摘要：航班正常是真情服务的核心。空地保障资源不足是制约航班正常率进一步提升的重要因素。本文拟从政府管理的角度，对空域使用、容量标准、机场设计等源头管理情况进行分析，并对如何优化民航航班运行环境提出改进建议。 

　　一、航班正常工作现状及形势分析 

　　近年来，民航一直保持着高速发展，“十二五”期间，民航航班量以年均10%的速度递增。2016年，全行业完成旅客运输量4.8亿人次，同比增长11%。民航旅客周转量在综合交通运输体系中的比重达26.4%，比去年末提升3.3个百分点。上海虹桥、浦东两场旅客吞吐量突破1亿人次大关，首都机场突破9000万人次，全国千万级机场数量已达28家。但在快速发展的同时，航班正常水平却不断下滑。2011至2015年，民航航班正常率分别为77.15%、74.83%、72.34%、68.37%和68.33%，呈逐年下降趋势。 

　　2015年7月，民航局出台了考核指标和限制措施，对航班正常水平较低的航空公司和机场进行处罚。此举立竿见影，迅速扭转了航班正常率不断下滑的被动局面，2016年平均航班正常率达到76.76%，同比提高8.43 个百分点，也是自2011年以来首次全年航班正常率突破75%。很多单位和领导都认为，考核措施是治理航班延误的“撒手锏”，航班正常率会一直提升，追平欧美等国家80%的左右的水平。然而令人意外的是，今年1-2月全行业平均航班正常率仅为74.19%，同比降低4.8个百分点。而且从最近几年的统计情况看，5-8月份因受雷雨、台风等极端天气影响较多，航班正常率将会相对较低，而1-3月份和10-12月份应是全年航班正常率较高的时段。今年航班正常情况的开局并不理想，航班正常工作形势依然严峻，要在保证安全和发展的同时进一步提升航班正常率，并在“十三五”末期达到航班正常率80%的目标，难度之大可想而知。 

　　二、进一步提升航班正常率的思路辨析 

　　笔者认为，要在去年基础上进一步提升航班正常率，必须分析年初航班正常率下降的原因，从而有针对性地采取措施。2015、2016年航班正常率止跌回升，主要原因是民航局出台的航班正常考核措施激发了航空公司等运行主体的内生动力，倒逼企业改进内部管理，减少了企业自身原因航班延误。但是也应看到，企业自身原因延误只占约10%，考核措施只能解决这10%的延误。而当发展需求超出资源保障能力时，因民航运行环境不佳导致的延误情况会大幅增长，比如飞行量超出扇区保障能力，机场整体航班时刻编排溢出等导致的延误。这些延误是不可避免的系统性延误，是整个民航运行体系的深层次问题，仅靠企业自身努力很难解决。 

　　当前航班正常工作面临的最大问题是民航发展需求旺盛与保障资源能力不足的矛盾日益突出。据统计，2006 -2016年各类飞行起降架次增长迅速，年均增长9.7%，而同期航路航线总里程年均增长仅为3.5%。我国大型机场长时间处于超负荷运行状态，21个时刻协调机场的小时高峰架次全部高于公布的小时容量标准，其中，首都和浦东超出20余架次，天津、虹桥、福州、海口和三亚5个机场小时高峰架次超出小时容量30%。空中和地面资源保障能力已触及“天花板”。今年夏秋航季换季后，计划正班航班数同比增长8.3%。未来几年，全行业每年将增加约360架飞机，接近每天1架。资源能力不足将在未来很长时间制约航班正常水平的提高。 

　　提升行业资源能力建设，一方面靠增加外部供给，新增空域、新建机场等，另一方面也要对现有资源进行优化，提高资源使用效率。民航体制改革以来，政企分开，民航主管部门虽不直接参与运营，但其在航权航线准入、航班时刻供给、飞机引进审批、机场规划投资、空管运行管理等方面都享有绝对话语权，这些都是影响行业发展和资源配置水平的关键因素。目前航班延误治理已经步入“深水区”，民航主管部门应当进一步明确角色定位，以解决系统性延误等深层次问题为导向，在继续严格航班正常考核措施的同时，注重系统谋划，强化源头管理，深挖内部潜力，通过优化空地资源分配、提高现有资源使用能力等方式，提升整体运行系统的保障能力，全面提升民航整体运行效率。 

　　三、科学规划，为航班运行创造良好环境 

　　航班正常工作如同盖大楼，地基挖的越深，楼才能盖的越高。如果地基没有打好，即使后期费力修复，也很难建成高楼大厦。从目前情况看，航班正常工作的基础并不牢固，存在不少结构性问题，突出反映在空域结构不合理、机场容量标准不科学、机场设计存在先天缺陷等方面，导致空地资源使用效率不高，严重影响航班正常。民航主管部门必须加强顶层设计，建立健全工作制度，切实采取有效措施，减少影响航班运行的系统性问题，为航班运行创造良好环境。 

　　（一）加强协调，深挖潜力，切实优化空域环境 

　　空域是发展的前提，也是保障航班正常最重要的条件。据统计，以民航单位可用空域面积所保障飞行小时计算，我国平均飞行密度是美国的1.47倍。2016年，我国繁忙航段日均流量排名前十的航段主要集中在北京、上海和广州区域。周口（郑州区域）、骆岗（合肥区域）、魏县（郑州区域）是三个主要区域繁忙航路点。其中最繁忙的航路点为周口，日均流量超过1600架次，并以每年200架次的速度增长。全国进近管制区内日均流量超过350架次的繁忙航路点达到15个。空域不足已成为制约航班正常的瓶颈。 

　　民航主管部门是空管的直接管理者，享有更多社会资源。解决空域资源问题，不只是空管的职责。民航主管部门要与空管部门一起，加强与军方协调，争取更多空域，并积极优化现有空域，为航班运行创造更好的空域环境。一是加强与军方沟通协调。民航主管部门应当主动出击，紧紧抓住军民融合的重大战略契机，以出台《关于推进军民航空管深度融合发展的意见》为依据，深入参与空域使用条例、飞行基本规则等国家空管法规的制定修改工作，对军民航空域总体规划提出有利于民航发展的建议和意见，为建立符合军民航发展需要的空域结构和资源分配机制奠定基础。二是做好国家空管调整改革工作。继续做好中南地区空域精细化管理改革试点工作，建立空域资源动态分配制度，同时要深入总结试点经验，持续推进空域灵活使用和军民航信息共享，进一步健全军民航沟通协调机制，在长三角、京津冀等繁忙区域推广，释放更多临时空域，增加飞行容量。三是加强现有空域顶层设计。现有民用空域结构复杂，航路设置和使用不合理，多个繁忙机场终端区结构存在重大缺陷，如北京机场终端区东部空域、珠三角机场群东西两侧空域、长三角机场群西部及南部空域等缺乏足够的雷达引导空域和进出口，直接抑制了跑道容量增长。民航主管部门要对全国的空域包括扇区、航路、终端区等使用情况进行全面深入分析，参照国际标准，制定空域分类标准，统一规划航线航路网和繁忙机场终端区，对全国空域进行系统性规划调整，形成结构合理、配置灵活、权责明晰、安全高效的空域结构。四是多种手段优化空域。采用新机制、新技术缓解繁忙地区空域紧张，通过推进单向航路、大通道建设和繁忙机场进离场分离等措施，重点疏通主干航路航线网络，打通拥堵航路点，推进终端管制区建设和运行，逐步提高空域运行效率。五是统筹推进民航空管系统改革。我国领土面积与欧盟相当，但管制人员数量不到欧盟一半，且收入差别巨大，影响空中指挥效率和管制服务水平的提高。民航主管部门应着力推进空管体制改革，建立差异化的经营管理、劳动用工、薪酬管理制度，构建以航班正常率和保障飞行架次为主要考核指标的激励机制，充分调动空管一线员工积极性，提高空中管制服务效率。 

　　（二）统筹安排，精细管理，合理确定容量标准 

　　时刻是珍贵的保障资源。机场容量是机场和空域系统保障能力的综合体现，是确定航班时刻协调参数的直接依据。容量标准不科学会导致机场整体时刻编排不合理，引发大量航班计划性延误。目前，大多数机场，特别是吞吐量1000万人次以上机场的普遍存在时刻编排的结构性问题。比如，上海浦东、深圳宝安、天津滨海等繁忙机场都存在个别时段安排航班过多的现象，有的5分钟时段安排6-7个航班。北京首都、上海浦东等机场6-8点早出港和进港航班比例失调，造成部分航班宕延，使得每日9-10点段航班放行正常率全天最低。首都机场出港航班时刻安排对航向考虑不足，华东方向、中南方向、西北方向全天放行能力超饱和，但东北方向均有空余资源可供利用。此外，全国大部分时刻协调机场繁忙时段（7-22时）每小时计划编排长期处于饱和状态，缺少运行裕度，在发生特殊任务飞行、跑道检查时会严重影响航班运行。从上述情况可以看出，我国机场容量标准粗糙，整体时刻编排存在先天缺陷，计划性延误较多。 

　　容量评估和时刻安排都是局方按照规定批准的，容量设置和时刻安排问题不是某个航空公司、某个机场能够解决的，只有从源头出发，进一步完善机场容量标准和时刻编排规则，在全国范围内对大型机场容量和时刻安排进行总体调整，才能从根本上解决计划性延误问题。去年，为加强容量和时刻管理工作，民航局调整了航段标准时间和最小过站时间，并将机场容量评估标准细化到小时最大起降架次、小时最大离场架次、小时最大进场架次、15 分钟最大起降架次、15 分钟最大离场架次、15 分钟最大进场架次，起到了一定效果，但相比国际先进水平仍然有不小差距。比如，日本羽田机场按照每小时、每30分钟、每15分钟、每10分钟、每5分钟的时间单位，分别确定最大出港架次和最大到港架次，并根据航班不同流向对出港、进港航班分别确定峰值。在确保总量的同时，对每一时间单位进行精细化评估。此外，日本政府还明确规定要求机场设置时刻缓冲区，用以安排延误航班和前天取消的补班航班。如羽田机场规定每天要分别留出8个出港时刻和8个到港时刻，成田机场则明确要求在每天12：00-13：00,19：00-20：00设置缓冲时段。 

　　笔者认为，精细化机场容量标准，合理安排航班时刻，是减少计划性延误，提高整体运行效率的关键举措，民航主管部门应予以高度重视。一是要考虑区域空域容量限制。比如长三角地区已形成机场群，浦东、虹桥、杭州、南京等千万级机场大部分航班使用同一航路，使得每个机场的容量都受到很大限制。确定机场容量，不能只考虑单一机场的情况，要对相关区域的空域结构、航路和终端区限制等因素一并考量。二是要将机场地面保障能力作为重要参考。目前首都、浦东等大型枢纽机场由于停机位不足、保障设施设备不够，无法满足高峰小时保障要求，容量评估必须充分考虑机场跑道能力、机坪能力、侯机楼能力等因素。三是精细化容量评估标准。民航主管部门要在考虑航班流向的基础上，将容量标准细化到5分钟最大离场架次和最大进场架次，并在航班编排时对专机、试飞、校验飞行、跑道例行检查等留出裕度。四是调整现有机场容量和时刻编排。民航局应在科学评估容量的基础上，利用大数据对各协调机场时刻编排总体情况进行梳理，找准拥堵时段，协同地区管理局对各时刻协调机场时刻进行统筹调整，争取用两到三个航季的时间，杜绝时刻编排不合理造成的计划性延误。 

　　（三）总结经验，科学规划，切实完善机场设计 

　　截至2016年年底，我国旅客吞吐量达到1000万人次以上的机场已有28个，其中14个机场实施多跑道、多航站楼运营。从统计数据来看，虽然机场原因造成航班延误比例很低（大约2%左右），但笔者随民航局督导和调研后发现，很多大型机场不同程度地存在设计缺陷，对大多数航班地面运行效率造成严重影响，在统计数据中也无法体现。例如，上海浦东机场跑道和滑行道布局存在设计性缺陷，只有两条联络道，地面滑行采用固定道口进出，大量航班需要交叉滑行，7%的航班滑行时间超过30分钟；塔台存在目视盲区，T2航站楼50%的机位不能通视，只能依靠牵引车引导滑行。天津机场塔台方位有问题，76%的机位无法目视通视，严重影响空管管制指挥效率；部分U型机位必须单向进出，每次只能推出一架飞机。大连机场跑滑结构不合理，机位布局复杂，导致集中除冰坪、Ⅱ类盲降、HUD 等都无法建设或实施。首都机场远近机位比例失调，廊桥机位只占36%，浦东机场更是只有31%，再加上拖车、摆渡车等配备不足，远机位保障难度加大，旅客登机时间和航空器地面滑行时间较长。 

　　机场设计缺陷是航班运行的硬伤，影响航班多，改造难度大。目前，机场从选址、总体规划到建设实施和验收，都需经民航主管部门审批，因此，民航主管部门应当高度重视机场设计问题，切实把好设计关，为航班运行创造良好的地面运行环境。一是加强对民航机场设计单位的管理。民航主管部门应对现有大型机场设计情况进行认真梳理，将塔台遮蔽、跑滑结构不合理、停机位设置不科学等情况进行汇总，制作典型案例，加强对民航机场设计单位的指导和培训，杜绝出现类似设计问题。二是尽快完善规章标准。现行《民用机场建设管理规定》、《民用机场总体规划规范》等主要规范机场建设、环保等方面，在旅客流程、机坪保障、跑滑设计、运行效率等方面要求较少。民航主管部门应细化机场运行方面的要求，尽快修订相关规章标准，细化各类运行指标，对跑道、滑行道和联络道布局、停机位设置、场面滑行路线规划等进行详细规范。三是加强对机场设计的前期审核。民航主管部门应进一步完善机场总体规划和前期设计评估审查程序，要在规划和设计前期充分征求运行单位和专家意见，特别是征求空管部门的意见，对机场航班运行情况进行模拟，运行效率不达标的机场不能通过审查。四是尽快对设计缺陷机场进行改造。民航主管部门应协调相关单位对存在设计缺陷的机场进行总体评估，提出切实可行的改进方案，通过增加滑行道、联络道、停机位、建设机坪塔台等方式，最大程度降低机场设计缺陷对航空器地面运行保障带来的影响。杭州、海口等机场的经验表明，机坪运行管理的移交，是解决机场设计缺陷的有效举措，可以有效缩短地面滑行时间，提高地面运行效率。民航主管部门应加快推进航空器机坪运行管理移交工作，设定时间表，对于设计存在严重问题的机场，必须强制移交。 

　　总之，航班正常工作关系民航长远发展，良好的空地运行环境是提高航班正常性的前提，民航主管部门应当统筹规划，加强源头管理和顶层设计，提升现有空地资源使用效率，为民航持续健康发展和进一步提高航班正常率奠定坚实基础。 

　　参考文献： 

　　⑴ 民航局《关于2016年航班正常情况的通报》 

　　⑵ 民航局《2016年全国民航航班运行效率报告》 

　　（作者：王旭 民航局运输司）