一、引言 

　　    民航空管系统谈论发展、谈论改革有数年了，核心焦点一直围绕着“企业化”这个关键词，即空管系统需要不要企业化，企业化到哪个程度。笔者认为，“企业化”仅是一个名词，一个结果或一个目标，在我们还未透彻掌握民航空管现存和发展面临问题的时候，就围绕一个目标来制定改革发展方案，即使实现了目标，但问题不一定能够得到解决。  

　　    二、空管发展几大问题    

　　（一）工薪待遇问题 

　　    民航”10.11事件”的发生，不仅引发了公众对民航空管的重点关注，也激起了空管系统各级员工对空管系统安全责任、行业地位和工薪待遇的讨论。其中，有一种声音，认为空管是民航系统的安全之基，管制又是空管系统的安全之重。近些年，随着航班量的增加，空管系统的工薪待遇不增反降，处在民航各系统老末的位置，且在目前体制下，工资待遇看不到较大改善的希望。在系统内部，工薪待遇不能体现岗位差异。工作二十余年、十几年和几年之间的收入没有显著差异。放在社会其他行业这种现象必将怪异；不同工种之间不能体现业务差异，一线指挥、后台保障、行政事务这些不同工种之间收入差异不明显；不同专业技术之间不能体现技术差异，设计研发、维修维护、值班保障等对专业技术的需求高低不同，现有工薪体系也体现不出其差异性。 

　　（二）组织结构问题 

　　    中华民族历来具有大国情结，随着近现代在国土、政治、经济等方面遭受的外来侵略，使得我们更加向往和追求强国梦想。一个大国想要变成强国，必将需要建立一个强有力的政治军事经济文化总部和中央。对民航、对空管来讲亦是如此。当前，民航空管运行系统是两级管理、三级运行模式，民航局空管局和地区空管局发挥行政管理作用，同时民航局空管局运行中心、地区空管局和空管分局站承担运行运行保障工作。这种模式决定了民航空管运行系统的“橄榄型”组织结构，即总部和分局站两头小，地区局中间大。美国这样一个民航强国，其空管系统组织结构呈现“陀螺型”，即总部大，区域小，只有一级管理机构，FAA总部直接管理着22个航路管制中心和众多终端区、塔台。 

　　空管近些年的几件大事，包括流量管理系统建设、全国CDM系统建设、飞行计划集中处理系统建设等涉及全国的大事，目前来看，办得效果不尽如人意。呈现出总部无力，地区掌控的局面。而地区间的差异化建设，又导致一体化运行的难度和成本与日俱增。作为空管系统最为核心的管制自动化系统，目前依然是全国7、8个型号，数十个版本，且随着保障需求增加，系统风险也在不断放大，“”一主二备三应急“”这种设备保障模式是降低系统风险的有效手段，但同时带来的是设备人员同时要掌握至少三套不同厂家不同型号的设备，与美国、德国等引领世界空管发展的国家相比，我们的路走得好像很“孤单”。 

　　可以讲，现有空管运行系统的组织结构模型是不能适应集中力量办大事的，总部统揽全局的能力不够。究其原因，总部机关忙于事务性工作太多，承担全局性研究工作太少。而地区局反倒呈现出“百家争鸣，处处开花”的现象。总部机关不能直接掌握一线运行情况，大都依赖地区局的上报。总部机关本部培养的人才荒废，中高层干部中来自地区局的数量在不断增加，总部人员的权威性在急速下降。 

　　（三）发展阶段问题 

　　本世纪前十年，我们曾经常到美国、欧洲、澳洲等民航发达国家和地区学习雷达管制、PBN等先进技术。往往都是成套地引进设备和系统。但是近些年来，随着航班量持续增加和运行环境日益复杂，我们面临的很多困难已经无法从国外获得现成的经验借鉴了，比如高高原机场和地形复杂机场运行、大容量自动化系统、空中交通流量管理和协同决策等。如果说以前我们是婴儿学步，亦步亦趋地照搬学习别人的东西，现在我们已经到了青年期，有了需要独立面对的特殊问题，需要我们独立思考判断了。尤其是，当前全球航空系统组块升级计划已经全面进入实施阶段，在SWIM（广域信息管理）、TBO（基于航迹运行）、ADS-B等关键技术应用以及涉及国家信息安全的关键领域，我们都处于相同的起跑线，既没有成熟的标准和技术可以拿来就用，也不可能得到发达国家的慷慨资助，更不允许假手他国力量来开发与运行。 

　　    三、空管发展改革大好时机 

　　当一个行业的薪酬体系、组织结构、成长阶段等这些方面都遇到问题的时候，这个行业就会迎来最好的变革期。对于空管来讲，不变革，不足以健康地支撑民航强国；变不好，要拖慢民航强国实现的进程。唯有利用国家各项政策利好，才能顺应民航强国发展的规律。笔者认为，民航强国对空管的发展是什么要求，在民航局党组提出的“十三五”期间”””“一二三三四”总体工作思路中已经提出了明确的目标要求。以完善运行信息监控网为例，空管系统要实现全系统信息管理、大数据应用、流量管理、协同决策等技术手段，整合分散的航班信息，确保信息可信、可靠、可用。再以补齐空域资源短板为例，要实现应用PBN技术提高空域资源利用率；建设国家空域监控评估系统，促进空域资源精细使用；推进军民航运行信息联网，促进军民航联合运行与融合发展。 

　　但是，这些目标的实现，对现在的空管系统来讲，挑战太大。这些目标的实现是买不来的，没有现货产品，需要空管自主创新，而现有空管系统环境完全不具有自主创新需要的环境。因此，空管改革应当是以实现民航强国目标为指引，致力于重新构建一个可以持续进行体制创新、资源创新和能力创新的空管新系统。 

　　政善治，事善能，动善时，这是空管变革发展的大好时机。 

　　    四、空管变革发展的总体思路 

　　空管系统一体化运行以来，通过管制区域整合、运行标准程序质控、设备保障资源统筹等措施，全面提高了系统运行保障质量水平，但是总体来讲，其手段主要是补缺和提高以往存在的一些明显缺项，属于基础素质发展阶段，这阶段打实了空管运行保障的基础和家底。 

　　    但是，空管一体化运行不是大包大揽，什么事情都往这个篮子里面装。这样不仅加重了运行单位的负担，还使得装入这一篮子的工作得不到所需的资源投入，导致发展滞缓、落后，其结果就是空管运行单位“人力资源不足，工作强度大、压力大”，并以此为借口，触碰空管安全底线，试探民航安全红线。 

　　    当我们从“婴儿期”发展到“青年期”，在这个基础和家底之上，要实现发展目标，解决发展问题，就要有所为，有所不为，针对发展中遇到的阶段性目标的问题，要进行专项发展重点解决，即差异化发展及解决问题。 

　　    空管体制改革还要继续深化，差异化发展重在强化核心业务，消减边缘业务，砍掉无效业务。一些不适应放在空管运行系统发展的业务要分离出来，借用国家和社会资源按照业务自身规律更好地发展。空管很多专业具有通用技术应用型的特点，要按照社会相似行业的发展规律来进行引导，万不能自成一体，这样不仅无法引进所需的行业外优秀人才，自身更不能培养出发展所需的优秀人才。 

　　    比如，与管制运行密切有关的设备保障业务要强化，而设备研制、维修，乃至建设是否可以独立出来，进行重组。运行保障强调的是安全与质量，对人员的要求是“熟练的技术工”，而科研、研制、维修、建设强调的是专业与技术，需要与社会其他行业更加广泛灵活地合作与交流，对人员的要求是“高技术人才”。无论从业务重点、行业属性、绩效要求、人员要求、还是薪酬体系，都不适宜放一起。 

　　    薪酬问题、组织结构问题和发展阶段问题都可以通过差异化发展这个总思路逐一得到解决。要注意的是，差异化发展的基础和保障是一体化运行。 

　　    水善利万物而不争，处众人之所恶，故几于道。改革并非要牺牲一部分，幸福一部分。空管的改革发展应当是夯实一部分，释放一部分。（田振才）