务的各个方面，十分具体、详尽，具有极强的可操作性，对于规范和评价服务质量提供了有力的依据。有利于监管部门对各运输企业的具体服务行为进行量化管理，树立了独特的民航服务形象，为其他运输形式改进和提高服务质量树立了榜样。然后，这种严格的标准化服务的成功，在确保民航整体服务品质始终保持较高水平的同时，也使民航运输服务陷入了“唯标准化”的困境，制约了民航运输服务质量的进一步提升。一方面，严格的服务标准束缚了各航空公司服务个性的发挥；另一方面，由于标准过多、过细，使运输企业疲于应付，产生了“达标心里”，标准最终沦为一些运输企业拒绝旅客合理要求的借口。标准化最终使企业放弃了旅客满意，这一最高服务目标，而去选择了监管单位认可，这一最低目标，产生了舍本逐末的异化效果。 

　　此外，在民航客运服务评价体系设置上，各项指标所占比重还不均衡。一直以来，民航局始终把“持续安全”放在民航运输服务工作的首位来抓，这也使中国成为了世界民航事故率最低的国家。但正如前文所述，安全是民航服务质量的基础，并不代表民航服务质量本身，在质量评价体系中过度强调安全，势必会挤占航班正点率、客舱服务、行李服务、售票服务等与旅客乘机体验密切相关的其他指标所占比重，导致各个航空公司将绝大部分经历投入到安全运行之中，忽视旅客对于服务细节的要求，产生了目前各航空公司对服务质量管理不够重视的现实，也削弱了国内航空公司国际竞争力。 

　　第三，在标准的具体执行中，还存在失灵的问题。例如，民航局制定了《不正常航班旅客服务规范》（MH/T 1037—2011），对于发生航班大面积延误等国内航空运输不正常问题时，运输企业提供旅客服务提出了要求。可是，在航班大面积延误发生时，即使运输企业严格按照《规范》提供服务，仍然不能避免一些群体性事件的发生。 

4.4 行政监管机制导向不明确 

　　作为促进航空公司改进和提升服务质量的激励主要因素，目前行政监管机制，在激励导向上存在一定偏差。 

4.4.1 存在“唯上”导向 

　　民航运输服务质量的最终评价者是旅客，可是在目前民航行政监管的体制下，行业规范的制定和监督、消费者投诉的处理实际都掌握在民航局及其下属机构手中，旅客的参与度却很小。虽然，旅客可以通过参与官方组织的服务质量问卷评价或者投诉航空公司违规行为的方式，影响企业年终的质量评价结果。但值得注意的时，无论哪种方式，都由民航局及其下属单位具体操作，由于操作过程并不透明度，存在较大的寻租空间；并且，局方具体负责人员相对固定，相较之下，与人数众多且不固定的旅客进行沟通达成合意，企业要付出更高的成本。在这样的格局之下，就导致了航空公司更加关注局方而非旅客的对企业的评价，产生了“唯上”心态，不愿去了解旅客的需求。有机构对航班延误发生时旅客的需求进行了调查，结果显示，37.24%的旅客希望通过更换航班或其他交通方式及时出行，26.28%的旅客希望了解相关赔偿措施或获得赔偿，18.71%的旅客希望能够及时获得航班延误的情况，10.54%希望获得航班延误的真实原因。然而大部分航空公司并没有及时主动的去了解和满足旅客的需求，只要局方不介入，往往选择拖延的方式，被动应对延误问题，这也是导致部门群体性事件的重要原因。 

4.4.2 过度强调负面激励 

　　一直以来，以民航局为主的国家有关部门，十分重视民航运输服务质量问题，研究制定一系列政策推动民航运输服务质量不断改进和提升。尤其针对服务质量不高的企业，制定了相应的处罚措施，通过负面激励，推动企业改进服务问题，提升服务质量。 

　　但是，对于服务质量较好的企业却并没有出台奖励等相应的正向激励措施，这样只“罚懒”，不“奖勤”的激励机制，这样虽然加大了企业提升服务的压力，同时也强化了一些企业的“达标”心态，难以激励企业将持续改进服务质量融入到自身发展的战略当中。 

　　今年1日实施的《航班正常管理规定》与局方推崇倡导的高情感、真情服务是相对应、相融入的。从近几年提升民航服务品质，提高服务质量分析，最好的途径就是让旅客以体验、感受的实际效果作评估，客观境况反应旅客最期盼的就是在确保安全前提下，航班能够正常准点，这就是最好服务体现的关键。 

4.4.3 制度执行不力 

　　 目前，在国内各政府机关普遍存在“执行力不足”的问题。上级机关发现问题制定文件，下级机关以文件落实文件，基层单位以报告落实文件，最终产生了只听雷声，不见下雨的怪相。此外，有一些人主观臆断地认为现行制度存在缺陷，当问题出现时，武断地将责任全盘归结与现行制度或体制不健全的问题，从不在制度的执行上找原因；还有一些人存在“制度万能”的错误倾向，认为出现问题后，只要针对问题出台了相关制度就万事大吉，忽视了制度的生命在于执行。上述问题在民航监管领域同样存在。为规范我国民航运输服务行为，1996年和2007年，国家先后制定和修订了《公共航空运输服务质量标准》，可是在民航客运服务的具体实践中，《标准》并未得到完全贯彻，在一些地区或领域，由于种种原因打了折扣，这种有令不行的状态，使航空公司对《标准》本身的权威性产生质疑，最终也影响了监管行为的震慑力，使其激励作用大打折扣。 

4.5 民航宣传统筹引导不到位 

　　民航局及其下属机构既是民航运输服务的监管机关，也是我国民航事业发展的领导机关，肩负着传播民航知识、信息，树立和维护行业良好形象的职责。值得注意的事，做好宣传工作的价值，不仅在于民航知识的普及和行业形象的提升，从过多年的实践经验来看，宣传工作对于民航服务质量的评价，甚至对降低一些危及民航运输安全的群体性事件的发生概率具有明显的影响。 

　　根据ACSI，顾客期望主要指顾客从媒体、促销人员和其他消费者的口碑等间接方式获得的有关产品或服务的信息，顾客期望与顾客满意度之间呈正相关关系。民航宣传工作做的好不好，会直接影响到旅客是否能够获得充足、准确的民航运输知识，进而影响旅客的“顾客期望”，最终间接的影响到旅客对于民航运输服务的满意度。而根据PZB，顾客期望的服务与实际服务感知之间的差距，是服务质量问题产生的重要原因。 

　　从实践角度来看，虽然民航运输业属于服务型行业，但却不能像餐饮、娱乐等典型服务行业，完全以顾客需求为导向，受其高技术和高风险特性影响，监管机构为确保民航运输安全，会对旅客乘机过程中的自由和舒适性进行限制。例如，飞机飞行期间手机等通讯设备必须保持关闭状态，飞机起飞和降落过程中乘客需系好安全带等。这既是监管方对于航空公司提出的安全要求，同时也是旅客安全乘机所应履行的义务。如果旅客对于民航运输相关法律法规和安全知识缺乏了解，就有可能对航空公司所提出的要求产生误会，进而诱发冲突，甚至不安全事件。 

　　改革开放以来，对于民航知识的宣传和普及做的工还远远不够。从局方来看，民航局虽然会对地区管理局和基础监管局宣传发稿情况进行考核，但是用稿途径仅限于民航内部的报刊杂志和网站，对于普通大众影响力较弱，难以起到知识普及作用。从航空公司和机场来看，其宣传往往以获取经济利益为目的，极少涉及民航知识。由于缺乏相关的知识和信息，就导致了旅客将民航运输服务与火车、汽车等常规运输服务相混淆，甚至产生了“我付了钱，你们就得让我满意”或“我是上帝，你们怎么能对我指手画脚”等错误的认识。再加上，民航运输受空域、管制、气象条件限制较大，始终提供准时、舒适的运输服务本身难度较大，就加剧了目前机场、航空公司与旅客冲突频发的现象。 

4.6 民航客运服务质量监管制度不健全 

　　虽然相较于铁路、公路运输的监管情况，民航已经建立了一套系统完善的运行制度体系，但是，如上文所述，现行制度体系存在“重安全、轻服务”的问题，导致了在具体的运输服务质量监管上，制度并不健全。如基层监管局在于运输服务监管方面的常用规范性文件有33项，其中涉及到服务质量监管的仅有8项，还包括《民用航空运输地面保障服务规范》和《民用航空地面服务代理协议规范》等，与旅客乘机体验相关度不高的规范性文件。此外，面对日益多发的民航服务投诉事件，相关的事后救济制度严重缺失。有学者研究指出，投诉服务是目前国内民航服务的极大弱点之一，根据旅客问卷调查，50%以上的投诉都与服务问题出现后的补救不力有关。这一方面是由于航空公司自身的应对能力不足，同时也暴露出了监管方事前规范不足、事中介入不及时和事后根据不力等问题。 

5 改进民航客运服务质量的对策建议 

5.1 进一步调整和完善行政监管框架 

　　目前，促进航空公司改进和提升服务质量有两个主要激励因素，一个是企业以盈利为核心的市场激励，另一个则是政府以促进民航业健康发展为目的行政监管激励。其中，市场激励是根本，行政监管激励的目的是确保市场激励的作用得到充分有效的发挥。这是调整和完善行政监管框架的基本遵循。目前，进一步完善利于市场调节作用发挥的行政监管框架主要应该做好以下三个方面： 

5.1.1 明确行业和政府的角色定位 

　　民航作为一种交通运输工具，其存在价值就是满足旅客的出行的需要，这是民航作为服务业的本质所决定的。 

　　但是需要注意的是，随着政企分开工作的不断推进，航空公司已经在形式上与局方进行了分离，国资委和各级国有资产管理部门代替民航局履行航空公司的“所有者”职责。这就促使民航服务履行责任和监管责任分离，各航空公司是服务的具体提供者，也是为民航服务质量负责的直接和最终责任人，而局方及其下属机构只是监管责任的承担者，负责监督航空公司服务质量责任的落实。实践中，监管方对责任分离的现实并不适应，因而就产生了越位和缺位等角色定位不准的问题。 

　　因此，为了构建利于市场调节作用发挥的行政监管框架，局方必须尽快适应改革带来的由行业主管部门转变为产业监管部门的现实。进一步明确服务质量的直接责任和监管责任的界限，以维护国家公共利益和市场秩序为目标，重新定义自身角色，通过对行政监管的理念、体制、管理手段等多个方面进行深刻的变革，转变职能和精简机构，实现政府自身的革命，建立服务型民航行政管理体制，来回应旅客和社会对民航运输服务质量的要求。 

5.1.2 进一步转变监管职能 

　　局方要按照新的角色定对监管职能的要求，对行政监管工作职能进行深入有效的研究，对现行的监管体制进行全面评估，围绕发挥行政监管对市场机制的补充和完善的作用，对监管体制和监管方式进行深入细致的梳理，及时清理行政职权，明确行政监管的目的、边界和措施。进一步清理对市场和运输企业经营行为的直接干预，有序放开市场准入管制，削减经济性审批权限，放开民航运输价格管制，逐步减轻行政垄断对行业发展造成的负面影响，建立自由、规范的民航市场竞争秩序，确保市场在资源配置中的根本地位。 

　　同时，局方还要承担起行业宣传和教育职能。旅客投诉率是验证民航运输服务质量的重要标准之一。但是，近年来我国民航投诉中，无效投诉在总投诉中占比一直保持较高水平，例如大连地区2014年-2016年旅客有效投诉为0。导致其产生的主要原因有二，一是旅客缺乏对民航运输服务的了解和认知，对于民航服务产生了误解导致的服务，如在飞行期间使用手机被乘务人员制止，飞机由于天气原因造成延误等由旅客个人问题或运输企业法定免责事由产生的纠纷等；第二则是由于旅客不了解维权的渠道或者维权的成本过高，导致的放弃维权。这都需要局方积极做好行业宣传和整体形象的培树工作，通过宣传民航事业的基本情况、服务特点、安全要求和乘机的基本知识，促进旅客了解民航、理解民航，鼓励文明乘机、合理维权，将旅客对民航服务质量提升的需求统一到民航事业发展的目标上来，实现旅客满意、质量升级的双赢。 

5.1.3 形成多元配合的行业管理架构 

　　在深入推进政企分离的同时，积极探索管办分离。一是将发展规划职能划归国家发改委或交通运输部，打破部门行业利益藩篱，促进国家对于民航、铁路、公路、航运等多种运输综合规划水平；二是将经济审批职能划归国家工商总局、物价管理等部门，明确行业准入条件，该审批制为备案制，进一步提升民航市场开放水平；三是将机场等民航基础设施建设立项审批职权划归各级发改委，充分调动各级政府参与民航建设的积极性和自主性。将局方转变为专业性的安全和市场监管部门，形成多部门齐抓共管、相互配合、相互制约的行业发展管理架构，削弱由于单一部门权力过大导致的行政垄断现象，促进民航市场健康有序发展。 

5.2 进一步突出服务质量监管的地位和作用 

5.2.1 重新定位服务质量内涵 

　　民航局党组书记冯正霖强调，“在新一年民航工作中要坚持不懈、毫不动摇地抓好航空安全，坚定不移地推进实现民航强国战略，切实提高航空服务质量，进一步营造风清气正的行业政治生态。毫不动摇地坚持“安全第一”的原则，正确处理安全与发展、安全与效益、安全与正常、安全与服务、安全与改革的关系。”这就要求我们建立以“飞行正常”和“优质服务”为核心内容的服务质量内涵。从而，解决在日常监管中重安全监管、轻服务监管和以确保持续安全替代服务提升的民航行政监管理念。 

5.2.2 完善服务质量评价体系 

　　民航运输服务质量标准是一定时期民航发展现状和旅客对民航服务质量要求的基本体现，具有很强的时效性和稳定性特点，需要随着民航运输事业的不断发展和旅客对民航服务质量要求的不断提升而进行调整和完善，否则就会成为影响民航运输质量完善和提升的障碍。因此，就要求以民航局为代表的国家行政管理部门，在科学论证的基础上，定期对民航服务质量标准的实践效果进行审查评估，对于不适应的情况进行必要修订和调整，确保民航服务质量标准成为推动我国民航运输服务质量持续提升的不竭动力。 

　　目前，我国现行的民航运输质量服务评价标准《公共航空运输服务质量》（GB/T16177-2007)和《公共航空运输服务质量评定》（GB/T18360-2007)，是2007年进行完善修改的，距今已有8年时间，对当下民航运输事业发展状况和旅客对民航服务质量要求已经出现了一定不适应的情况。因此，有必要对标准进行系统修订和完善工作。第一要将安全标准与服务质量标准进行分离，单独形成以飞行正常和服务质量为核心内容的服务质量评价标准，引导航空公司提高对运输服务质量的重视程度；第二面要科学分配飞行正常和服务质量在评价标准中的比重，合理摆布航班正常率等客观数字统计和旅客服务质量评价等主观模糊评价的关系，提升旅客服务质量的频次和结果应用情况，引导民航服务企业将旅客需求纳入到企业战略规划当中，形成以旅客为中心的民航服务质量管理体系。 

5.2.3 探索奖惩相济的服务质量激励机制 

　　完善服务质量评价标准的意义在于执行，我国多年来法治国家建设的经验告诉我们，有法不依、执法不严的危害要远大于无法可依。因为，在行政监管领域，有令不行或责令而行，一方面会强化行政相对人的侥幸心理，另一方面会激励执法者产生寻租欲望，制度威慑力和执法机关的公正形象产生巨大损害。因此，在民航服务质量监管过程中，局方要强化服务质量标准的规范作用，凡事不符合、没达标的行政，严格执法，绝不含糊。通过严格执法，让民航运输服务企业将服务质量标准的执行作为企业服务质量建设工作的重点。但是，局方在开展监管过程中，一定要把握好一个关系，即服务标准仅是为航空公司开展运输服务划定了一条底线，并非是为航空公司制定了一个模板。因为，底线不可突破，但可超越，而一定形成了“模板”认识，就会演化成“唯标准化”倾向，多一丝不行、少一豪不可，千人一面，最终成为企业服务质量提升的掣肘。所以，局方在严格行政监管的同时，也加强对正面激励机制的探索，引导各航空公司不断创新，紧扣旅客实际需求，以人性化、特殊化服务来弥补标准化带来的不足。如将企业服务质量评价结果与航线审批挂钩，鼓励服务质量较好的航空公司扩大经营；建立民航企业发展扶持基金，由相关行政主管部门和民航局出面与银行进行战略合作，对于服务质量较好的中小型航空公司，给予一定资金数额的低息贷款，帮助其发展壮大。由此，彻底打通服务质量兼顾与航空公司之间的激励传到通道，形成以惩戒督服务质量改进，以奖励促服务质量提升的，奖惩相济的民航服务质量监管激励机制。 

5.3 进一步推动监管体制改革 

5.3.1 强化基层监管局的主体地位 

　　在民航三级行政监管体制中，基层监管局位于体系的最底层，也是日常监管的主要承担者，基层监管局责任履行是否到位，直接影响民航服务质量监管的水平。但是，根据上文所述，基层监管局并没有自己独立明确的监管权限，仅是根据地区管理局授权，开展行政监管工作。换言之，基层监管局在行政监管上并没有独立的法律人格，只是地区管理局法律人格的延伸。由此，为基层监管工作的开展带来了两重困扰。一是权限之困。由于基层监管局与地区管理局在监管权限上具有同质性，差别仅在于限度（如处罚权上限为3万等），造成了监管局与管理局在事权上的不清晰，尤其是面对一些处于限度边界附近的违法和违规行为，到底该谁管，就成为考验基层监管局领导和工作人员“担当精神”的难题，甚至延伸出了“有好处就管，有困难就推”的现象，大大降低了基层监管的权威性和有效性；二是级别之困。一般情况下，基层监管局为副厅级单位，但是地区管理局机关所在省份的基层监管局和在较大城市单独设立的基层监管局为正处级，可是由于目前民航运输业的政企分开工作做的不好，很多航空公司和机场与地方政府有着千丝万缕的联系，导致基层监管局在工作协调中，存在影响力不足的尴尬境地。如大连监管局为正处级单位，其主要监管范围——大连市为副部级单位，在与大连市相关部门如港口和口岸局（副厅级）、机场集团（副厅级）单位进行沟通时，按照行政机关日常交往的对等原则，很难与领导层面直接沟通，导致了协调上的麻烦。 

　　由此，在理顺监管体制的工作中应该重点做好以下几项内容： 

　　一是完善基层监管局授权模式。对地区管理局职权进行分解，按照抓大放小的原则，将消费者投诉、地区民用航空企事业单位收费的监督、对辖区内民用航空客货运输安全以及危险品航空运输实施监督管理等地域化明显，工作复杂程度较低，对地区民航市场竞争格局影响不大的职能直接剥离划归基层监管局行使；对于不适应完全划归基层监管局行使的职能，进一步明确权限边界，对于权限边界的模糊地带和未来存在的新情况等，明确向地区管理局请示和协商的程序及裁决办法。同时，在确定权限边界时，要充分考虑基层监管局的人员配置和工作实际，一切以利于监管工作开展为核心，赋予与基层监管局所承担或希望基层监管承担的监管职责相适应的执法权限，以此促进基层监管局树立和巩固执法权威。 

　　二是建立完善的监督问责程序。为有效激发基层监管对提升民航服务质量的作用，既要通过授权，调动基层监管局的工作积极性，同时也要做好监督，以防权力滥用，为官不为等情况发生。地区管理局要加强工作宏观指导，即做好监管规范化、精细化管理工作，在确保基层监管局在权限范围内具有独立裁量自由的同时，通过制定工作流程手册和编纂优秀监管案例等方式，引导基层监管局监管工作规范开展；地区管理局要加强事后监督和问责，即通过临时抽查和应消费者或行政相对人投诉进行调查等方式，对监管局监管执法档案进行检查，对于存在违法违纪违规的行为，严肃问责，扎紧制度笼子。 

5.3.2 形成常态化的监管模式 

行政检查计划是基层监管局开展监管工作的基础，也是反映民航监管水平的重要依据。当前评价行政检查计划制定水平的指标主要是“符合率”和“执行率”。受上级新的工作部署和地区突发事件的影响，年初制定的全年行政检查计划与每月制定的具体行政检查计划之间势必存在一定差别，这个差别的比率就称为“符合率”，该指标主要考量计划制定的事前预见性；“执行率”则是事后对计划落实情况的考量，看是否已经确定的行政检查计划得到完整有效的落实。目前，我国基层监管工作水平不高，主要是由于运动式、临时性监管工作较多，导致的“符合率”较低。这就要求局方进一步适应调整工作思路，改变以往运动式、一阵风式的工作方式，建立常态化长效化的监管新思路。针对辖区航空公司存在的主要问题，合理摆布工作资源，综合运用日常检查、临时抽查、书面询问，现场调查、书面检查[20]等方式，适当安排检查的频率，善于利用隐患排查和跟踪复查机制，形成科学合理的行政检查计划。通过严格执行计划，让航空公司感到监管无处不在，促进企业形成履行服务质量标准，提升服务质量水平的思想自觉，以思想自觉带动行动自觉，形成不断提升民航运输服务质量的内生动力源泉。 

5.3.3 完善基层监察员的职业激励 

　　根据公共选择理论，公共决策的过程实质上就是利益博弈的过程，公共部门在决策过程中，并不能以“公共利益最大化”进行决策，而是在决策中参杂了部门自身的利益考量，即“公共选择”的结果与市场行为一样，是参与博弈各方利益博弈的结果。这也是导致政府与民争利，部门公职人员以权谋私的根本原因。因此，在民航服务质量监管机制设计上，必须注重做好对基层监管局和监察员的激励，以确保其在行使监管职权的过程中，能始终以旅客等公共利益为基准，增强抵御利益腐蚀的能力。这种激励主要应包括以下三方面：一是职业规划。即能够为基层监察员提供较好的成长和发展空间，让他们在工作中容易找到个人成长与事业发展的契合点，在履职尽责中看到个人发展的希望，从而激发监察员工作积极性；二是情感融合。即通过建立良好的工作环境、和谐的工作氛围，使监察员在工作中能够保持良好的工作情绪，时刻体会到单位给予的关怀，增强对单位和事业的认同度，从而增强基层监察员队伍的凝聚力和战斗力；三是薪资待遇。由于民航运输业高技术性的特点，导致民航从业者普遍具有高技能、高学历、高收入的特点，而民航监管部门受困于公务员管理体制的限制，收入处于行业最低水平，这也是导致民航监管工作人才匮乏的最主要原因，如一名优秀民航监察员，至少应该具有所负责工作领域中等偏上的业务水平，即如果想成为空中服务领域的“监管高手”，至少应该具有一名称职“空姐”的能力水平，以大连地区实际来说，一名空乘人员的收入要达到监管人员的两倍以上。所以，应该探索建立与被监管对象工作人员相适应的收入保障机制，以增强民航监察员队伍的吸引力和稳定性。 

5.4 充分发挥社会的监督功能 

　　根据现代政治理论，任何权力都需要平衡与制约。尤其是行政机关，权力越大越重集中，就越容易产生“任性”的结果。所以，为了进一步完善民航服务质量监督体制，还要重视以行业协会为代表社会机构监督功能的发挥。 

 5.4.1 不断完善行业协会的职能 

　　为顺应“小政府，大社会”的公共管理理念，行业协会在公共管理中的地位越发重要。其独立运转、秉持中立的运行机制，使它兼具了“行政权力”的刚性和“协商制衡”的柔性，是“看得见的手”与“看不见的手”两者能力的有效结合。并且，其会员制的管理机制，通过业内企业充分博弈，既有效解决了行政机关决策的利益寻租问题，也克服了多头垄断带来市场不公平竞争问题，使决策更加客观公正。因此，在完善我国民航服务质量监管体制的过程中，可以借鉴美国等西方国家的经验，通过法律授权民航业协会对会员企业的日常活动进行监管，甚至可以将一些现行局方掌握的审批和管理权限，划归行业协会行使，如飞行员执照的审核发放，行业服务标准的制定等，通过行业内充分博弈达成共识，进行自我管理和约束，达到行业自律发展。 

5.4.2 建立消费者权利保护机构 

　　目前，我国民航投诉处理主要由民航局运输司、民航局消费者事务中心、消费者协会、民航地区管理局、中国航空运输协会等这些官方机构负责。为了提高官方执法的公正性，避免航空公司利用其与局方的利益关系，影响消费者投诉的公正处理，有必要对现行消费者协会进行改革，建立具有独立性的行业消费者权利保护机构，并改变行业消协的工作思路，变事后以事后维权为主，变事前积极参与。通过聘请民航领域的技术专家、职业律师和其他学者等方式，事前介入民航主管、监管部门和行业协会的管理工作，如对民航运输票价的制定提出建议，参与民航服务标准修订等影响民航服务质量的重大事件，切实履行民航公共决策中的重要参与者职责，与航空公司及行业协会以及民航主管、监管部门形成制衡有效扩大消费者群体在民航服务质量改进和提升过程中的地位和作用。 

5.4.3 建立民航服务质量媒体发布平台 

　　如前文所述，民航运输服务质量是旅客对民航服务感受的总和。服务质量的好坏既不取决于民航服务标准，也不产生于官方的质量评价，而取决于旅客的实际感受。反之，民航服务质量的好坏也将对旅客的消费选择产生影响，进而影响公司的利润和生存。值得注意的是，服务质量对旅客选择的影响作用效果，则受制于民航服务质量信息的公开透明程度。目前，我国缺乏民航服务质量的发布平台，公众获得民航服务质量信息的渠道较为狭窄，由此也影响到了服务质量对企业利润和发展的影响能力，从而降低了企业改进服务质量的内生动力。因此，有必要在公开媒体上建立民航服务质量发布平台，通过平台发布民航运输服务质量评价结果，通报航空公司服务质量存在问题，为旅客在消费选择上，提供充分的信息，也通过媒体的压力，打通服务质量与企业经营利润的联动关系，促进企业不断推动服务质量持续改进。 

5.5 完善民航服务监管法律法规体系 

　　党的十八届四中全会，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，宣布我国发展迈进了法治的新时代。因此，进一步深化民航体制改革，完善服务质量监管，必须顺应时代的要求，建立和完善与产业相关的法律法规体系。 

5.5.1 修订完善民航运输业行政监管法律体系 

　　   一方面是尽快修订《民用航空法》。《民用航空法》作为民航监管工作开展的基本法，已经制定实施了近二十年，离最近一次修订（2009年），也已经过去了6年。而这段时间，我国民航事业进入了发展的腾飞期，各个方面都取得了重大进步，我国航空公司无论从数量还是质量上都获得了“爆发式”的发展。时至今日，《民用航空法》的一些内容与已不再适应当前民航事业发展实际。因此有必要尽快修订和完善《民用航空法》,以满足全面深化改革和民航运输业发展的最新要求。 

　　另一方面要加快完善配套法规体系。以法律的形式对行政监管范围、工作职权、监管的程序、标准等进行规范，强化对民航局以及下属机构履行行政监管职能的法律约束，提供监管的透明度，减少其随意性。尤其是要按照国务院“简政放权”的要求，清理规范审批事项，通过法律形式，规范局方全责，将资源配置的主动权交换市场，进一步释放航空公司改革发展的自主活力。 

5.5.2 推进《反垄断法》在民航领域的实施 

　　虽然，我国航空公司都已经按照《公司法》建立现代企业的组织架构，从形式上看，国家通过国资委等各级国有资产管理机构代表履行出资人全责的方式，实现了“政企分开”。而本质上政企关系仍未理顺，航空公司通过与政府之间深厚的联系，通借助政府行政权力，影响行业立法或直接干预市场竞争行为，形成了事实上的“行政垄断”态势。例如，2013年，民航局重新放开航空公司组建后，东航、国航、南航等三大航空公司利用自身优势和与政府之间的良好关系，介入地方航空公司的组建工作，导致新组建公司中，大多具有三大航的背景，阻碍市场自由竞争环境的形成。这就要求不断推进民航领域内部的反垄断工作，完善《反垄断法》的在民航领域的配套规定，加强反垄断调查和司法实践。以具体的案件倒闭民航体制的改革，有效打破垄断，让民航竞争和资源配置回归市场主导，从而让航空公司切实树立“服务质量为王”的正确发展导向。 

5.5.3 打破部门立法的窠臼 

　　近年来，由部门立法而产生的本部门、行业利益保护问题备受社会关注，立法的公正性和可执行性受到社会质疑，大大影响了法律的权威性。此外，由于立法过程，参杂着部门或集团利益，也导致立法目的难以实现。因此，应建立由全国人大相关部门牵头的，邀请民航监管部门代表、民航技术专家、法学家、经济学家、资深律师、企业和消费者代表组成的，具有广泛代表性的法律起草机构，负责《民用航空法》以及相关法律法规的起草修订工作，确保客观中立，博弈充分，并在广泛征求社会意见的基础上，出台新的法律法规。 

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