摘要：近年来，无人机发展速度迅猛，在民用领域被广泛使用的趋势越来越大，但无人机的发展和安全监管冲突却日益加深。本文通过对中、美无人机发展状况进行比较研究，探讨中国无人机发展政策及监管需求。 

　　2013年12月30日，美国联邦航空局（FAA）宣布在美国全国6个地点开发和测试无人驾驶航空器系统（USA）。此举一出，振奋无人机行业，尤其在选定的测试地，更是群情激昂。这一安排无疑会为选定的测试地点带来经济利益，同时，也意味着测试地点的开展研究将帮助指明UAS的未来。 

　　目前，中国从事无人机行业的单位有300多家，其中规模比较大企业有160家左右，形成了配套齐全的研发、制造、销售和服务体系。在研和在用的无人机型多达上百种，小型无人机技术逐步成熟，战略无人机已试飞，攻击无人机也已多次成功试射空地导弹 

　　在2014年中国市场无人机销量约2万架，预计到2020年中国无人机年销量将达到29万架。未来几年将有机会保持50％以上的增长率。从发展前景来看，无人机已经应用在航拍、快递、灾后搜救、数据采集等领域，表明无人机的发展潜力巨大。 

　　一、美国无人机的发展状况。 

　　（一）美国无人机已融入国家空域。 

　　2013年11月7日，FAA和美国运输部（DOT）发布三个将UAS融入美国空域的重要文件。三个文件分别是：《运输部UAS总体规划》；《FAA关于UAS测试地点的最终隐私政策》；FAA首个按年发布的《将民用无人驾驶航空器系统融入国家空域系统（NAS）的路线图》。国会要求FAA和DOT按照2012年FAA再授权法案的要求发布路线图和总体规划，并未保证UAS能及时融入美国空域为FAA和DOT设置了一系列最后期限。 

　　FAA预计，在规章实施到位，多达7500架的小型UAS（被定义为重量小于55磅（约25千克）的无人机）将会融合进国家空域系统。按照2012年FAA在授权法案，FAA必须在不晚于总体规划提交给国会之后18个月，发布小型UAS融入美国空域的最终规则。 

　　FAA在2012年已经成立了无人机驾驶航空器系统融合办公室为UAS在美国空域内用于民用和公共用途提供一站式服务。该办公室制定了融合和建立UAS运行和取证要求的综合计划，还将监管和协调UAS的研发。针对民用运营人在国家空域系统飞行UAS的升温热情，FAA会执行新的政策、程序和批准流程，制定和实施新的UAS标准和指南，但这是一项长期任务。UAS必须被融合进国家空域系统，而这个空域系统正在从地基导向想下一代航空运输系统的基于GPS的系统演进。安全的融合UAS需要更好地理解运行问题，比如培训的要求、操作的规范和技术考虑。FAA将以周到、审慎的方式成功的迎接UAS的技术挑战，这种方式在促进经济增长的同时，既要确保安全，又要解决隐私问题。 

　　（二）美国现有的管理政策。 

　　FAA于1990年首次授权在国家空域系统使用无人驾驶航空器，自那时起，FAA有限度的对在符合公共利益的重要任务中是用UAS给予授权，如灭火、抢险救灾、搜索和救援、执法、边境巡逻、军事培训及测试和评估。现今，UAS执行着国土安全部的边境和港口监视，帮助国家航空航天局、国家海洋和大气局完成科学研究和环境监测，支持执法机构维护公共安全的工作，帮助各州的大家开展研究，以及支持公共实体的其他各种工作。 

　　目前，无人机驾驶航空器在国家空域系统的飞行受到严格限制，其运行范围依航空器的具体类型而有所不同，涉及从地面到5万英尺，大约15240米，以上的空域。但目前UAS还未被授权在B类空域运行，B类空域存在于主要城市地区上空，是国家空域系统中有人驾驶航空器最密集的空域。 

　　运行UAS有两种获得FAA批准的方式：第一种是对于用作研发、培训和飞行表演的私人（民用）航空器，可取的试验适航证。试验适航证规章不允许载人或货物的有偿或出租飞行。第二种是对于公共航空器，可取得放弃或授权证书（COA）。COA允许运营人使用划定的一块空域，并包括专门为指定运行而设的特殊条款。例如，一份COA要求与适当的空管设施配合。由于目前的UAS技术还尚不能满足适用于所有航空器的“看见和避让”规则，因此当在隔离空域之外运行时，观测员或一个陪同的“追逐飞机”必须作为UAS的“眼睛”，保持与UAS的目视接触。禁止在人口稠密的地区上空进行UAS的常规运行。 

　　FAA在2014年发布允许小型UAS在公共空域运行的建议规则，在2015年出台最终规定。国际无人机系统协会（AUVSI）预计，FAA可能要求小型UAS的运营人与其航空器保持目视接触，并禁止在400英尺（121米）以上运行。 

　　二、中国无人机的发展状况。 

　　（一）中国无人机的发展及应用范围。 

　　我国无人机的研发和制造集中在军工集团、科研院校和民营企业。预计到2022年，我国军用和民用无人机将由2013年的6.2亿美元增至22.8亿美元。十年需求总额将超过134亿美元，十年的符合增长率达到15.57%。到2022年，我国民用无人机需求总额将由2013年0．5亿美元增至2．8亿美元，需求总额将达到14亿美元，约占十年无人机需求总额的10．4％，十年复合增长率为21％。 

　　由于无人机的各项优势，如经济性、安全性和易操作性，使得在很多民用领域对无人机都有着旺盛的需求。小型无人机可广泛应用于防灾减灾、搜索营救、核辐射探测、交通监管、资源勘探、国土资源监测、边防巡逻、森林防火、气象探测、农作物估产、管道巡检等领域。鉴于小型无人机的航空特性和大面积巡查的特点，在洪水、旱情、地震、森林大火等自然灾害实时监测和评估方面特别具备优势。 

　　（二）无人机对民用航空安全飞行造成的影响。 

　　1．2016年“5.28”双流机场无人机事故。 

　　5月28日晚6点，民航西南空管局塔台雷达监测到双流国际机场东跑道空域，约在龙泉区柏阖寺上空发现一架无人机在活动，其飞行高度与航班飞行高度一致，塔台立即报给相关部门。为了安全起见，机场方面关闭东跑道长达一小时20分钟，导致55个航班无法正常进出港。 

　　2．美国无人机引发的事故。 

　　根据美国FAA统计从2015年8月至2016年1月期间，美国有583起无人机安全事故被记录在案。虽然大部分是属于小型事故，但也存在着操作者在控制空域进行无人机飞行的事件。 

　　2016年8月，在纽约肯尼迪国际机场的无人机安全事故。操作者将无人机升到机场禁飞区7000英尺（约2.13公里）的高度，与一架民航客机之间的距离仅为20英尺，严重威胁到民航客机的飞行安全。 

　　无人机产业快速发展和法规监管方面空白的矛盾凸显。各国政府陆续开始规范无人机的使用，例如，美国加州议员就在2016年向众议院提交法案，要求对使用无人机干扰灭火工作的操控者处以1000至5000美元的罚款，同时施加最长6个月的拘留。 

　　（三）我国现有的民用无人机相关政策。 

　　2003年5月1日，《通用航空飞行管制条例》正式实施，法规对通用航空进行了定义，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。明确了无人机用于民用业务飞行时，须当做通用航空来看待。 

　　2005年，民航部门要求无人机都必须加装空管应答机，要求具备无人机具备防撞功能。 

　　2009年以来，民航局颁布了多个规范性文件，解决无人机管理的若干问题。有《民用无人机空中交通管理办法》解决无人机的空域问题。 

　　《关于民用无人机管理有关问题暂行规定》和《民用无人机适航管理工作会议纪要》，对无人机的适航管理进行了规定。 

　　2013年的《民用无人机驾驶员航空器系统驾驶员管理暂行规定》解决无人机驾驶员资质管理的问题。并且指出，重量小于等于7公斤的微型无人机，飞行范围在目视视距半径500米、相对高度低于120米范围内，不需要证照管理，但应当尽可能的避免遥控飞机进入过高空域。重量等指标高于上述标准的无人机以及飞入复杂空域内的，驾驶员需要纳入行业协会及民航局的监管范围。 

　　同时，我国成立了中国航空器拥有者及驾驶员协会（中国AOPA），从2016年4月份起无人机驾驶员资质及训练质量管理有其负责。这是我国首次对无人机驾驶员的资质培训提出要求，这是无人机正规化管理的第一步。 

　　2016年民航局还出台了《民用无人驾驶航空系统空中交通管理办法》，该办法对无人机驾驶航空器飞行活动进行了规范，适用于依法在航路航线、进近（终端）和机场管制地带等民用航空使用空域范围内或者对以上空域内运行存在影响的民用无人机驾驶航空器系统活动的空中交通管理工作。 

　　同年，民航局还发布了《轻小型无人机运行（试行）规定》，规定了在视距内或外操作的、空机重量小于116千克、起飞全重量不大于150千克的无人机，校正空速不超过100千米每小时；起飞重量不超过5700千克，距受药面高度不超过15米的植保类无人机两类。在城市空旷地带，非人口稠密地区，七公斤以下运行就不太受限制，但在中大城市，城市稠密人口密集区就会有限制。 

　　而民航局也对无人机驾驶员取得适航许可进行了要求，按照相关规定在取得执照、合格证、等级、训练等方面符合要求才允许飞行，否则就属于违法飞行，将被作为“黑飞”进行处理。 

　　《无人机空域管理规定》已被列入2017年的立法计划，有望在年内出台，征求意见稿涉及无人机在隔离空域飞行，无人机与空域融入的相关内容。同时，对民用无人机的飞行计划申报，申报具备的条件，以及在哪些空域可以飞行做出具体的规定。 

　　三、面对无人机的发展，我国应出台的相关策略。 

　　（一）无人机法规制定迫在眉睫。 

　　3月14日，全国人大代表、西昌学院法学教授王明雯在全国两会期间提交了《关于制订民用无人机管理办法的建议》。她认为，无人机是一个新生事物，国家应给予足够的宽容保证其成长，同时杜绝有损大众利益的潜在风险。 

　　 随着无人机在安防、救灾、勘测，甚至大众娱乐等领域的广泛使用，其存在的隐患也逐渐显露。公安部发布的治安管理处罚法修订公开征求意见稿中，新增了针对无人驾驶航空器的规定。其中明确，对违反国家规定，在低空飞行无人机等升空物体的，可处拘留处罚。 

　　王明雯认为，现在这样的立法趋势会对民用无人机造成了事实上的“一刀切”局面。建议： 

　　1．在制订民用无人机管理办法同时，采取技术主导及适度开放的原则。对无人机的购买采取实名制，用“一机一人”的方式确定操作主体，便于事后溯源。如通用品牌无人机，需通过操作软件注册登记；组装、自产无人机，需向属地主管部门注册登记；操作1．5公斤以上的其他类别无人机、用于商业用途的无人机，需取得国家认可的操作资格，且应购买三责险。 

　　2．应当明确飞行审批的主体资格，保障飞行审批的渠道畅通；无人机生产厂商应当植入用户飞行备案系统、大数据监控系统；在机场、军队、监狱等特定区域，大型集会、体育赛事等特定时段严格禁飞；管理部门需在禁飞区域设置明显标示等。 

　　（二）促进无人机发展需要从以下三个方面入手： 

　　1．低空开放，无人机发展的重要条件。 

　　2010年《关于深化低空空域管理体制改革的意见》确定了低空空域还之于“民”的发展思路。目前我国计划是开放1000米以下的空域，这一举措会大力促进我国通用航空的发展，无人机也属于通用航空的范畴。低空开放已经在沈阳、广州飞行管制区，海南岛、长春、广州、西安等飞行管制分区进行真高1000米以下空域管理改革试点，并将进一步在全国推开。这也标志着我国低空空域资源管理由粗放型转变为精细型。 

　　2．加强适航能力建设，推进无人机发展。 

　　适航就是飞机运行的最低安全标准。无人机的制造和商业快递的运输行为，都需要飞行验证，也就是适航验证，目前由民航局适航审定司的部门负责。2012年适航审定司颁发了适航管理文件《民用无人机适航管理工作会议纪要》，就无人机的适航管理工作作出了初步的规定。该文件明确了，单机检查时以《民用航空器及其相关产品适航审定程序》为基础，对符合I类特许飞行证的无人机办理相应用途的特许飞行证，所以现在无人机是无法取得适航证的。 

　　其原因是因为无人机从研发到生产的各项标准还尚未制定，没有确切的硬性指标去进行评估，这些硬性指标包括：法规规章建设以及相关国家标准。无人机要发展就要先实现其标准化。 

　　3．健全无人机法规规章体系建设，保障无人机健康发展。 

　　目前出台的关于无人机的管理规定，大都是已规范性文件的形式颁布。民航法规体系里面没有与无人机有关的规章。民航局2017年的立计划中已经将《空域管理办法》（《低空空域管理规定》）和《无人机驾驶航空器系统管理规定》列如立法规划项目表中。建议还应当制定有关无人机的适航审定、最低飞行标准、市场准入等内容的规章，使得无人机的发展监管形成体系化建设。 

　　（三）积极学习外国先进经验，科学管理无人机行业。 

　　FAA在去年完成了首部专门针对小型无人机的管理规则Part107，这意味着2016年8月起，在美国领土内使用无人机，都要按照Part107在FAA的管理下飞行。Part107的适用范围几乎涵盖了美国大部分民用无人机。 

　　1．对无人机的飞行范围作出了具体限定将空域进行划分，规定了在BCDE类管制空域，必须提前申请方可飞行；在G类非管制空域中可以自由飞行。 

　　2．无人机必须要在操作者的视距范围内飞行，且一个无人机操作者一次只允许操控1台无人机。无人机飞行时不得将飞行控制权交给其他人员。 

　　3．规定了无人机的飞行限速。受管辖区域无人机飞行高度不得超过400英尺（120米），飞行速度最高为每小时100英里。 

　　4．无人机操作者需要具有小型无人机级别的认证。要求操作者必须年满16岁，同时要通过FAA的相关测试和交通安全部门的审查。 

　　5．成立无人机注册体系，但凡购买无人机都需要在FAA网站注册。 

　　（作者：俞潇  民航西北地区管理局）