摘要：市场监管是政府的重要职能之一，科学合理的市场监管机制能有效促进市场主体公平竞争，保障市场健康有序发展。本文对公共航空运输市场监管的内容、模式、手段等进行探讨。 

　　一、我国民航运输市场监管的现状 

　　近年来，为促进民航业快速发展，民航主管部门顺应市场化改革的需要，主动转变政府职能，持续推进民航运输市场化进程，促进了行业快速发展。 

　　(一)简政放权，激发了民航市场活力 

　　简政放权是转变政府职能的重点，也是为民航发展注入活力的有效手段。一是放宽了航空公司准入门槛，鼓励民营资本、外国资本进入中国市场。截至2016年底，共有航空公司59家，形成了主体多元、良性竞争的市场格局。二是按照“国内放开、国际开放”的原则，逐步放松航线航班准入管理。在国内方面，有序推进航线航班经营许可分级、分类管理，按照“登记为主、核准为辅；管理局为主、民航局为辅”的原则不断降低核准管理航线比例。在国际方面，放宽了我国航空公司经营至周边国家地区的航线准入，为国内企业更好“走出去”创造条件。三是鼓励多种经营模式并存。随着低成本航空运营模式逐渐兴起，民航主管部门主动调整政策，鼓励服务差异化，自2005年批准成立第一家低成本航空公司以来，目前已有春秋航空、九元航空、中国联合航空、西部航空、云南祥鹏航空、桂林航空等6家低成本航空公司运营。 

　　（二）依法行政，民航运输市场监管体系基本形成 

　　民航主管部门积极推进市场监管法律法规建设，制定了包括市场准入、航线航班管理、航空运输服务质量管理、消费者权益保护在内的15部民航运输市场监管法律、法规和规章，主要有《民用航空法》、《民用机场管理条例》、《公共航空运输企业经营许可规定》、《外商投资民用航空业规定》、《定期国际航空运输管理规定》、《民用航空企业及机场联合重组改制管理规定》、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》等。在法规之外，民航主管部门还着力加强航空运输标准化建设。截止2016年底，共出台国家标准11个，行业标准39个。这些规章、标准的颁布实行，把民航运输市场监管纳入了法制化、规范化的轨道。 

　　（三）民航运输市场监管存在的问题 

　　虽然已初步搭建起了面向市场经济的民航运输市场监管体系，但不可否认市场监管方面还存在不少薄弱环节，与民航运输市场快速发展和变化仍有一些不相适应的地方。主要体现在以下几方面：一是市场监管目标认识不清晰。各单位、各部门对民航运输市场监管的范围、内容、手段等认识不统一，缺少整体规划和行动一致性，尚未形成监管合力。二是市场监管规则不完善。法律法规不健全，缺少民航运输市场监管纲领性规定，很多内容散见于不同领域法规规章中，不利于整体协调。有些规定内容陈旧，不完善。三是市场监管内容不同程度存在着“缺位”和“越位”现象。目前我国民航运输市场监管集中在市场准入环节，包括航空公司设立准入、航线进入、时刻拥有等，而对于运行品质、不正当竞争等行为的事中事后监管仍处于摸索阶段。四是市场监管队伍不足，执法能力弱。近年来，民航运输量一直保持高速增长，航空公司、机场越来越多，业务种类越来越庞杂，而市场监管队伍严重不足，人员缺乏培训，主动监管意识不强，执法大多采用集中治理的方式。 

　　二、深化民航运输市场监管工作的基本思路 

　　市场监管工作主要包括简政放权和加强监管两方面。简政放权是让市场发挥资源配置的决定性作用。加强监管是在市场失灵领域，加强政府管制，规范市场秩序。简政放权和加强监管，一个是“放”，一个是“管”，但两者并不是矛盾和对立的，而是相辅相成，辩证统一的。“放”不是放任，“管”不是管死。简政放权先于加强市场监管，是市场化改革的必然，也是为了政府有更多精力监管薄弱环节，实现精准监管。同时，加强市场监管也必须协同跟进简政放权。两者都是为了激发市场活力，应当放管并重，放管结合。 

　　总之，确定深化民航运输市场监管改革工作的思路，必须正确认识我国经济社会和行业发展趋势，处理好“放”与“管”两者之间的辩证关系，坚持“放管结合”，放开能放的，管住该管的，做到不越位、不缺位、不错位。 

　　三、放管结合，做好重点领域的市场监管 

　　市场监管内容庞杂，任务艰巨，不可能一蹴而就。解决问题必须要抓主要矛盾，做好民航运输市场监管工作必须要在重点领域集中发力。 

　　（一）完善航空公司准入机制  

　　放宽准入是改革市场监管的重要内容。航空公司市场准入的法律性质属于行政许可。《民用航空法》第九十三条为公共航空运输企业实施经营许可管理提供了上位法依据。《公共航空运输企业经营许可规定》第七条列明了具体设立条件。实践中，社会各界对航空公司市场准入政策颇有微辞。2007年，民航主管部门考虑到安全形势紧张、空域时刻资源不足、飞行员等专业技术人员流动等因素，暂停受理新设航空公司申请。2013年，航空公司市场准入再度放开，但目前又有所收紧。随着经济的快速发展，地方政府及民营资本设立航空公司热情高涨，民航主管部门时松时紧的市场准入政策受到社会普遍质疑。 

　　笔者认为，民航是高科技、高投入、高风险、低效益的特殊行业，航空公司不仅要担负起巨大安全责任，还要具有承受较长时间效益亏损的强大财务能力。新设航空公司运营初期财务风险较大，普遍机队规模小，运行经验缺乏，专业技术人员数量有限，出现安全和经营问题的概率很大。民航主管部门应该在准入门槛上严格把关，但航空公司设立毕竟是行政许可，法定条件之外不应另行设定条件。民航主管部门以安全形势、空地资源不足等理由不批准新设航空公司，在合法性上存在瑕疵。 

　　笔者同时认为，民航主管部门之所以通过政策限制新设航空公司，主要原因是目前的航空公司准入条件过于宽松，无法起到有效规避风险的作用。现行法律和规章对于航空公司市场准入条件主要集中在注册资金限额、航空器数量和专业技术人员资质等方面。注册资本是一个静态财务指标，无法有效考量公司财务状况，而欧美等国更加注重对申请人资产流动性、融资方式和渠道等财务状况的评估。比如欧盟规定，航空公司在开始运营的3个月内，在不考虑其任何营业收入的情况下，能够支付其商业运营计划或合理预期到的固定成本和运营成本。在开始运营的24个月内，能够随时偿还合理预期到现实或潜在的债务。这要求航空公司在设立后的运营初期必须拥有大量的流动资金和可靠的融资方式。 

　　因此，为合理构建航空公司准入壁垒，笔者建议尽快修改《民用航空法》和规章相关条款，在航空公司市场准入方面建立航空公司筹建评审机制，合理设置准入条件，确保进入民航运输市场的航空公司具备足够的运营条件。此外，还要加大对航空公司成立初期的监管，增加运营和财务考核指标，使其持续符合经营许可条件。 

　　（二）促进机场地面服务市场公平竞争 

　　机场地面服务市场是航空运输市场的重要组成部分。近年来，随着航班量的快速增长，机场运行保障能力不强的问题已成为制约民航运行效率的瓶颈。目前旅客吞吐量千万人次以上机场保障能力普遍不足，特别是机坪、拖车、客梯车、摆渡车、电源车、除冰雪车配备不足，严重影响地面运行效率。解决机场保障能力不足的问题，一方面要出台标准，监督机场按要求增加相关设施设备配备，另一方面也要着手放开地面服务市场，通过建立竞争机制提高运行效率和服务水平。 

　　我国《民用机场管理条例》第三条规定民用机场是公共基础设施，但第三十八条又规定机场可以进行经营性业务。社会各界对我国机场定位是收益型还是公益型的争议较多。目前，我国机场地面服务业务要么由机场独家经营，要么由机场和航空公司共同经营，真正意义上的第三方地面服务代理企业几乎没有。在大中型机场，航线航班较多，盈利效应较强，机场管理机构、基地航空公司、社会资本非常愿意从事地面服务业务。在此种情况下，大中型机场往往倚仗其“地主”身份阻碍其他主体从事地面服务业务，或利用资源优势通过各种不正当竞争手段排挤竞争对手。机场自然垄断的属性容易导致地面服务市场的不公平竞争，单纯靠市场机制无法调和，欧美国家皆严格禁止机场垄断地面服务业务。 

　　因此民航主管部门应加强机场地面服务市场监管，通过立法或行政手段打破垄断，打造健康、公平竞争的机场地面服务市场，从源头上解决机场地面服务能力差、运行效率低的问题。根据我国机场地面服务市场的现状，笔者认为应当在监管方面做好几方面工作：一是利用《民用航空法》修改的有利时机，禁止机场管理机构对地面服务业务进行垄断，明确规定机场管理机构应以公平、透明、无歧视的原则对待欲进入本机场的地面服务企业。二是进一步明确机场管理机构为管理者的定位。《民用机场管理条例》第三十八条规定，机场范围内的零售、餐饮、航空地面服务等经营性业务可以采取有偿转让经营权的方式经营。此条款虽非强制规定，但带有明确的指导性。如果机场不参与经营性业务，有利于机场集中精力改进机场设施，完善机场功能，提高运行效率和服务水平。笔者建议民航主管部门建立激励机制，鼓励旅客吞吐量1000万以上机场通过特许经营的方式转让经营性业务，实现从经营者向管理者的转变。三是在不能设置地面服务代理准入许可的情况下，根据业务分类对地面服务企业的设施设备数量、运行标准进行明确，确保机场运行效率和服务质量保持在较高水平。 

　　（三）加强对行业运行品质的监管 

　　旅客乘坐飞机，最关注的安全，其次就是运行品质。近几年，航班正常和服务质量一直是社会关注的焦点，航班正常率呈逐年下降趋势。为进一步提升民航运行品质，笔者认为应当着力做好三个方面的工作：一是建立航班正常综合考核指标体系。去年航班正常工作取得一定成绩，主要是监管思路发生了变化。以前民航局提了很多要求，发了很多文件，但效果并不好。近两年，航班正常工作思路从过程管理向结果管理转变，通过建立考核指标和限制措施，调动了各运行单位的积极性，取得了事半功倍的效果。建议民航主管部门在总结航班正常工作经验的基础上，不断完善管理措施，建立常态化的航班正常奖惩机制。二是加大对时刻执行情况的监管。时刻资源是重要的公共资源，由于民航可用空域严重不足，大中型机场普遍面临着时刻紧张的问题，首都、浦东等大型机场已经到了一刻难求的地步。但在资源如此紧张的情况下，航空公司虚占时刻、不按批复时刻飞行、随意取消航班的情况仍时有发生，不仅浪费了宝贵的公共资源，也侵犯了消费者合法权益。民航主管部门应加强时刻执行情况的监管，对虚占许可资源的要及时清理。三是研究建立服务质量约束机制。服务质量监管可借鉴航班正常管理相关经验，对航班延误后的服务、行李运输服务、票务服务、特殊航空服务、投诉处理等方面建立相应的考核指标，通过与航权、时刻分配挂钩，形成服务质量约束机制。 

　　（四）加强对外国航空公司在华经营行为的监管 

　　近年来，随着我国经济的快速发展和国际航权的进一步开放，外国航空公司争相进入中国市场，在运力投入、通航点、旅客运输量等方面快速增长。截至2015年底，我国与其他国家和地区签订双边航空运输协定118个。共有来自57个国家的123家外国航空公司从境外121个点至我国51个境内点的定期国际航班。在外国航空公司努力抢占市场时，违规经营行为屡见不鲜，侵犯消费者合法权益事件时有发生。特别是一批低成本航空公司陆续开航我国，在运营和服务上饱受争议，引发社会广泛关注。主要体现在以下几方面：一是运行品质不高，随意取消航班，不按批复时刻飞行，执行率较低。二是服务水平不高。在超售、代号共享、客票退改签方面未有效履行告知义务，航班延误后不提供相关旅客服务。三是投诉渠道不畅。一些外国航空公司没有及时处理旅客投诉，或对旅客投诉置之不理。个别航空公司甚至没有中国境内的投诉电话，或不受理中文投诉。 

　　笔者认为，外国航空公司监管缺失主要有几方面原因：一是缺少法律依据。民航局涉及外国航空公司经营方面的规章主要有《外国航空运输企业航线经营许可规定》、《外国航空运输企业不定期飞行经营许可细则》等，主要规范航线航班等经营许可方面，缺少运行品质和旅客服务的相关规定，导致外国航空公司的经营行为成为法外之地。二是对外国航空公司的监管体制不完善。改革开放以来，政府多采取放松管制甚至给予优惠政策的方式吸引外国航空公司进入中国市场，根据投资者身份实行内外两套不同的市场主体制度，导致外国航空公司在中国享受的不仅仅是国民待遇，甚至是超国民待遇。三是监管经验不足。民航大多数监察员对国际航空运输业务不熟悉，对监管外国航空公司存在一定程度的畏惧心理。 

　　为保护消费者合法权益，健全民航运输市场监管体系，应着力加大对外国航空公司的市场监管研究，尽快改变对外国航空公司监管不力的被动局面。一是要求外国航空公司定期报送相关运行数据。运营监管的基础是运营信息，通过收集运行数据逐步掌握外国航空公司的经营特点，找准薄弱环节，以便有针对性地采取监管措施。二是完善相关规章。加紧修改航线航班管理相关规章，增加对外国航空公司在华运营和服务方面的具体要求，做到有法可依。三是要敢于处罚。刚刚出台的《航班正常管理规定》在保障航班正常、延误处置、旅客投诉、监督管理等方面对包括外国航空公司在内的运行主体提出了明确要求，并设定了行政处罚。该规章是经济管理方面重要规章，建议以此为契机加大对外国航空公司的监管力度，对违反规章的外国航空公司要坚决予以处罚，树立局方权威。四是重点监管。将运行水平较低、服务质量不高的外国航空公司列入重点监管对象，加大监管频次，并将航线航班许可与航班运行品质和服务质量挂钩。对于严重违反民航主管部门要求的外国航空公司，要在加班、包机、新增航线航班方面予以限制，情节严重的，暂停其在华经营。 

　　四、多措并举，强化民航运输市场监管能力 

　　市场监管是一个复杂体系和系统工程，需要采取多种措施，不断强化民航运输市场监管能力。 

　　（一）完善立法，夯实监管基础 

　　市场经济是法制经济。法律、法规和规章是市场运行、政府监管的基础和依据，强化市场监管能力，必须要做到有法可依，要构建完善的民航市场运行规则和健全的市场监管规则。目前，民航共有规章122部，安全类规章占绝大多数，市场监管方面的规章只占十分之一。相比欧美发达国家，我国民航运输市场监管立法方面还有不小差距。笔者建议着力加强民航运输市场监管法律、法规和规章的立、改、废工作。一是尽快修改《民用航空法》。民航法实施至今已20年，民航经济体制、监管体制都发生了巨大变化，1996年制定的民航法在很多方面已不适应民航业发展的需要，急需修改。建议在修改民航法时，增加民航运输市场监管的原则性条款，特别是对涉及民事权利义务关系、行政许可等内容进行重点明确和完善，为实施监管提供上位法依据。二是研究制定《民航运输市场监管条例》。民航运输市场监管覆盖面广，涉及内容多，相关监管职能分别归属于运输司、规划司、政法司等业务部门，有的涉及商务部、发改委、工商总局等其他部委。同时，现有民航运输市场监管法规体系也不健全，相关内容散见于不同领域的法律、法规和规章中，体系性不强。建议加强民航运输市场监管顶层设计，单独制定《民航运输市场监管条例》，对我国民航运输市场监管的范围、内容、方式、手段、职责分工等进行系统明确。三是完善民航运输市场监管相关规章。规章是民航业日常运行的主要规则，也是监管部门执法的主要依据。建议着力对涉及市场准入、航线航班管理、消费者权益保护等重点规章进行修订，并确保其可操作性。四是视情出台相关指导性文件。民航市场化改革还在不断推进中，存在很多新情况、新问题，有些措施和做法也是尝试性的，不宜用规章进行明确。在这种情况下，适时、快速地出台指导性文件，有利于监管部门更快更灵活地应对新情况。 

　　（二）充分利用大数据优势，切实提高监管效率 

　　随着民航运输市场主体数量的快速增加，市场活跃度不断提升，数量巨大、来源分散、格式多样的数据给民航运输市场监管带来了很大挑战。如何提高监管效率，做到精准监管，是民航主管部门必须解决的问题。当今时代是信息时代、大数据时代。做好市场监管也应学会运用大数据的先进理念、技术和资源，充分获取和利用行业信息，提高监管的针对性和有效性。一是加强民航市场主体经营信息的采集能力。要求航空公司、机场等定期报送运行、价格、财务等相关数据，为实现科学决策，加强事中事后监管提供信息基础。二是构建民航运输市场监管平台。市场监管内容庞杂，要对航空运输市场各方面信息数据进行有效整合、深度挖掘、系统分析，实现对航空运输市场行为的监测、分析和预警，提高市场监管的风险预判能力，尽早发现问题解决问题，由被动监管向主动干预转变。三是加强市场监管信息的公开。近几年民航局公布的全国民航运行效率报告、消费者投诉通报等都得到了社会公众的好评。通过政府信息公开和数据开放，向社会公布企业经营情况，提高民航市场主体生产经营活动的透明度，逐步形成全社会广泛参与的市场监管格局。 

　　（三）推进民航运输市场信用奖惩机制 

　　深化市场监管改革，要注重监管方式的创新。以前市场监管的主要依据是《行政处罚法》，主要手段是通过检查给予警告、罚款等，类型单一，程序复杂，威慑力小。信用监管是市场监管的创新手段之一。信用监管体系在发达国家已应用非常广泛，企业和个人非常重视自身信用，失信的成本之高会让失信企业和个人望而却步。因此加强民航运输市场监管，应着力推进民航运输市场信用奖惩机制，丰富监管手段，提高监管效能。一是建立航空运输市场主体信用记录平台。将市场监管及处罚信息、违规经营行为、行业自律遵守情况、社会公众投诉举报等信息纳入信用记录平台，对每一个市场主体的信用进行综合评价和打分。二是建立守信奖励和失信惩戒机制。健全企业信用异常名录、“黑名单”制度，对于守信者要有政策倾斜，在重要资源分配、市场准入等方面享有优先权；而对于失信者，特别进入黑名单的企业，要加大监管频次和处罚力度，要做到“一处违规，处处受限”。三是加大信用信息的公开共享力度。将市场主体的信用信息对全行业和社会公布，降低失信企业的市场竞争力，倒逼各市场主体诚信经营，自觉遵守民航法律法规和市场规则。 

　　总之，市场监管是个很大的课题。在全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的进程中，民航运输市场监管的内容、方式、手段等也要随着市场情况的变化而不断调整。正所谓“良将用兵，若良医疗病，病万变药亦万变”。因此，深化民航运输市场监管改革，绝不能因循守旧，必须与时俱进，创新监管方式，放管结合，创造健康有序的市场环境，为实现民航强国目标奠定坚实基础。 

　　参考文献： 

　　⑴国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》 

　　⑵国务院《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》 

　　⑶国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》 

　　（作者：王旭 民航局运输司） （此文发表于《中国民用航空》2017年第1期，略有删改）