航空运输中不正常航班治理现状与对策研究
航空运输服务的正常性受多种因素制约，资源性因素和突发性因素的扰乱，使航班运营的稳定性难以控制，造成航班不正常。不正常航班的治理是一项系统工程，需要系统思维，综合治理。本文通过分析当前国内外航空运输航班的正常性状态，研究造成航班不正常的宏观和微观原因，总结民航开展航班延误治理的实践经验，提出了通过立法和经济政策，改变当前航空资源的管控体制，提高航空资源的利用率，从根本上治理不正常运航班的建议。
一、当前航班行状况
1．概念
不正常航班是指由于航路、天气、空中交通管制或飞机机械故障等原因造成的不能按公布的时间正常飞行的航班。不正常通常表现为航班延误、取消、备降等，行业内通常将航班的取消、备降等按照延误对待。根据2016年民航局《航班正常管理规定》，是指航班实际到港挡轮挡时间晚于计划到港时间超过15分钟的情况。从航空运输合同关系看，不正常航班是指因履行障碍而使运输合同未能或不能正常履行的航班，具体表现为运输合同不能履行、迟延履行或不完全履行。
2．统计指标
美国的航班正常统计制度和统计系统比较完善，关于航班正常统计的联邦法规是《联邦法规全编》第14专题的234部，即“14CFR234航空公司服务质量完成情况报告”。234部明确了正常航班的标准、需对航班运行状态报告的责任主体（航空公司和机场等）、报告方式，建立了取消和延误原因分析制度和报告规则，确定了航班正常统计指标和统计流程。根据234部，航班延误的统计指标采用的是航班正点率，评判标准是航班在计划时间之后15分钟到达或出发的视为延误。以轮挡时间来统计航班正常情况，以到达时间为标准。美国会公布每个航班过去6个月的航班正常率，旅客可根据航班正常情况选择航班。航班延误原因的统计指标包括承运人原因、天气原因、国家航空系统原因和安全原因等四个方面，其中的国家航空系统原因中包括了机场条件、空管、机坪流量等指标。美国运输部要求各航空承运人制定正常航班、延误航班、取消和合并航班的服务程序和服务标准，向运输部备案，运输部每月在定期出版的航空旅行消费者报告中发布航班准点情况。规范、准确的航班延误、取消信息统计和发布制度，对改善航班正常性和提升对旅客的服务能力产生了积极效果，承运人为了争取获得在计算机预定系统中优先的排队顺序，努力削减计划的轮档飞行时间，为承运人提高其服务和计划性创造了市场激励机制。对于社会公众，在及时准确获取航班延误信息和取消信息的同时，可以更加理性的对待航班延误合理安排自己的出行计划。对于航空运输管理部门，可以分析和研究航空运输市场和航班正常情况，适时完善运力发展规划、航班发展规划。
2014年起，民航局修改了航班延误统计标准，首次提出以“撤轮挡”替换“关舱门”，以减少乘客在飞机上等待时间。此次则将撤轮挡的统计方式列入规定。撤轮挡是一个全球民航界通用的专业术语。如同地面的汽车一样，为避免汽车溜车，汽车停在车位里时，在汽车前面放置一个档板。飞机撤掉轮挡后，即可启动发动机而滑行。与原来关舱门即为航班正点的统计标准相比，民航各链条全部做好了起飞的准备，与原来的标准相比是一个进步。但是因天空航路拥挤，实施彻轮档新标后，飞机滑行到跑到上仍有可能排队，旅客仍有可能坐在飞机上等待起飞。
（二）我国民航与美国民航航班运行状况比较
1.我国民航运行状况
“十二五”时期（2011年至2015年），我国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量年均增长9.6%、10.4%和2.3%；航空运输规模稳居全球第二，民航旅客周转量在综合交通运输体系中的比重已达22.8%，比“十一五”末上升了8.3个百分点。在整个行业保持高速增长的同时，整体的服务能力不足、运营质量不高的问题也暴露的更为明显，发展中不平衡、不协调、不持续的问题依然严峻，其中，航班正常率持续下降、航班平均延误时间增加就是突出的问题之一,2015年度，全国34家客运航空公司共执行3373210班，其中正常2304876班，不正常航班998765班，平均航班正常率为68.33%，同比降低0.04%个百分点。
2.美国民航运行状况
2011-2015年，美国民航航班正常率总体状况好于我国，全美所有机场平均正点率分别为：2011年79.62%，2012年81.85%，2013年81.9%，2014年84.30%。从美国消费者报告系统披露的美国航空公司延误原因看，排在第一位的原因是国家航空系统延误，其次是飞机晚到延误，第三是航空公司延误。
航班不正常给旅客和航空公司增加了时间成本和由此带来的直接成本的支出，同时，也因额外消耗燃油、额外占用基础实施等资源增加了环境污染、降低了公共设施的使用效率，增加了社会成本。
1．损失承受者
虽然造成航班不正常的因素众多，许多制约性因素航空公司无法解决，但造成的损失却主要由航空公司和旅客承担，其他服务相关方责任缺失，甚至部分相关方在航班不正常状态下获利更为丰厚，如机场商店、飞机服务商、飞机租赁公司、保险公司、机场酒店等。
2．造成的损失
国内尚未见到因航班不正常使旅客和航空公司产生的成本的统计方式和统计数据，美国和欧洲的航空管理部门则对此作了积极的研究和评估。欧洲空管局绩效审查委员会一份报告建立了旅客延误成本价值衡量模型，以旅客每小时平均工资代表旅客在航班延误时蒙受的损失，得到的结论是欧洲每一个延误航班每发生延误一分钟，每位旅客的延误成本为0.3欧元。除时间成本和经济成本外，延误还造成了旅客商业信誉的丧失和个人名誉的损害。延误对航空公司造成的损失，包括了地面服务延误成本和飞机延误成本。
3．对行业形象和行业发展的影响
47.6%的受调查消费者对航空公司整体服务表示不满意。调查显示，航空服务已成为服务类投诉增幅最大的行业，最令消费者不满意的航空服务集中在航班正点率。有28.8%的消费者认为航班延误信息发布不及时、解释不清楚，23.1%的消费者认为航空公司在出现晚点时只是在简单敷衍推卸责任。
与其他运输方式相比，民航运输业的优势在于其能够提供安全、舒适和快捷的服务。航班延误降低了航空运输的比较优势，不仅造成航空公司直接经济损失，也增强了航空运输替代性产品提供者的竞争能力。随着我国高速公路、高速铁路等其他运输方式的发展，民航运输业的优势正面临前所未有的挑战。延误带来的经济和时间成本的增加，促使消费者在中短程航线上可以选择高铁、高速公路等运输产品，从而压缩了航空企业的市场，部分航线的客流量急剧下降，导致航空公司不得不调整这些航线的运量，甚至取消部分航线的航班，影响了行业的发展。另外，延误还将影响经济社会的运行效率，降低航空运输业对地域经济的拉动和催化效应。
二、造成航班不正常的原因分析
航空运输业的生产特点决定了在当前科技水平下发生延误等不正常航班在所难免，相关方无法回避延误带来的各种成本。按照民航局2015年航班正常性的统计结果，各种放行不正常原因所占的比率为：天气29.66%、公司23.45%、军事活动17.71%、航班时刻安排13.79%，空管原因（含流量控制）占12.53%。上述因素中，除天气原因属人力无法控制外，表现出来的其他影响因素反映了我国民航目前的发展基础和航空运输企业运行能力的不足。
航班不正常原因的分析和界定是做好航班正常工作的基础，查明原因、理清责任才能使治理工作有的放矢。下面从宏观和微观两个方面对目前航班正常率低的原因进行考察。
（一）宏观层面
1．经济发展速度与行业基础设施建设不同步
“十二五”期间，我国民航基础设施建设共投资2500亿元，约为前25年民航建设资金之和。尽管如此，民航业基础设施投入仍旧难以满足快速扩张的经济发展需求。航空运输规模和运输企业的快速扩张大大超越了航空基础设施建设发展的速度，尤其是在发达地区的核心机场，由于市场需求大，航空运输企业倾向于投入运力，使该地区基础设施的承受能力达到极限，航班运行的经济成本大幅增加，正常率明显降低。
空管和机场容量的保障能力不足已成为造成我国各重点机场航班延误的最主要因素。一是航空管制。2015年，航空管制和军事活动造成的航班延误约占延误航班总量的30.24% 。近年来我国民航发展迅速，航班量急剧增加，而相应的地面设施、导航设备、服务保障方面发展缓慢，航路结构不合理，空域和设备的承受能力越来越有限，航路少、机场终端区进出口少、高度层少，空中禁区多，民航方面可使用的空域不足20%，可调节的余度小，使得受空域管制延误的航班数量大幅上升；二是机场容量。最为普遍的原因主要有跑道系统容量的限制、波峰时刻地面保障能力不足、机场设施设备故障、机场不满足最低运行标准等。
目前，我国大部分中型以上机场容量已饱和或接近饱和，综合功能不健全，与提高航空安全保障能力和运输服务质量水平的客观要求存在较大差距。安全管理、飞行区管理与航站楼运行维护、客货及危险品运输服务、航空器勤务维修、航油供应、空中交通管制与导航气象服务等方面的设施设备都有待进一步升级和扩展，以求达到与市场需求相适应的标准。
3．航空资源管理水平与经济发展需求不相适应
据统计，现在我国每天航班量约为1万架次，而在与我国空域面积相差无几的美国，每日航班量却达到了6.5万架次，对比之悬殊，反映出我国航空资源的低效率。
空域资源瓶颈是我国民航发展面临的一个突出矛盾，具体表现为航路航线数量受限。可用航路航线数量不足，不仅制约了航空运输效率，而且降低了航空运输的安全性，妨碍了航班的正常运行。航空资源的管理，特别是航空资源的合理配置和利用对保障航班正常运行起到不容忽视的作用。然而我国民航机场体系内部未能充分协调，区域内各机场间缺乏合理定位和明确分工，机场对干、支航空运输协调发展的合理引导作用薄弱，参与全球竞争的国际枢纽尚未形成，难以有效配置资源和充分发挥民用航空资源整体优势和作用。可见我国航空资源管理仍存在多方面的不足，主要体现在航空资源地域布局和时间分配、突发事件预警及应急管理、民航业工作人员管理等方面。
我国的航路航线资源分配也呈现出不均衡现象，繁忙机场的空域资源明显不足。此外，航班时刻分配问题也较为突出，导致飞行流分布不均衡，出现航空器在某一个时段内“扎堆”使用同一条航路航线，在某一时刻“扎堆”通过某一航路点现象。这种状况一旦出现，空中交通管制部门为保证空中运行的航空器保持安全、有序和规定的间隔飞行，就会对相关航班实施飞行流量控制，导致航班不能正常运行，而流量控制必然会使相关航班延误；有的空中交通管理单位缺乏飞行流量管理系统，无法对航班进行适时有效的预测和调配，因此诱发了出现不正常航班的风险。
4．行业调控政策和立法与提升航空资源的利用率不适应
一是未能通过政策和立法对拥堵机场的时刻争夺进行必要的限制。在核心机场已经非常拥堵的情况下，不仅未限制新设航空公司的增加，而且批准支线机场进入核心机场的航班时刻，加剧了核心机场容量的短缺；二是航线、航班资源分配体制机制未能激励企业致力长期规划。航线、航班资源分配制度未对企业追求长期利益形成激励，常常停留在追逐国内人口红利的短期行为层面。航线、航班的新增和加密大多集中在繁忙的核心机场，造成了同一时点国内航班“扎堆”于某些航线的状况，在降低运营效率的同时，增加了航班延误的机率；三是对空管、机场、航空公司在划分延误责任和责任追究方面差别对待，航班延误发生后，如果归责为航空公司，则要求航空公司承担对旅客的赔偿责任，同时还可能对航空公司做出暂停航线经营权、罚款等处罚，而对其他造成延误的责任主体则未设置相应的惩戒措施，缺乏相应的问责机制，不利于对该部分主体的激励；四是市场监管法律法规不完善，执法不严。市场监管法律法规不完善，民航业一些市场监管法律法规已经滞后于“十三五”期间新形势的需要，亟待修缮。执法也存在随意性，对不同的服务提供者或责任相关方实行差别对待、处罚避重就轻，未能强化运输相关方的集体责任感。
（二）微观层面原因
1.航空公司的市场战略选择趋同造成运力投放过分集中
“轮辐式”航线网络结构造成航班流量向少数几个机场集中，而航空公司的市场战略趋加剧了流向的集中。国内的各大航空公司几乎都倾向于将运力投放在北京、上海、广州等市场需求大的城市，通过设立分子公司、投入飞机等资源抢占市场，并由此拓展航线，争夺可观的“人口红利”，使保障能力已经超负荷运行的这些市场变得更加拥堵，客座率和经营效益均受到影响，加剧了空域的阻塞，增加了延误的比例和时间。
2.航空公司运营能力不足造成的运营时间偏离
航空公司运营能力包括飞机储备、专业技术人员储备、公司的计划和组织能力、地面保障能力等，任何一个环节出现问题都将造成航班运营时间偏离航班计划。民航局2015年的发展公报显示，因航空公司自身原因造成的延误占延误总量的23.45%。造成延误的原因主要表现在航班计划消减、航班计划时间不足、飞机晚到、飞机调配、机械故障、空勤人员不到位和地面服务保障不利等方面。其中的飞机晚到、飞机调配等原因可能最初是因为天气等航空公司无法预见和无力控制的因素引起，但在航班正常率统计中计入航空公司原因。难以预测的市场环境，使航空公司做出的航班计划赶不上市场环境变化，造成实际运营质量和生产计划出现重大偏差。
3.主管当局审批航班时对机场的保障能力考虑不足
主管当局在综合协调航班时刻时对区域市场保障能力不足可能带来的多米诺骨牌效应的严重后果重视不够，审查不够严格，往往发生几家航空公司的不同航班使用同一起飞时刻的现象。在各公司均运行正常的情况下，受机场跑道和空域管制容量的限制，各家需排队起飞，势必造成排队靠后的航班不能按照批准的时刻起飞，带来连锁反应。对容量已经严重短缺的部分核心机场，仍不断许可新的运力进入。航线和航班时刻资源的安排、分配不当， 形成“先天性”延误。
4.相关保障方的信息沟通和协调不力
各航空公司、机场和空管部门分别根据自己的实际情况建立了相应的航行保障系统与运行监控系统，但都局限在相对较小的适用范围之内。目前还缺少一套完整的涵盖所有航空公司飞行动态监视、各机场航班运行情况和各区域飞行保障情况的网络系统，对生产和运营中出现的矛盾和冲突不能及时解决，往往造成误解加深，航班延误现象加重。航班信息的获取和航班延误原因的界定是难点，航班在外站不正常信息的获取和传递没有有效的途径。
航班正常的保障单位涉及航空公司、机场、空管等多家单位，经过多个保障环节，相互衔接、相互影响。空管、航空公司、机场三方之间各自的信息没有交换，资源没有共享，影响民航整体运行效率；三方在运行中缺乏统一的沟通平台，没有实现协同运行，影响了航空资源的最优化安排与在航班延误情况下的一体化应急处置。在民航内部没有形成统一信息沟通与发布机制的情况下，航班不正常事前无预防，发生前无告知，发生后缺少主动服务，公众对航班运行缺乏知情权，发生不正常航班时处于被动等待与无助的境况，加剧了航班不正常引发的矛盾，也往往是航班延误进一步加重。
5.消费者的消费知识、消费心理和责任意识不到位
在造成航班延误的因素中，旅客原因的人为因素已成为造成航班延误的“新的增长点”。据统计，因旅客原因导致的航班延误占不正常航班的3%，与因飞机故障造成的延误数量相当。部分旅客由于晚到、证件不符或者携带违禁物品、中途终止旅行后不通知民航有关部门、在飞机上谎报险情、不配合航空公司的服务工作等原因，增加了机场和航空公司的服务时间和等待时间，往往造成航班延误。
民航局冯正霖局长3月8日在出席全国政协十二届四次会议的小组讨论时表示，“十三五”期间，中国民航平均航班正常率要达到75%。为平息旅客对航班不正常以及后续服务的不满，向社会公众树立民航良好服务的形象，提升行业自身服务水平和运行效率，针对日益严重的航班不正常问题，近年来，民航开展了一系列航班正常率整治活动。
（一）成立专项治理机构
由民航局部署，地区管理局牵头，各单位在当地成立专项整治工作领导小组，建立由地区管理局（或监管局）牵头、机场统一指挥的驻场航空公司、空管、公安等单位参与的协调机制和工作制度，完善信息沟通机制。制定应急处理预案，全行业掀起一场规模巨大的航班正常率综合整治工作。
（二）制定航班正常率保障措施
2010年初，民航局发布《开展保障航班正常和大面积延误应急处置专项整治工作方案》，制定了中国民航史上最严厉的延误治理措施。随后，各单位也制定了《开展保障航班正常和大面积航班延误应急处置专项整治工作方案》、《航班大面积应急处置预案》、《航班大面积延误协调联动处置预案》、《大面积航班延误评估机制》、《航班大面积延误整治考核办法》等一些保障方案和办法，提出了指挥层级、信息整合、资源使用、消息发布、处置流程、效果评估等具体措施。例如：在全国民航年中工作会议上提出在全行业内开展航班延误专项治理工作，对航班延误责任单位加大处罚力度；2013年7月在全国空管系统运行研讨会上首次提出首都机场、上海虹桥等八大机场“起飞不受限举措”；民航局印发《优化空中交通管制运行规范暂行规定》，决定华北地区21条航线绕飞，调整走向不经北京；民航局下发《关于切实做好航班正常工作的通知》提出10条要求确保航班正常等。
（三）效果评价
依靠行政手段的专项治理工作在促进行业各运行主体之间的信息沟通和协调，强化各运行主体责任意识，提升服务质量，维护消费者权益方面发挥了一定作用，但从目前的整治效果来看，航班不正常的状况并没有得到根本改善，发生航班不正常后的服务也并没有得到旅客的普遍认同，今年以来，还因不正常航班发生了多起群体性，造成了恶劣的影响，中国民航史上最严厉的延误治理措施显然远未达到预期的效果。因此，延误航班的治理工作需要在分析深层次原因的基础上理性对待，采取更加务实的治理措施。
四、关于不正常航班治理的措施和建议
航班正常性保障工作是一项庞大的系统工程，不能仅仅停留在航空运输合同的层面来认识相关的责任主体。提升航班正常率需要站在国家战略的高度来认识问题，通过政策和立法，准确定位航空产业发展在国民经济发展中的地位，鼓励基础设施投资，强化保障能力和航空运输企业的运营能力，提升主管部门的行业监管水平。
（一）以立法形式确立航空业的发展定位，增强基础实力
美国一直处于世界航空业的领先地位，航空业也是其经济支柱，在航空机场设施、空管水平、航空技术能力均处于世界领先地位，具有绝对优势，但在经历9.11事件的打击之后，美国迫切的开始了航空运输系统的改革。其出台的《新一代航空运输系统》（NGATS）将始终保持美国在航空业的领先地位确立为新一代航空运输系统的目标，提出了航空运输系统变革的8项措施，其中第一项就是大力发展机场基础设施的建设，整合机场、空域和空管的设计、开发，通过授权地方，制定适应未来需求的机场使用管理模式。美国交通部提出了《关于减轻美国运输网络拥堵的国家战略》为联邦、各州以及地方当局应付交通拥堵提供了一个蓝图，关注减轻交通堵塞的资金、资源、员工、技术以及对运输费用瓶颈的处理和对航班延误的减少，鼓励通过私人资本投资交通领域、设计新的洲际“未来走廊”等途径，扩大航空容量，缓解空港的拥堵。阿联酋已在多年前就将发展航空运输业确立为国家战略，打造迪拜国际枢纽港，发展阿联酋航空公司，为航空界树立了非常成功的典范。
中国民航在成为航空运输量大国之后，提出了建设民航强国的目标，并且发布了《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，明确民航业是我国经济社会发展重要的战略产业，机场特别是运输机场是重要公共基础设施的产业定位。该意见的出台为我国民用航空业的发展提供了政策性的导向，提出了到 2020年的发展目标。但要将目标落到实处，需要从中央到地方出台一系列具体的政策，甚至将产业政策法律化，明确航空业公共机场设施建设的优先发展权、资金来源、税收政策、管理模式、中央与地方的权责关系等，如果没有及时的投资和财税政策的跟进，很难吸引地方政府和社会力量对航空基础设施的投资兴趣，很可能使中国民航发展错过最好的历史机遇期。
建议借鉴美国等航空强国的成功经验，通过制定产业政策和立法，从国家安全和经济安全的战略高度来定位航空业的发展，扩大机场的数量和覆盖范围，升级、改造与机场设施配套的空管、导航等系统，提高机场容量，尽快改善发展航空业的基础实力，缓解拥堵的压力。
2015年，航空管制和军事活动造成的航班延误约占中国民航延误航班总量的30%，成为制约航班正点率的最大影响因素。按照本文前面的损失计算方式，航空管制和军事活动给我国航空运输企业造成的成本支出估计至少在28亿美元以上。《民用航空法》规定，国家对空域实行统一管理，空域管理的具体办法，由国务院、中央军事委员会制定。《飞行基本规则》规定，国家对境内所有飞行实行统一的飞行管制，国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作，中国境内的飞行管制，由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自的职责分工提供空中交通管制服务。根据上述法律法规，我国的空域管理权限集中在空军手中，飞行管制也由军队统一组织实施，军方在划分空域时，仅将20%的空域作为机场飞行和航路、航线空域，开放给民航使用，而将80%的部分划为空中禁区、空中限制区和空中危险区，造成民航可用空域非常有限，在空域资源的使用中缺少调节余地。反观美国等航空强国，80%以上的空域开放给民航使用。美国的《新一代航空运输系统》（NGATS）明确，美国航空运输系统的建设必须在促进国家应对紧急事件能力的同时，保证正常的民用飞行，对民用飞行影响最小。在为民航利用空域资源提供开放政策的同时，美国还在采取新的技术和程序改进空中交通的管理系统，降低间隔标准，提高尚未充分利用的空域、机场和航路的使用率。美国机场的跑道运行效率较高，一条跑道的高峰时段可保障100多航班起降，其中最主要原因是美国空域资源较多，限制较少，对于飞机滑行间隔的规定较中国宽松。合理的空域资源管理权配置和科学的发展理念推动了美国航空运输业的进步，使之保持了多年领先的地位。
我国《民用航空法》和《飞行基本规则》规定了划分空域的原则，即：“应当兼顾民用航空和国防安全的需要以及公众的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”，但在实践中，并没有认真对待多年来民用航空对空域资源利用的迫切需求，低下的空域资源利用率和管制水平大大加重了民航运输企业的成本，严重制约了民航的发展。
根据制度经济学的观点，经济发展的差距实际上是制度设置的差距。在空域利用率已经成为制约航空运输正常率的最大影响因素的情况下，我们必须从问题的本源着手，尽快改变落后的制度安排，通过立法重新分配空域资源的管理权限，设置新的资源管理模式和监管体制，提高空域资源的利用率，以较少的立法成本释放航空运输业发展的巨大利益空间，为实现航班的正点提供条件。
影响航班正常率的因素中，除天气原因外，其他因素大多数都属于人力可控因素。在这些因素造成航班延误后，都可作为相应的责任主体，对延误造成的损害承担相应的救济责任。但在航空运输合同履行中发生履行障碍时，航空公司实际上成为了唯一的责任主体，既要对旅客或货主承担赔偿责任，还可能要承受行政监管部门的处罚。
我国涉及航班延误责任的《合同法》、《民用航空法》、《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》、《航班延误经济补偿指导意见》、《民航航班正常统计办法》等政策法规，对延误责任的分配均设置为“旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，航空公司应当承担责任”，无一不是从航空运输合同关系的角度来安排双方的权责分配问题。实际上，《民航航班正常统计办法》中的延误原因分类包括天气、航空公司、空管、机场、联检、油料、军事活动、公共安全等12个方面，涉及多家单位，大部分延误涉及运输合同之外的第三方，甚至可完全归责于第三方，但目前针对第三方原因造成延误损害的责任机制尚未建立，这种责任机制存在的偏差显然不利于航班延误的治理。
在英美法中，“有权利必有救济”是普通法的一项古老原则。在英国1703年的“阿什比诉怀特案”中，首席大法官宣称，“如果原告拥有一项权利，他就必然要有维护和保持该权利的方法，如果他在行使权利时遭到侵害则必须要有救济”。在保障航班正常的相关主体中进行合理的责任分配，建立普遍的约束机制，不仅是保护消费者权利的需要，也将促进各相关方均能更好的履行义务，减少自身行为引起的航班延误。例如：机场机场应该提高保障能力，减少因自身原因造成的延误。行政主管部门有义务采取具体措施，改善航班的时刻资源，优化空域资源管制程序，提高机场的保障能力，并建立对相关单位保障航班正点率的考核评价制度，逐步降低延误的损害。调整航班延误原因的统计制度，鉴于天气、流控等航空管制和军方活动等导致航班延误的原因非航空公司可以控制，为公平起见，建议对航班延误的归责制度进行修改，对于一架飞机执行多段飞行任务的情况，如因非航空公司的原因造成延误，后续航班的延误按照造成航班第一次延误的原因进行认定，并据此划分由此带来的经济和法律责任。
（四）建立相关保障方的协调机制，提升服务链的保障水平
明确各方权责的基础上，为提高整体服务效率，需要完善面向旅客的整体的服务协调机制。如机场管理条例规定，机场管理机构在航班延误下要进行统一协调，就航班信息的提供、航班后续的保障、机场内的秩序和服务等方面形成无缝的服务链条。通过建立协调组织机构，建立细化服务流程和标准，签订协议，完善预案等方式，制定不正常航班服务标准，如首都机场实行的“四四三”管理体制，提升整体服务能力包括应对突发事件的能力等。
一是航空公司生产计划的申报和审批应该严格，减少变动。在申报、审批生产计划时，要审慎的考虑航空公司的运营能力和机场的容量，做好航班运营的收益分析，避免批复同时刻航班，防止造成“先天性”延误。我国航空公司原因造成的比率高的原因大致有以下几种情况：一是备份运力不足或者没有备份运力，一旦航段延误则连续延误；二是为抢占有力时刻，提高飞机利用率避免出现红眼航班，压缩过站时间或者空中飞行时间，造成航班后续航班顺延；三是受航空市场大环境影响，大多数航空公司在主基地市场份额不高，而将大部分运力分散至次基地，造成资源分散，调配困难。我国民航航空公司原因导致延误比率较高的深层次原因在于行政管控手段尚需不断改进，例如：有效的政策干预手段和健全的航班时刻资源管理制度。
美国的一些经验值得我们学习和借鉴，例如：美国建立了较为完备的航班时刻管理制度，采取行政配置与市场分配方式相结合的方式调配航班时刻资源。美国联邦航空局要求在售票系统中录入各航班的历史正常率，旅客在购买机票时可以了解自己所乘航班在上几个月的正常情况。美国联邦局通过这种行政手段，将航班正常率转化为航空公司差异竞争的重要工具，航空公司不得不考虑航班正常率对市场的影响，必然在备份运力安排、航班计划安排上更加趋于科学合理。
二是要做好运营保障工作，降低航班不正常的损失和影响。航空公司要做好运力备份和不正常航班的服务，一旦发生飞机调配或故障等原因，可以利用备份运力缩短延误时间，降低延误的影响，防止引发旅客冲突。同时，航空公司还要完善服务标准，加强员工培训，减少因服务质量问题引发的航班延误。
违规旅客(unruly／disruptive passengers)是指那些不遵守机上行为规则或不听从机组人员指挥，扰乱机上正常秩序的违法的旅客。其违法行为表现为武力袭击机组人员或其他旅客、乘客间的打架、性骚扰和攻击、在机上非法使用药物、拒绝有关禁烟或饮酒的规定、未经许可使用电子设备和毁坏机上的安全设备等。
我国的《民用航空法》、《刑法》、《治安管理处罚法》和《民用航空安全保卫条例》对破坏航空秩序和危害公共安全的行为均规定了制裁措施，构成犯罪的将追究其刑事责任，不构成犯罪的也要依法进行行政处罚。世界各国对“不轨旅客”的处罚力度相当大，英国的航空航行命令和空中航行法规定，对“不轨旅客”可处以2500英镑以上直至两年监禁的处罚，美国法律则对“不轨旅客”规定了10年以下的监禁和可单处或并处25000美元以下罚金的处罚。与欧美等航空发达国家比较，尽管我国航班延误率与欧美国家差距不大，但因航班延误而引起的矛盾非常突出，相当数量的延误由于各种原因矛盾激化，发展为争吵、斗殴，甚至出现毁坏机场公共设施、“罢乘”、“霸机”等极端性、群体性事件。因地面或空中的不轨行为造成的航班延误和群体性事件时有发生，成为造成航班延误的因素之一，也给航空运输业造成了恶劣影响。然而，面对频繁发生的不轨行为，行业的执法者往往采取向不轨行为妥协的执法方式，对不轨行为人批评教育、息事宁人，未能从更深层面上认识姑息迁就的执法态度产生的消极示范作用和给航空安全带来的隐患。
航空运输服务相关方需要通过提高服务质量、加强乘机知识的宣传来减少旅客不轨行为的发生，但对发生不轨行为的旅客，执法部门必须积极作为，履行职责，通过对不轨行为的制裁来培养公众依法乘机的习惯，减少不轨行为造成的航班延误。
五、结束语
航班延误治理是一项庞大的系统工程，需要采取立法、经济和行政的手段综合治理，通过提升航空运输业的综合保障能力来实现社会公众可以接受的正常率。“十三五”是建设民航强国的关键时期，要按照冯正霖局长提出的“一二三三四”发展理念和“三个底线”的有关要求，通过立法和经济政策合理配置空域资源，加强机场基础设施建设和航空公司运营能力建设，按照系统谋划、精细管控、严格治理的思路，眼睛向内，挖潜增效，深化改革，提质增效，继续把航班正常工作抓实抓细抓好，切实提高航空服务质量，努力用真情打造民航服务品牌，让广大人民群众能够享受更便捷、更顺畅的民航运输服务，确保航空强国目标的顺利实现。
参考资料
1.[英]亚森卡·拉帕季奇《不正常航班管理之道》，中国民航出版社2013.12
2．民航发展研究所《民航发展战略研究资料》，中国民航出版社2010.2
3．[德]《航班时刻改革的国际经验与借鉴》，中国民航出版社2011.11
4．[澳]《航班运营及延误管理》，中国民航出版社2011.8
5．特莱恩特G·福罗瑞斯等《航空运输管理中战略的制定与执行》，中国民航出版社2007.6
6．《提高航班正常性统计工作精准率的思考》，载《民航管理》2012.08
7.民航局《民航业发展统计公报》（2011—2015年）
8.民航局《全国运输机场生产统计公报》（2011—2015年）
