摘要：近些年西南地区空港经济蓬勃发展，航空货运呈现出迅猛之势，随之而来的货运伪报或夹带危险品、违禁品事件逐渐增多，对航空运输安全带来威胁。为了维护航空货运运输安全，进一步促进空港经济持续发展，民航西南管理局按照“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，结合工作实际和西南地区特点，以加强政府监管为手段，出台了《航空货运安保管理办法》，建立了“3+8”（3个管理规定，8个工作制度）管理体系，协调各方力量，加强监测和管控，落实职责，实现安全关口前移，统一货运安检作业标准，形成系统化管理格局。这些制度与措施增强了局方的监管效能，提高了西南地区民航货运安保水平。 

　　关键词：货运安保管理 政府监管 航空安保管理体系 安全检查作业规范  

　　一、西南地区航空货运发展状况及面临的挑战 

　　随着国家经济的发展、互联网及网络购物的高度普及，各类物流体系趋于成熟，推动空港经济迅猛发展。航空货运以其快速、便捷的特点，在物流体系中的作用日益凸显，货物运输量显著增长。据统计，2015年西南地区航空货运量达到了139.99万吨，同比增长6.52%，其中危险品吞吐量5.52万吨，同比增长9.96%。2016年西南地区航空货运量达到了154.36万吨，同比增长10.26%，其中危险品吞吐量6.86万吨，同比增长24.28%。 

　　近年来，国际国内因航空货运造成影响飞行安全事故及扰乱生产经营秩序事件时有发生，例如货舱货物冒烟、起火，货舱内出现蛇导致飞机停飞，销售代理人持械斗殴冲撞隔离区等等。此外，各地货运安检每年都查出大量的伪报或夹带危险品、违禁品。在当前国际暴恐事件频发、国内的反恐和空防安全形势严峻、复杂的情况下，民航一直以来都是暴恐分子的重点袭击目标，航空货运“短板”效应显现。 

　　就西南地区而言，民族众多，与东南亚接壤，边境线长，存在高（高）原、支线机场以及沿边、藏区机场多，安全形势复杂，涉恐涉暴、涉枪涉毒等特点；相关货运从业单位与人员素质参差不齐，法律意识淡漠；机场货运安防设施陈旧，检查新技术、新设备运用不够，人员培训不够，发现问题的能力不强；物流行业涉及管理部门较多，航空货运前端管理存在盲区，协调管理难度大等。正因为这些特点，加之近些年西南地区货运量高速增长，致使货运安保面临的困难和压力也倍增，监管难度不断加大，整体效能有待提高。 

　　二、西南地区管理局货运监管工作的创新 

　　针对上述情况，在现有的法律规章下，原有的监管模式上，如何构建起航空安保综合管理工作机制，加强管理标准，强化运行措施，以充分应对外部威胁，消除内部风险，确保安全持续发展，一直是西南地区管理局重点考虑的问题。自2012年以来，西南地区管理局从制度建设、系统管理、安全责任落实和统一标准等方面，做了一些探索和创新。 

　　  2012年，西南地区管理局在借鉴北京、上海、广州和深圳等机场航空货运安保管理工作经验的基础上，结合西南地区实际情况，经过一年的反复研讨、征求意见和制定修改，形成了《民航西南地区航空货邮运输安保管理办法（试行）》（以下简称《试行办法》）和《民航西南地区航空货邮运输安全检查作业规范（试行）》（以下简称《试行作业规范》），建立了背景调查、教育培训、人员备案、品名申报及违规处理、安全检查标准、信息报送和专家组交叉检查等7个工作制度： 

　　（一）成立货邮安保工作监管整治领导小组 

　　主要负责指导、监督、检查辖区内各单位组织开展航空货物运输安保工作。同时，选聘专业人员建立了航空货运安保专家库，为后续研讨修订航空货物运输安保工作机制、建立健全航空货物运输制度储备了专业人员。 

　　（二）建立七个工作制度 

　　1、建立背景调查工作制度。航空货运销售代理人根据背景调查工作制度，明确了背景调查条件，制定了机场从业人员背景调查程序，有效的净化了航空货运从业人群，降低了安保风险。 

　　2、建立教育培训制度。中航协西南代表处负责对航空货运销售代理人的相关从业人员进行培训，建立培训档案。通过教育培训，使航空货运销售代理人全面了解货运安保工作要求，提高了机场从业人员的素质和法律意识，现场秩序得到有效维护。2015年共组织2期培训，培训了291人。 

　　3、建立备案工作制度。机场公安机关结合辖区内的日常管理工作，建立了人员备案工作制度，将各单位背景调查材料、教育培训档案纳入到备案工作，杜绝以往背景调查造假、从业人员素质较低等问题，从而达到净化从业人群，便于违法事（案）件发生时快速处置。 

　　4、品名申报及违规处理。通过对品名实名申报、安检申报清单进行声明，明确货运单位在发现货物中夹带违禁品和伪报品名运输违禁品时，报告机场公安机关进行处理等要求，有利于固化证据、有效遏制相关违法犯罪行为。 

　　5、信息报送。明确了信息报送主体、报送时限、报送内容和标准，建立了信息通报共享机制。同时，要求航空运输企业在接到航空货物托运人、航空货运销售代理人的违章信息后，在10个工作日内对违规托运人、销售代理人进行违约处理，并将处理情况报送监管局。 

　　6、统一安全检查标准。邀请专家库人员以法律规章标准为基准，结合自身工作经验和教训，编写试行作业规范与安全检查单，统一西南地区货运检查标准，提升安检品质。 

　　7、开展专家组交叉检查。西南地区管理局组织开展了2013、2015年专家组交叉检查工作，在提出整改建议和意见的基础上，持续开展了整改评估和后续整改工作，提升了检查能力和水平，增强了检查效能，有效堵塞了安全漏洞，消除了隐患。 

　　据统计，两年检查的问题主要集中在人的因素，包括未按规定培训、资质不全、操作不符、记录不完善、未按规定实施劳动保护等方面，占39.6%；设施设备的因素，包括未按规定配备设施设备、设施设备检测不符等方面，占14.5%；法的因素，包括方案手册不完善、职责不明确、制度缺失、程序不符、管理不到位等方面，占42.1%；环境的因素，包括未按规定设定区域、区域设置不合理等方面，占3.8%。 

　　三、西南地区管理局货运监管工作的新发展 

　　随着社会环境、经济发展及相关政策法律等因素变化，在原有《试行办法》基础上，依据中综委《关于加强邮件、快件寄递安全管理工作的若干意见》、《关于加强物流安全管理工作的若干意见》，以及民航局《关于规范航空运输外交邮袋安全检查工作程序的通知》，《关于开展航空货运安保专项整治行动的通知》等文件要求，2014年至2015年，西南地区管理局结合实际，将相关要求与试行办法进行整合，进一步修订完善试行办法，出台了《民航西南地区航空货物运输安保管理办法》，构建起“3+8”（3个管理规定，8个工作制度）综合管理体系，从监督指导、规范制定、专家检查、隐患治理等方面形成管控合力。 

　　（一）3个管理规定 

　　即是方案管理、诚信管理和信息管理： 

　　1、方案管理，提出了“以建带管”的思路。“建”，即要求公共航空运输企业、民用机场要对货物运输安保方案和安保方案进行统一管理，要求航空货物运输地面代理人、航空货运销售代理人按标准制定航空货物运输安全保卫方案，组织实施。“管”，一是由中航协西南代表处指导航空货运销售代理人制定航空货物运输安全保卫方案，结合资质管理负责审核。二是公共航空运输企业在签订销售代理协议时，须先确保航空货运销售代理人安全保卫方案是否符合本公司安全保卫方案要求，并对其安全保卫方案的执行情况进行监督检查。中航协西南代表处在行业内制定发布了《民航西南地区航空货运销售代理人航空货物运输安全保卫方案编写指南》与《航空货物运输安全保卫方案模板》。通过对方案的管理，适时修订完善及时落实国家法律规章、规范性文件等工作要求，确保规章的符合性。 

2、诚信管理，一是针对航空货运销售代理人、航空货物托运人，要求安检机构建立不良行为管理制度，对其违法违规等不良行为建立黑名单，并且要求中航协西南代表处，建立诚信档案，结合其资质进行管理。二是针对航空货物运输相关单位，由局方根据行政检查、事件调查、风险管理和威胁评估等工作情况对其建立诚信档案。对诚信缺失的航空货运销售代理人，将在指定区域内对其采取从严检查措施；对诚信缺失的航空货物运输相关单位，将加强现场督察、限制运行等措施。 

　　3、信息管理，明确了信息报送主体、信息报送时限、信息报送内容，要求安检机构每年定期报送货运安检设施设备、安检人员、全年查货各类物品的数据；要求公共运输企业、民用机场和航空货物运输地面代理企业每月定期报送违规信息，包括：伪报、夹带违禁品、危险品和限制运输物品和伪造、变造航空运输文件及其证明文件等。同时，要求公共航空运输企业对违规的航空货运销售代理人、航空货物托运人定期进行处理并上报处理情况。 

　　（二）8个工作制度 

　　即背景调查、教育培训、人员备案、品名申报、货物收运、安全检查、威胁评估、行政检查： 

　　1、背景调查，在原有的工作程序基础上，提出公共航空运输企业、民用机场管理机构、航空货物运输地面服务代理企业的工作人员和航空货运销售代理人在机场的从业人员均须按要求接受背景调查，明确了背景调查的程序、背景调查材料的内容以及背景调查材料的档案管理。同时，对持续背景调查做了要求和说明。 

　　2、教育培训，对公共航空运输企业、民用机场管理机构和航空货物运输地面服务代理企业的工作人员，航空货物安检人员，航空货运销售代理人安保关键岗位人员及在机场的从业人员提出了培训的要求。明确了培训的类别，初复训时间和培训档案管理。2016年，中航协西南代表处共组织4期培训，培训了航空货运销售代理人641名从业人员。 

　　3、人员备案，加强了对航空货运销售代理人在机场从业人员的管理，要求航空货运销售代理人在提供备案材料时，增加员工信息登记表。机场公安机关完成备案后将制作、发放《报检人员信息登记卡》，并将备案情况通报公共航空运输企业、民用机场管理机构和航空货物运输地面服务代理企业。 

　　4、品名申报，按照对寄递物流企业的相关规定，加入了“三个100%”工作制度，要求航空货物销售代理人、航空货物托运人落实实名制、开箱验视、验讫制度，如实、规范的填写航空货物托运书、《民航西南地区航空货物安检申报清单》和航空货运单，在列明货物品名、数量的同时，要对申报的内容、执行“三个100%”情况进行声明。 

　　5、货物收运，要求公共运输企业、民用机场管理机构和航空货物运输地面服务代理企业在收运时严把查验关，对报检员资质、航空运输文件、申报的品名进行认真查验，并且明确了对违禁品、危险品和限制物品的收运和违规处置程序。 

　　6、安全检查，根据民航规章、标准及相关规定，结合地区运行特点，制定了《民航西南地区航空货物运输安全检查作业规范》，统一了货物安全检查标准，制作了《航空货物安全检查报警单》，规范了报告程序和处置要求。同时，加强了同一机场多家安检机构之间的管理和联动，以及对发现新情况、新问题等的处置。建立了西南地区货运安检机构信息共用、经验共享的管理机制，持续补充完善、定期发布查获物品案例。 

　　7、威胁评估，建立完善了航空货物运输威胁评估机制，制定了《民航西南地区航空货物运输安保威胁评估程序》，规范工作统一做法。当辖区发生航空货物运输安保事件、责任事故或在监管过程中发现较为严重违规情况，导致航空货物运输安全状态超出正常水平时，西南地区管理局将按照程序适时开展威胁评估工作，根据威胁评估结果采取应对措施。同时，通过威胁评估工作建立起航空货运销售代理人不良行为管理制度，与中航协西南代表处、机场公安机关、货运部门、安检机构进行联动处理，并与上游的寄递物流管理部门建立情况通报和处理反馈机制，强化边界管控能力。 

　　8、行政检查，按照《中国民用航空行政检查工作规则》要求，结合日常检查工作，制订了《民航西南地区航空货物运输安保检查单》，适时开展日常检查、交叉检查和专家协助检查等工作。明确了检查的形式、检查的内容以及检查的频次，提出了对检查方、被检查方的后续整改、持续评审等工作要求。通过检查，充分保证管理工作要求落地，形成系统管理，并且检验企业按章作业的能力和水平，确保规章的有效性。 

　　  四、西南地区货运监管措施成效与后续工作安排 

　　自上述制度、措施实施以来，西南地区航空货运取得了显著的效果，基本构建起综合管理体系，对内，实现了民航行业政府、行业协会、机场公安机关、民航企事业单位共同承担安全责任，各司其职，依法管理、诚信经营，进一步提升了安全责任意识，从“人机法环”等方面加大了对航空安保的投入，加强了从业人员的法律规章意识，改善了运行环境，切实提高了保障能力。对外，划清了上游企业和行政管理部门安全责任边界，建立了联合处理机制，实现了行业间有效管理，真正做到了全方位的综合治理。 

　　据统计，2013年至2015年，查出违规交运物品随货物运输总量增加而逐年递减，同比下降3.5%左右。2015年查处谎报、瞒报危险品2173起，邮件、快件违规交运6839起，2016年查处谎报、瞒报危险品1316起，邮件、快件违规交运6113起，同比分别下降39.44%，10.62%。近年来，民航西南地区航空货运安全态势总体平稳。 

　　随着民航 “十三五”规划的实施，航空货运将成为西南地区民航发展的重要内容，困难与挑战长期存在，各类新风险仍会层出不穷。因此，西南地区管理局将继续因势利导，进一步完善工作机制。 

　　（一）完善货运链全过程的监管，持续加强与地方政府、其他行业管理部门的信息反馈和沟通协作； 

　　（二）提升安全检查的能力，进一步做好新设备、新技术的运用和安全检查程序的优化； 

　　（三）建设信息共享的平台，利用大数据进行统计、分析、处理，逐步构建起诚信管理体系； 

　　（四）加强威胁评估和风险管理，加大对高风险货物的重点监管和国际转运、过站货物的有效管理。 

　　空防安全关系国家安全、社会安全，在航空货运工作中必须严阵以待。发展是要务，安全是基础，民航的发展不仅仅追求“量”的发展，更需要“质”的飞跃，“量”“质”并进才是民航发展的主题。刀不磨，不见其锋，剑不试，不知其利，以制度为刀，以管理为剑，这些制度的建设，谈不上创新，却是在夯实安全基础，提升发展品质，共促航空货运持续健康发展。 

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　　 （作者：姜明）