摘要：近年来，民用无人机行业迅猛发展，无人机凭借其机动性好、价格低廉、操作简单等优势迅速抢占了通用航空的市场，给通用航空带了极大的挑战。无人机爆发式增长也带来了巨大的监管盲区和安全隐患。本文对我国无人机监管现状进行了论述，对监管中存在的困难进行了分析，就促进无人机产业健康发展提出六条监管对策。  

　　为加快提升服务保障能力，促进产业转型升级，释放消费潜力，实现通用航空业持续健康发展。2016年5月13日，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》是指导通用航空发展的纲领性文件，首次从国家层面提到了无人驾驶航空器（以下简称“无人机”）安全监管问题。表明无人机飞行安全开始被国家重视，无人机监管正式进入大家眼帘。 

　　随着我国低空空域试点改革工作的开启，通用航空和无人机产业进入了发展的春天。由于通用航空“高、大、上”的属性，飞机成本高、运行标准严、收益周期长、配套产业不健全，在快速发展的同时，受到了极大的限制。相反，随着信息控制技术和硬件产业链的逐渐成熟，无人机的研发及制造成本显著下降，民用市场迅速繁荣，近两年呈井喷式发展。 

　　我国民用无人机市场需求非常广泛，涉及农业、石油、电力、检灾、林业、气象、国土资源、警用、海洋水利、测绘、城市规划等多个行业，民用无人机市场空间巨大。据统计我国无人机2015年的市值为13.5亿元，预测2020年将市值达到千亿。亚马逊、腾讯等商业巨头注资无人机产业说明无人机正在迅速走向繁荣。据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）公布数据，2015年12月31日，我国持证无人机驾驶员仅2142人，截止2017年2月，持证驾驶员数量增至11027人，表明大家参与无人机市场的愿望十分强烈。 

　　无人机的火爆对传统载人通用航空（以下简称“通用航空”）带来了严峻的挑战。无人机相比通航飞机，不需要安装成员生命保障和应急救生系统，同尺寸飞机重量减少30%，飞机续航和载荷能力大大加强。无人机设计时不受驾驶员身体条件限制，可以承受大的工作强度，活动范围及区域更广。飞机尺寸可按照功能需要进行选择和调整，灵活性更强。此外无人机制造成本、驾驶员培训、维护保养、运行费用比通用航空都大大降低。 

　　我国通用航空目前还存在基础差、底子薄等问题，尚未发展到繁荣阶段。无人机行业的兴起，已经在航拍、巡线、农林植保等领域抢占了通用航空大部分的市场，而在其他领域的市场份额也在进一步加大。无人机几乎可以完成通用航空所有作业任务，无人机在驾驶、训练、操作等方面具备独特优势，一旦彻底成型，通用航空将会被取代。纵观历史规律，硕大的台式计算机被移动手机取代、有线网络被无线网络取代。无人机将取代通用航空是历史的必然。 

　　无人机凭借其机动性好、价格低廉、操作简单广泛被用于各个领域，但爆发式增长的同时也带来了巨大的监管盲区和安全隐患。若不及时进行规范和监管，不仅会给国家和人民生命财产造成巨大损失，也将严重阻碍无人机行业的发展步伐。笔者分析我国无人机监管主要存在以下问题。 

　　一、规章制度还不健全。政策制度总是滞后于新兴事物的发展，无人机也不例外。《中华人民共和国航空法》仅对通用航空有原则性的规定，并无涉及无人机行业的条文。虽然近年来民航局出台了《民用无人机驾驶员管理规定》、《民用无人机空中交通管理办法》、《轻小无人机管理规定》等行业法规，不少地方政府也纷纷出台地方法规对无人机行业进行了规范和引导。但上下游配套制度、相关措施推进依旧缓慢，且无上位法作为指导，规章各自为证，不成体系。部分规章存在可操作性不强、重管制轻保护、一刀切等情况，不利于无人机行业的健康发展。规章体系的不健全，无人机全过程系统监管还无法有效落实，无人机监管任重而道远。 

　　    二、监管思路还不清晰。目前我国无人机监管还停留在“头痛医头、脚痛医脚”的状态，还受传统“不出事”监管思维影响。监管力量更多的放在对运行过程的监管上。出台的政策、规章大多数体现在运行控制层面，缺少对无人机前端产业如生产制造、销售、驾驶员资质、空中交通管制、适航标准等方面的具体要求。无人机行业是一个大系统，如果仅从末端对其进行监管，而无法实现无人机产业全链条监管，监管效果事倍功半。 

　　三、协同监管还不顺畅。《意见》对我国无人机的监管责任进行了明确，民航局负责无人机空中交通管理，其授权中国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA)负责部分无人机驾驶员资质管理；工信部负责无人机制造业行业管理；无管局负责无人机系统频率资源的规划指配及非航空频段无线电发射设备监管；体育局授权运动协会负责航模驾驶员的资质管理；军队负责查证处置空中违法违规飞行活动；公安部门负责“落地查人”；共同确保低空飞行安全。但涉及的部门多，协同监管还需要磨合。且无人机和航模在监管过程中很难区分，导致部分无人机还处在两头管、两不管的情况。民航局、体育局缺乏人力和精力去监管种类繁杂的无人机，执法力量薄弱。而有执法能力的公安部门又缺少具备专业技术知识的空中警察力量。无人机的证照由协会负责管理，相比政府部门管理缺少法律权威，后期监管缺失，导致无人机监管还处在“灰色地带”。 

　　四、无人机准入门槛较低。据不完全统计，目前国内注册无人机制造厂家有1000多家、培训机构250多家、AOPA取证人员11000多人。我国在无人机研发、设计、制造等方面还没有统一的技术标准，各生产企业均以自己的标准进行生产，质量层次不齐。部分企业为了降低成本，技术创新和安全投入不足，简单组装便低价进入市场，给无人机制造企业带来了恶性影响。无人机培训不规范。无人机驾驶不同于传统的有人驾驶航空器，需要有极强的飞行环境感知和操控能力，技术要求甚至比有人机更高。《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》仅对驾驶员持证运行进行了明确，未对培训机构准入、教材大纲、执照分级进行细化，导致国内培训机构呈爆发式的增长，远超运输航空的培训机构，无人机驾驶员的培训质量得不到保证。 

　　五、无人机安全观念还很淡薄。由于民用无人机市场起步较晚，国内大多数无人机产业都是航模产业升级发展来的，将无人机等同于航模玩具的观念普遍存在。在研发、设计、销售、运行阶段缺少必要的安全意识。无人机运行带来的安全隐患、隐私泄密、航班冲突、反恐防恐等风险无人考虑，甚至一些无人机制造厂家只一味追求操控性、娱乐性而忽视安全。我国无人机法律体系还不健全，处罚力度不强，法制宣传还很薄弱，无人机实名制、备案制推进缓慢，也是导致无人机运行安全不受社会重视的原因之一。 

　　六、无人机证照管理主体责任还不明确。目前我国无人机驾驶员合格证主要由协会负责管理。民航局仅授权AOPA协会负责无人机驾驶员的证照管理工作，但体育局、各省市争相发展无人机行业也支持成立其它协会颁发证书，甚至各大无人机公司也成立协会颁发各种类别的驾驶员合格证书，证书五花八门，种类繁多。协会为了扩大影响，争相扩张规模，很难保证培训质量，考核标准不严，资不符质现象时有发生。 

　　笔者认为无人机行业发展是大势所趋，不可阻挡。无人机行业健康发展，完善规章体系是前提，明确监管责任是关键，培养监管力量是重点。只有多部门紧密配合，齐抓共管，才能确保无人机行业健康发展。结合发展中存在的问题，对无人机行业管理提出以下建议： 

　　一、完善规章制度，形成无人机法律体系。 建议在《中华人民共和国航空法》中增加无人机管理的相关规定，确定无人机管理的指导思想。在行政法规层面，需要国家从无人机生产、销售、驾驶员、飞行空域、飞行规则和监管部门等方面进行系统立法规范，确立具体原则，形成权威性的行政法规。部门规章和地方规章要符合《中华人民共和国航空法》和国家行政法规的要求，充分考虑到规章的可操作性。以无人机行业保护为前提，出台无人机产业全链条的规章制度，引导行业健康发展。 

　　二、推行注册制度，强化产、销监管。大力推进无人机注册备案制度，建立全国无人机数据库。明确专门机关对无人机进行注册登记管理，运用技术手段植入无人机身份认证编号和标识，明确无人机驾驶人员，告知驾驶人员其相关法律责任，提高安全意识。对已在运行的无人机要设置备案过渡期，鼓励运行人员进行备案。对新制造和出厂的无人机，要严格检查质量标准和推进实名认证购机政策。确保后期能对无人机进行有效跟踪和实名管理。 

　　三、设立国家通用标准，推行强制认证制度。“无规矩不成方圆”，建议在国家层面上建立一个无人机行业技术标准，明确相关技术参数。如无人机必须安装能够记录存储飞行速度、航程、轨迹、姿态等参数的设备，明确禁飞区、融合空域、隔离空域范围和界限。融合空域运行的无人机还需要加装应答通讯、自动避让等系统。无人机出厂时必须配备安全和限制措施说明。将无人机纳入国家强制性产品认证目录，按照《国家强制性产品管理规定》出厂无人机必须加贴国家制定机构的认证的合格证。进口或改装的无人机也要纳入国家强制性产品管理规定范围。 

　　四、明确监管范围，确定持证人群。无人机空域分为融合空域和隔离空域。不同空域运行的无人机持证管理应区别对待。隔离空域一般允许飞行的高度较低，空域内无其他航空器运行。按照民航局“放管结合，以放为主”的指示精神，我认为无需持有驾驶员执照。针对可以存在的风险应多从技术限制、实名认证、安全宣传、禁飞标志以及日常监察等方面来规避。融合空域飞行高度较高，有民航运输、通航载人航空器共同运行，无人机驾驶人员必须持有驾驶员执照，且驾驶员执照应由民航局进行颁发。一方面可以提高驾驶员执照的含金量，打造金字招牌，飞行人员质量可以提高；另一方面当驾驶人员出现违规操作时，民航局可以采取吊销执照方式进行处罚。 

　　五、统筹监管部门、培养执法队伍。无人机监管需包含设计、生产、销售、运行等各个环节，需要进行全链条系统监管。目前一个部门还无法统一管理各个环节，还需要按照各部门职能划分监管职责，让有执法资格的部门发挥监管效能。我认为质检部门应负责无人机产品出厂质量的监管，工商、公安部门负责对无人机销售环节、实名登记制度落实情况的监管。无人机作业有明确作业领域主管部门的，应由作业领域主管部门负责监管；无明确业务主管部门的，需要培养专业的执法力量，在融合空域应由民航管理局和空管局进行监管，在隔离空域应由公安部门进行巡查监管。 

　　六、加大宣传力度，形成公众监督氛围。无人机行业发展很快，但无人机爱好者、生产者、以及部分监管者的理念还远未跟上无人机的发展步伐。推动行业观念进步重点在于宣传。无人机宣传一方面让广大无人机参与者充分了解无人机规章，有效减少“黑飞”现象。一方面可以形成公众监督的良好氛围，有效解决监管力量不足带来的安全风险。只有通过多种渠道加大宣传力度，潜移默化的提高大家对无人机的认知，才能真正实现无人机市场的健康发展。 

　　参考文献： 

　　[1] 《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》国办发〔2016〕38号（E）,国务院办公厅, 2016. 

　　[2] 张俊杰,《浅议我国民用无人机的立法规制》（D）,中国社会科学院,2016.  

　　 (作者：孔萌 民航陕西监管局)