摘要：中国民航经历30多年高速发展，面临着一些前所未有的困难和挑战，最重要的是以创新为驱动力的激励机制基本雏形尚未形成,那么对发挥市场配置资源的决定性作用束缚很大。如何利用资源配置与激励机制，打破束缚，放宽资源约束是至关重要的问题。 

　　十三五时期是推进民航强国战略的关键五年,到2020年能否实现旅客周转量比重达到28%，运输总周转量达到1420亿吨公里,旅客运输量7.2亿人次,货邮运输量850万吨,年均分别增长10.8%、10.4%和6.2%的目标,不仅是民航发展速度快慢的问题,更是决定中国民航能否抓住经济转型发展的历史窗口期,利用创新驱动，降低“三个短板”的影响,顺利推进民航强国战略实施的问题。 

　　一、公平与激励机制的作用 

　　最开始的任何规范制度,其基本功能是对责任和权利进行明确, 梳理组织内部人员责任和权利。在近代人类社会中，责任往往以职业的形式展现，而奖励表现为金钱和特权。例如旧社会分配依据的是家庭出身，皇帝的长子将成为皇帝，地主的长子将成为今后的地主，企业老板的儿子会担任未来的老板。但是在大多数现代社会则尽量根据成绩来进行选拔和奖励，权利有福利和职位之分，使组织更有效地开展工作，也就是要提高效益。古代人类是继承权第一继承人，现代赞同按照业绩分配绩效。 

　　但业绩评测体系需要行之有效，不容易被操纵，最重要的是给大多数受考评的人以公平感，或者至少不能显失公平。也是为什么党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 

　　为什么中央要讲市场配置决定性作用？如果在说大一点就是计划经济大背景下的问题，计划经济遇到两大突出问题：一是资源配置问题，二是激励问题。前者是因为计划经济中的价格不是由市场供求决定，而是由计划者决定，由此造成巨大的资源配置扭曲。 

后者是由于在公有制和政府主导经济下的“大锅饭”和“软预算约束”等原因造成的激励扭曲，表现在个人、单位组织、政府增加效率的积极性不高。民航业也不同程度存在类似问题，中国民航经历30多年高速发展，面临着一些前所未有的困难和挑战，最重要的也是以创新为驱动力的激励机制基本雏形尚未形成,那么对发挥市场配置资源的决定性作用束缚很大。 

　　二、改革开放以来我国民航激励机制政策的反思 

　　民航资源配置问题应发挥行业市场的基础性和决定性作用，以及民航政府部门的帮助性作用。一般的市场，价格是其中的核心问题，但是民航业有其国家利益和社会效益的特殊性，并且空域资源管理问题长久悬而未决，不做主要分析。经济专家讲：“与激励问题相关的是关于产权、合同、所有制、治理等问题。当然，激励与价格也密切相关，但是它不仅与价格相关，更与政府与个人、政府与企业、政府层级部门之间的权力配置关系密切。” 

　　推崇民航市场资源配置基于两点，就是要以市场的资源配置方式和基于市场的激励奖惩机制，来逐渐替代不适应行业发展的一些制度。在我看来，历来民航体制改革，包括中国民航的政策制定，也都有两条主线：一条线是资源配置问题，一条线是激励问题，当然还有两者的结合。 

　　（一）建国早期资源配置和激励政策 

　　二十世纪五十年代开始民航的重大事件之一是尝试用政府主导替代市场配置，希望创造效率更高同时分配更加公平的民航运行机制。几十年的实践表明，政府主导无法达到这个目标，不仅与发达国家民航距离越来越大，而且也无法满足市场经济发展需求。  

　　（二）80年代初资源配置和激励政策 

　　从20世纪的80年开始，30多年来中国民航改革的实践正是沿着激励问题这条线展开的。激励的政策推动在不同时期各有侧重， 80年代初的民航改革，显然突出了激励问题的重要性。在改革中，无论是激励改革，还是资源配置的改革。既有财务包干和推行经济责任制，又引入对飞行人员和单位长期安全飞行的奖励机制，前者既针对资源配置问题又针对激励问题,而后者则主要针对激励问题。 

　　民航单位许多单位都在尝试向市场经济转轨。航空公司和机场是这个历史大趋势中的一个例子，突出的例子是从1981年民航实行财务包干和推行经济责任制，“利润包干上交，超收分成，亏损不补”，当年比上年增长125.3%；上交国家利润8000万元，为包干基数的5.3倍。 

　　1981年7月28日，民航总局颁布《民航飞行人员和单位长期安全飞行的奖励试行办法》，对飞行人员安全奖励等级和时数标准规定如下： 

　　    表1：飞行人员安全奖励等级和时数标准规定 

　　   80年代初的改革实践，有力地说明了尊重单位的自主权，对于加快其行业（单位）发展有多么巨大的作用和意义。再看看资源配置改变激励机制的问题。 

　　（三）80年代末及90年代初的资源配置和激励政策 

　　图1：民航80年代末及90年代GDP与运输总周转量   

　　    可以看出随着1988年至2002年管理局、航空公司和机场的资源配置改革和激励政策极大地促进了民航业的发展。  

　　（四）二十一世纪初的资源配置和激励政策 

　　2002年，根据按照 “产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，我国对大部分机场实行属地化管理的体制改革，组建6大航空运输和保障集团。 

　　主要解决资源配置问题，也对改变激励起重大作用。而贯穿于整个改革历程的政企分开、所有制改革、治理体系完善等，都是力图从根本上改变激励，不仅是个人激励，也有企业激励，还有政府激励，这些改革措施对民航资源配置起到重大作用。 

　　（五）2007年民航空管系统改革 

　　2007年，民航局按照“政事分开、运行一体化”原则，民航局和地区管理局成立了空管行业管理办公室，行使行业管理职能；明确民航局空管局、地区空管局、空管分局（站）的运行主体地位，将地区空管局、空管分局（站）划归民航局空管局，建立“民航局空管局－地区空管局－空管分局（站）”垂直管理体制。破解部分的运行发展难题，但激励机制未曾建立。 

　　图2 民航空管系统体制框架 

　　以上是我分析问题的大的现实背景。在这个背景之下，政策研究重心放在激励问题上，并且由此去深入探讨目前行业存在的机制性问题，新形势下出现的一些现象，包括成就与缺陷。这就推动我们去探究外部环境变化而导致的激励变化，激励变化导致的民航业行为和发展矛盾表现的不同之处。研究就会发现激励机制的影响远远超出我们的直观观察。这就是我们所要梳理的问题的起点。 

　　    三、“十三五”时期民航创新发展和激励的政策建议 

　　  （一）发挥“超软硬预算约束”完善激励机制 

　　资源配置问题与激励问题不是独立的，而是相关联的。比如，科尔奈首先提出了软预算约束问题。软预算约束的形成至少有两个主题：预算约束和支持。预算约束是指，在自身的资源前提下，如果没有外部援助，如果他们不能消除风险危机，就不能继续生存的组织。支持通常由政府控制，可以直接转移资源救援困难的组织。硬预算约束的定义就是我们通常说的优胜劣汰的市场机制，也就是经济组织的所有活动都受由自身的资源条件的限制。 

　　软预算约束首先是由激励问题引发的，但是它又进一步影响了资源配置。但是，要认识软预算约束的本质，就必须看到它背后的激励问题，不然认识就不会深刻，发挥不出应有的效果。民航行业大部分单位可以分为三类，软预算约束、硬预算约束和“超软硬预算约束”。 

　　 一是软预算约束，部分事业单位，空管、信息中心、后勤服务类等单位，活力不足。二是硬预算约束，例如民营股份公司（海航），业务发展和扩张迅猛。三是“超软硬预算约束”定义为在经营环境好的时候，拥有优胜劣汰的市场机制，并且可以依据经营效益激励员工。在经营环境不好的时候，在困难时可以接受财政资金支持，例如2009年政府方面已经从财政部划拨共计150亿元给三大航空集团。 这类有国有航空公司、机场，民航局直单位有航科院、干部管理学院、二所、报社等。这也是因为当前民航业有其国家利益和社会效益的特殊性，现有体制下的特殊激励政策，发展良好。 

　　    问题是能否对软预算约束的单位转变成“超软硬预算约束”，将非盈利的、社会性的、国家性的软约束，将经济性的激励硬约束，和航空公司、机场类似？为什么需要？请看下 

                             政策 

　　                 大锅饭        公平 

　　                （被动）      （激昂） 

　　                                       激励 

　　               不公平          私房菜 

　　              （失控）        （自主） 

　　图：政策与激励二象性。 

　　外围的圈圈是两个安全，那个是底线，出了那个圈什么也不成。在安全的条件下，谈效率和激励是必要的前提条件。 

　　    在第一象限，也就是公平象限只要策划、政策、目标、和布局。在第二象限，也就是在大锅饭象限需要随时处置，部分民航事业单位。在第三象限，也就是在不公平象限需要检查、清理、控制，例如无人机和信息共享。在第四象限，也就是私房菜象限需要制定规范标准制度、纠正和引导，例如通用航空类公司。对软预算约束的单位转变成“超软硬预算约束”迫切性一目了然。 

　　   （二）政策的连续性和完备性建议  

　　   一是政策的连续性问题。2008年10月26日民航局批复民航局空管局、民航地区空管局、空管分局（站）为民航局所属事业单位，实行企业化管理，授权负责民航空中交通管理工作。但实际上，并没有实行企业化管理，激励机制缺失。国家相关部委例如财政部、国家审计署都是按照事业单位审计和要求,与民航局实际目的相背离。 

　　二是政策的完备性问题。例如:中国民用航空安全奖励办法对飞行员和单位都奖励，而民航其他专业只奖励单位，没有奖励个人。建议设立核心专业民航星级奖励,将一些核心保障单位和专业纳入奖励范围。可以条件严格，但不易仅突出一个专业。三人齐心，黄土变金。 

　　三是建立大数据共享机制激励政策。将全民航大数据共享纳入绩效和监管范畴，实现局部人向系统人转变。我国民航系统的一个突出问题是大数据信息技术利用率不高，其中一个重要的原因是大数据共享激励创新机制还很不完善，导致全盘统筹推进缓慢，局部利益看重。激励是资源配置的重要实现途径，然而现状却不容乐观，盘子大、情况复杂。建立大数据共享机制激励政策，推进以大数据为基础的成本、效益和风险的分析监管。 

　　   （三）利用成本效益增加政策的双向性 

　　减少创新的外部性溢出对贡献单位或组织反影响，形成良性循环。例如当牧民来到一个大牧场,在牧场上放牧时,就出现了著名的“滥用”难题。所有以放牧为生的人都意识到他们正陷入“公地悲剧”之中。在共同体当中，每个人都追求自身利益的最大化，都希望他的羊尽可能地吃到更多的草，从而导致过度放牧的毁坏，破坏了共同体赖以生存的条件。而维护草地的园林工人就算提高效率，创新产生的效益，也很快就会被牧民的积极扩大放牧群所吞噬。而维护草地的园林工人如果创造出和协调出的工作成果全部被无偿使用，没有相关激励，创新的效益都被牧民分配，并且园林工人们还要担负草地沙漠化的责任，那么大牧场的活力和共同愿望同时溃散。 

　　空管队伍的辛勤劳动和献身精神应受到全社会的尊重。许多工作属于精神上的脑力劳动、体力劳动与心脑劳动相结合的高强度的复杂劳动，同时对三方服务，第一个对象航空公司，第二个对象机场，第三个维护社会和国家利益。这一点和大家以往认识有区别。24小时值班，高密度大流量---脑力。运行安全心理压力，是光荣、豪迈的事业。在大流量高密度的考验中，培养出了一支有战斗力、能吃苦耐劳的优良队伍，数以万计的空管队伍，有的十几年如一日，有的几十年如一日，攻坚克难，忠于职守，是全心全意为民航为人民服务的，有献身精神的。 

　　但空管目前现在存在一些类似计划经济下的问题，一是“大锅饭”，二是“条块分割”，收支两条线范围过大，统筹的不灵活，缺乏与被服务市场结合的创新激励。建议从激励与约束两方面建立机制。充分考虑基层及单位、政府主管部门等对创新的影响，从激励与约束两方面入手，对于激励机制进行针对性改革。在区分经济性和社会性的基础上建立空管分类管理制度。经济性类，可以企业化管理的那些经济活动，将无偿使用改为有偿使用，使部分空管三产服务业务走向企业化管理。可以硬件预算约束，发挥市场资源配置作用。社会性类，社会性的、基础性、行政性、政策性工作，更着眼于满足国家、民航业长远发展需要，软预算约束，仍按事业单位管理，制定战略规划的目标考核系统，通过制定重要指标同时加强整体规划、职业健康和安全监管。   

　　以上是我对民航资源配置与激励机制建议，不对地方请批评指正。 

　　（作者：陈宝刚）