从经济性分析机场净空保护问题
摘要：随着地方经济发展和城市建设，机场净空环境遭到破坏现象不断增多，机场净空保护形势日益严峻，原因在于机场净空管理的技术性和经济性未能实现相协调。本文分析了机场净空管理经济性的内涵，提出让共赢点和融合点，成为行业政府和地方政府对机场净空管理认知的一致性、作为的一致性，实现机场净空技术性和经济性相协调。
关键词：机场 净空保护 经济性
随着民航业在国民经济中对转方式、调结构、稳增长的作用日益凸显，机场作为临空经济之核，能够完善城市功能、构建新的产业链、形成新的增长极、推动区域经济新一轮发展，越来越受到地方政府的重视。从另一个角度来说，机场对地方政府而言也是一个“麻烦”，尤其是机场净空对区域建筑物高度的限制，制约着土地的利用率，造成地方政府对机场“爱之深、恨之切”。
一、机场净空形势及矛盾
我国现有大型机场大多数建于“九五”“十五”期间，在建设之初，由于机场周边建筑物不多、净空环境良好，基于当时的航空器性能，为了满足长航距飞行需求、同时减少燃油消耗、提高航空公司盈利水平，故净空保护限制往往高于规章标准要求。以武汉天河机场为例，除按标准设置坡度为1.6%的起飞爬升面外，《武汉天河机场障碍物限制面图》（2009版）更设置了标准更高、管控更严格的起飞爬升限制面：距离跑道较近的起飞爬升限制面I段坡度仅为1.0%，起飞爬升限制面II段坡度调整至2.15%。按此计算，单条跑道一个进近方向严于标准的土地面积达11.5平方公里，总体规划四条跑道合计的土地面积在50平方公里以上，这仅仅是新增一个起飞爬升限制面对土地的限制。
可以看出，在机场开航之初，对机场周边净空严格管控、高于规章标准、只注重净空管理技术性的做法，在当时保护机场环境、预留安全裕度，具有非常重要的意义，但当前该做法值得商榷。
近年来，机场净空环境遭破坏事件屡屡出现，如绵阳万达广场超高、广州新电视塔“小蛮腰”事件等，对民航行业和地方经济都造成了较大的影响。对于民航行业来说，轻则提高运行标准、限制机场运行，增加航空器的运行成本、降低机场使用率，重则酿成航空事故、机毁人亡；对于地方经济来说，超高建筑物基本上最终都被拆降，造成了巨大的资源浪费和不良的社会影响。民航行业和地方经济不仅没有实现相得益彰的目标，反而沦落到“双输”的局面。
究其原因，在于机场净空管理技术性和经济性未能实现相协调，出现了两种极端：一种极端是一味追求净空管理技术性、只考虑限制高度、提高安全裕度，而轻视了城市发展和机场周边区域发展中的土地经济诉求，这已不能适应时代的发展潮流；另一种极端是一味追求土地利用率，急功近利，经济性损害了合法合规的技术性，甚至危害航空安全。本文认为这两种极端均不可取，只有实现净空管理技术性和经济性相协调，才有可能较好地解决净空保护难题。
二、机场净空管理经济性的内涵
近年来，研究机场净空管理的技术性很多，研究机场净空管理的经济性相对较少。本文认为机场净空管理的经济性主要体现在三个层面：
（一）安全是最大的经济性
习近平总书记指出：“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线”。一旦发生因净空原因的航空事故，人民生命财产受到严重损失，经济损失和社会影响不可估量。安全是最大的经济性，严守行业标准、确保航空安全既是第一要务，也是研究机场净空管理经济性的基础和前提。
（二）净空经济性要算“经济大帐”
从经济的带动作用看，民航的投入和产出之间的比例为1：8，对经济繁荣有着强烈的带动作用。当一个地区的经济总量发展到一定规模的时候，它的带动需要民航进一步的支撑。机场作为人流、物流、资金流、信息流的汇聚中心，是对外开放的“城市名片”，是经济发展的发动机和催化剂，对促进贸易发展、提供就业机会、完善产业布局、推动区域发展都有好处[1]。
正因如此，近年来，地方政府高度重视民航发展，投入巨资新建机场或实施机场改扩建。以武汉天河机场为例，省市地方政府为将武汉天河国际机场打造为“门户+枢纽”机场、将航空经济打造为新的经济增长级，累计投入几百亿元，新建T3航站楼、廊桥机位、集城铁地铁等多种交通方式于一身的综合交通中心等设施。若在净空保护区域内出现一栋超高建筑物或构筑物，就可以严重破坏机场净空环境，从而导致机场无法达到设计容量。净空安全是机场持续发展的条件，一个建设项目也许会带来几亿元的直接经济收益，但因它的破坏，将导致建设机场投入的几百亿元无法实现预期收益。几亿元的直接经济收益与几百亿的经济损益，孰重孰轻，一目了然。故考虑机场净空经济性要算“经济大账”。
（三）确保安全的前提下释放净空红利
在地方掀起机场建设热潮后，围绕机场建设临空经济区也随之铺开。临空经济区是依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，提供高时效、高质量、高附加值产品和服务，集聚发展航空运输业、高端制造业和现代服务业而形成的特殊经济开发区，是民航业与区域经济相互融合、相互促进、相互提升的重要载体[2]。
发展临空经济区需要大量的机场周边区域土地。依据民航行业标准，机场净空保护区域范围为机场跑道两端各20公里、跑道两侧各10公里，涉及区域面积约为860平方公里。航行服务程序保护区为以机场基准点为圆心，半径55公里范围，涉及区域面积在9500平方公里左右。对于大型机场来说，由于总体规划多跑道，叠加的保护区面积更加惊人。这些区域净空限制面标准如在规章标准之上提高一个百分点，则受影响的土地利用率是个惊人数字。
随着航空器性能的提升和新航行技术的应用，如果在确保安全的前提下合理设置净空限制面标准，对提高机场周边土地的利用率、适应城市和临空经济对土地的合理需求，具有极大的经济意义，更可较强地激励地方政府参与净空管理的积极性和主动性。
三、如何实现净空管理技术性和经济性相协调
机场净空保护问题，既成为民航行业的突出矛盾，也是地方政府“纠结”的事情，原因在于行业政府和地方政府的着眼点不同：行业政府更多关注的是净空管理的技术性，以确保飞行安全为第一要务；地方政府更多关注的是净空管理的经济性，经济性量化的指标就是土地利用率。要破解机场净空保护难题，需要行业政府和地方政府加强会商，求得共识，让共赢点和融合点，成为对机场净空管理认知的一致性、作为的一致性，实现机场净空技术性和经济性相协调。
（一）定期评估机场净空限制标准
目前，机场净空限制标准基本上很少修改，如《武汉天河机场障碍物限制面图》（2009版）仍持续有效。随着航空器性能持续优化，超障性能不断提升，新航行技术的应用，有必要对现有机场净空限制进行技术分析，制定科学的净空管控标准。在确保机场净空安全的前提下释放净空红利，既保安全、又促发展，使之成为行业政府和地方政府的共赢点和融合点。
（二）将净空管控纳入临空经济和航空城规划
从全球范围来看，世界各地以机场为核心的空港地区普遍有两个发展阶段，一是由航空运输区向临空产业区发展，二是由临空产业区向航空城发展。航空运输如同17、18世纪的水路，19世纪的铁路和20世纪的高速公路一样，正在深刻地改变人类的生活，而以机场为核心的航空城将成为未来城市经济发展的新引擎[3]。
北京新机场航空城、陕西的西咸新区空港新城、南昌航空工业城、济南大型机场综合体、郑州智慧航空城等规划纷纷出台。为强化机场在航空城经济乃至整个区域经济发展的“引擎”地位，航空城机场总体规划、城市规划、商业区域规划阶段逐渐走向融合。可以在规划阶段，将机场净空管控问题作为核心安全要素之一，尊重民航发展规律，统一规划，严格管控，既确保航空安全，也可实现土地利用率最大化。
（三）统筹考虑机场净空经济“大账”
机场建设周期长，投入大，地方政府往往举“一市之力”修建机场。同时，机场作为公益性服务设施，承担了大量的社会功能。地方政府在实施净空管控决策的过程中，要统筹考虑机场的建设成本和社会影响，不应拘泥于一楼一地的经济利益。
同时也要注意的是，随着中国城市化的进程加速，城区面积不断扩大、高层建筑不断涌现，个别机场由于历史原因建于城市中心，对周边土地的限制特别严重，机场净空和城市发展的矛盾特别突出。对于此类情况，也要提前谋划，及时启动机场迁建的前期工作，为机场和城市的健康、可持续发展预留空间。其中最典型的云南昆明的老机场——巫家坝国际机场，距离昆明市中心仅5公里，距昆明火车站仅3公里。为此，云南方面在距离昆明市中心约24.5公里的地方修建了新的机场——昆明长水国际机场[4]。
党中央提出的“五大发展理念”，其中之一就是“协调发展”。要想破解机场净空保护难题，就必须深入研究机场净空技术性和经济性之间的矛盾，坚持安全第一，统筹考虑发展需求，求得共赢点和融合点，实现机场和城市可协调发展。
参考文献：
[1]为了让更多人圆梦蓝天 记中国机场建设30年[EB/OL].中国民用航空局网站,2008-12-19
[2]林小昭.两部委发文推进临空经济示范区建设 一二线大机场入围希望大[EB/OL].一财网,2015-07-03
[3]周磊.中国航空城建设因缺乏完整规划将面临瓶颈[J].中国经济周刊,2014-06
[4]绵阳机场迁建引争议 曾被万达广场逼停夜航[J].21世纪经济报道,2013-10
作者简介：
吕忧，男，湖北武汉人，湖北省政府咨委特邀专家，现任民航湖北监管局副局长，从事机场建设与运营管理工作近三十年；曾与中国民航大学、湖北机场集团公司合作，开展《机场安全规划模式研究及其在武汉天河机场的应用》项目的研究，民航局评审专家认为该项目“填补了国内该领域的研究空白、达到该领域国际先进水平”；提出的“长江中部及湖北省机场集群”和“通航产业发展规划”等意见，已被长江中部城市群、湖北省政府相关规划中采纳；在《南京航空航天大学学报》、《民航管理》、《民航财经》、《中国民用航空》、《机场建设》等知名刊物发表论文二十余篇。
袁博，男，湖北宜都人，长期从事机场建设与运营管理、机场运行安全监管工作,现任民航湖北监管局机场处副处长。
