摘要：我国航空运输的快速发展带来了可观的经济效益，同时也造成了繁忙机场航班时刻资源的严重紧缺。如何完善航班时刻分配与管理机制，促进资源分配的公平、公正、高效，相关时刻的分配模式需要进一步优化，进而不断发挥时刻资源的最大效用。 

　　关键词：时刻资源；行政分配机制；混合分配机制；市场化 

　　一、引言 

　　航班时刻，是指为航班指定或分配的，在特定日期、特定机场出发或到达的计划时刻。^[1]。时刻资源是一种稀缺资源，航空公司获取航班时刻并非要获取时刻资源本身，而是要获取特定时刻对应空间所具有的空管和机场基础设施的使用权。^[2]时刻资源情况取决于机场基础设施设备，以及空域、空管服务技术水平状况等等。 

　　随着我国航空运输业的跨越式的发展，巨大的市场需求与有限的时刻资源间的矛盾愈加突出。2016年，我国全年旅客吞吐量首次突破10亿人次，环比增长11.1%。其中，国内旅客环比增长10.3%，国际旅客（不含港澳台地区航线）首次突破1亿人次，环比增长19.3%。而航空运输市场需求不断攀升的背后，是与日俱增的空中交通流量压力和机场地面保障压力，反映到实际运行当中，则是航班延误的日益凸显，最为直观的体现，就是在“黄金时段和航线”的大量需求堆积和运行瓶颈现象加剧。 

　　就机场和空管保障资源及能力而言，主要繁忙机场运行航班量已完全趋近于饱和，部分黄金时段甚至存在超容量运行的情况，因此诱发的安全隐患问题逐渐呈现抬头之势；但对于航空公司来说，时刻资源是供给能力、市场份额以及公司收益的直接体现，决定了一个公司运营能力，对黄金时刻趋之若鹜有着原始的经济动力。但是，无论是机场修建更多跑滑，还是拓展空域、航路容量，短期内都难以实现，特别是在诸多因素制约下的繁忙机场则更不可行。所以，以平衡供需矛盾为出发点，解决瓶颈问题最直接的优化管理对象就是“航班时刻”。由此，本文从概述国际、国内现行主要航班时刻配置和管理机制出发，分别探讨了其具体的优劣势，并对我国的时刻分配机制以及相关管理规定进行了阐释，最后，以完善现有的时刻管理规定为落脚点，从不同角度提出了航班时刻资源管理机制的优化建议。 

　　二、国外航班时刻分配与管理机制 

　　目前各国的主要航班时刻分配管理模式主要有两种，一种是以IATA《国际航协全球机场航班时刻管理规则》(WSG,IATA Worldwide Slot Guidelines)为准则的行政分配机制，中国及欧盟国家主要采用；一种是以美国等为代表的混合管理机制，即施行初次分配和二级市场再分配的时刻管理机制。 

　　（一）行政分配机制 

　　“行政分配机制”即“IATA模式”，为世界大多数国家时刻管理所采用。以最具代表性的欧盟为例，航班时刻在由航空公司、空管、机场组成的联合委员会下进行具体协调，整个分配过程分为初次分配和二次分配两个阶段。具体而言，首先由机场提出可用容量，然后各航空公司根据自身需求，提出航班时刻申请，如果出现有争议性的航班时刻，航班时刻管理委员会则以投票表决的形式提出解决方案；在初次分配之后，允许各航空公司之间就其拥有的时刻进行一对一交换来提高时刻的有效利用率。需特别指出的是，欧盟或者IATA明确的几项基本原则一直贯穿于初次分配的全过程，原则包括：承认“祖父权利”，或称历史时刻优先原则，即承认航空公司对于上一同航季执行率在80％以上的时刻享有继续使用的权利；其次，新进入者优先原则，即可分配时刻的50％必须为新进航空公司保留，也称之为“50／50原则”，最后，非协调机场时刻分配遵循“先到先得”的原则。^[3] 

　　（二）混合管理机制 

　　美国的航班时刻管理采用行政分配和市场化配置相结合的混合模式，主要因为美国民航业受早期时刻资源紧张影响而拖慢了整体发展的脚步，遂在时刻管理方面先行进行了多种有意义的尝试。 

　　为了确保航空运输的稳定和秩序，美国时刻资源配置的第一步也是行政分配，并以此为基础，引入了市场化配置手段以提高时刻资源的流动性和使用效率。但是，为克服传统行政分配机制易暗箱操作等缺陷，在有关法律和严格的航班时刻分配条例的保证下，美国进行了科学的抽签改革，确保了时刻分配的公平公正性，即抽签不是指抽选时刻，而是通过抽签确定时刻选择的顺序。^[4]更为突出的是，通过抽签的细化规则，这种机制即培育了具有国际竞争力的大型公司，又顾及了中、小型航空公司、支线航班、货运公司的利益，促进了行业的均衡发展。 

　　二级市场交易是指允许航空公司将其存量航班时刻进行出租、出售、抵押、拍卖和一对一的交换。为规避市场交易中的混乱现象，FAA制定并发布了《减少芝加哥奥黑尔国际机场的拥挤与延误条例》，在条例中提出了“盲人二级市场”机制(Blind Buy/Sell Market)，即航空公司先将欲出售、出租航班时刻与价格报给FAA，由FAA负责公布、收集、交涉预交易时刻的信息及价格。在交易完成前，任何人或相关利益方都无法知晓与时刻交易有关的航空公司信息。也就是说，在FAA的组织下，以保密投标(拍卖)的方式，构建了时刻公平竞价机制的市场。此外，为探索一级市场分配（拍卖）机制，美国分别于2004年11月和2005年2月举行了拉瓜迪亚机场最优拥堵收费模拟试验和初始拍卖模拟试验；2008年10月10日，FAA发布了《拉瓜迪亚机场拥堵管理条例(最终施行稿)》和《肯尼迪国际机场与纽瓦克国际机场拥堵管理条例(最终施行稿)》，^[5]逐步丰富着一级市场时刻交易试点的法理依据。 

　　（三）两种机制的优缺点 

　　对于繁忙机场的时刻配置来说，行政机制和混合机制，都有官方的管理机构负责对航班时刻执行率进行监督与管理，都在规范性文件、甚至是法律规章中，强调了航班时刻的有效使用，例如两者都明确对执行率低于一定标准，或因航空公司自身原因导致的航班时刻无法充分利用的情况下，要及时对航班时刻进行收回。二者最大的区别在于混合管理机制引入了市场化手段，各自优缺点具体来说： 

　　1、行政分配机制的优缺点 

　　行政分配机制可以最大程度的保证行业的整体利益，且在操作层面简单易行，“祖父权利”又确保了航空运输企业的稳定发展。但是，从时刻资源使用效率角度，行政分配机制有着天然的缺点，首先是非透明化使得行政分配会导致决策部门甚至决策个人的权力资本化；其次是该机制不能完全保证航班时刻的有效分配，按照“祖父权利”，大型航空公司或者基地航空公司将占有大量有利时刻，造成限制其他航空公司进入的壁垒，不利于充分的市场竞争；最后，行政分配使得时刻管理工作完全程序化，可能因为行政管理部门与实际运行之间的脱节，导致对机场资源和时刻资源经济性等方面的考虑出现偏差或问题。 

　　2、混合管理机制的优缺点 

　　市场和竞争能促进资源的优化配置，引入拍卖等经济形式后，时刻资源的自身价值也体现了出来。并且，利用杠杆调节作用，促使航空公司从自身的角度细化经营，最大限度的利用时刻资源，及其背后空域资源、机场资源。就目前情况而言，航班时刻进行市场化分配的过程中，最大的疑虑来自于消费者，担心航空公司是否会将财务压力传导给末端的旅客，影响民航大众化的整体趋势。 

　　三、我国航班时刻管理现状 

　　2005年至目前，民航局正式发布了两版时刻管理办法，即《民航航班时刻管理暂行办法》（局发明电〔2007〕120号）及正在施行的2010年版《民航航班时刻管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》分为四章、共四十条内容，主要就有关单位具体职责，航班时刻的申请、协调和分配基本规则，以及监督管理手段给出了原则性指导。 

　　《管理办法》中规定了“民航局保留对航班时刻协调分配的最终裁决权；民航局空管行业管理办公室负责拟定航班时刻分配政策”^[1]等内容。然而，《管理办法》对于具体时刻协调分配的方法、流程及标准未做明确说明。缺少量化标准的结果则是时刻资源在分配的过程中较难克服人为因素对时刻配置的影响，增加权力寻租的风险，公平公正性易受人质疑；另外，《管理办法》中，规定以地区管理局为主体“协调解决辖区内航班时刻管理工作中的重大问题”^[1]，在一定程度上造成了各区时刻管理工作各具特色、整体协调耗时费力、缺乏统一步调。 

　　为解决当前航班时刻管理的种种弊端、探索航班时刻资源配置的最佳模式，2015年下半年，民航局启动了同时推进一级市场和二级市场的时刻配置改革试点，出台了《航班时刻资源市场配置改革试点方案》并制定了实施细则。执行中，广州白云机场和上海浦东机场拿出两场新增时刻的50%，在白云机场改革试点“时刻拍卖”模式，在浦东机场改革试点“时刻抽签+使用费”模式。最终，白云机场九组航班时刻使用权以2615万元-9099万元不等的价格成交（使用期限为3年），且均被四大航及旗下公司拍得；浦东机场7对时刻供抽签，单对时刻使用费在200-300万元间，大大低于广州白云机场的拍卖费用。^[6] 从民航局近期发布《民航局关于改革完善航班时刻管理的若干政策措施》（局发明电〔2017〕212号）广泛征求意见来看，其内容明确了暂停市场化的有关试点，下一步改革以何种方式推进还需进一步商榷。 

　　四、时刻管理机制的改革背景 

　　可以看到，我国民航航班时刻管理机制正处于改革的“十字路口”。航班时刻由纯粹的行政分配走向市场化分配是大势所趋，但作何选择都必须建立在每个国家具体国情之上，不同学者发出了不同的声音，激烈讨论之余，笔者认为以下几点不容忽视。 

　　（一）有关法律、法规体系不够健全 

　　众所周知，法律是保障市场正常运行最重要的规则。要维护时刻资源市场公平与公正及正常秩序，就必须建立与市场交易相适应的法律，且有关法律、法规建设应当走在时刻资源市场化的前面。再进一步而言，世界范围内尝试航班时刻在一级市场交易的案例，仅美国在2009年对纽约三个机场10%的航班时刻进行过拍卖，前提是航班时刻一级市场拍卖提案，在经过七年漫长的研究、辩论、听证和改进后，终于在2008年得以签署。 

　　（二）航班时刻管理流程不够规范 

　　现有时刻管理机制下，地区管理局会有专门时刻管理委员会，下设时刻协调员负责具体实施航班时刻的分配与协调。面对需求多样、影响不同的时刻申请需求，协调员主要参考的是《管理办法》中的基本原则，以及地区管理局时刻管理委员会制定的时刻容量标准，同时存在刻板执行和随意性较强两种极端可能，航班时刻用户的切身权利和积极性往往容易被忽略。而且，在缺少透明度的大环境下，拿不到黄金的航空公司易对此持有较大意见，而另一极端则是国有大型航空公司也更容易在时刻资源竞争中占得有利位置。 

　　（三）市场化的基础性条件尚未完备 

　　市场化需要3个基础性条件：多元化的市场主体、存在竞争性的市场环境和可交易的市场平台。^[3]广州白云和上海浦东两个机场的时刻分配改革试点，暂且不论在两种分配模式下形成巨大价格差异，仅就新增时刻均被四大航空公司拍得的结果，都证明我国民航市场当前还不是一个完全竞争的市场。四大航空集团时刻雄厚，其他航空公司普遍规模较小，缺乏竞争实力。对于垄断甚至是寡头市场而言，航班时刻进行市场定价来拍卖往往弊大于利。 

　　综上并结合美国等民航发达国家的历史经验，我国目前对于繁忙机场的时刻分配机制还不适宜进行完全的市场化改革。 

　　五、相关建议 

　　推动航空市场“供给侧结构性改革”将是中国民航“十三五”期间的重要任务，在繁忙机场时刻资源愈加紧缺的情况下，如何通过优化供给方式进而提高有效供给能力，如何对繁忙机场的新增（包括存量及收回时刻）航班时刻进行有效配置是当务之急。由此，建议时刻分配仍以行政配置方式为主，重点完善相关制度、办法设计，新增时刻配置逐步向市场化过渡，具体提出以下建议： 

　　（一）推进相关立法 

　　现行的《民航航班时刻管理办法》作为行业管理规章，对时刻资源的权利属性不够明确，建议以法律或行政法规的形式明确时刻资源的管理主体，并对时刻资源分配条件、程序及回收等内容做出规范。需重点说明的是，法规文件中应对航班时刻权利的回收依据加以明确和规范，依据专用条款或依据航班时刻实际使用情况的统计分析（如时刻执行率和航班正常性）。同样，筹建航班时刻的交易和租用二级市场，允许航空公司的经济交换行为，也需要立法中逐一予以明确和细化。 

　　（二）完善行政分配制度 

　　现行《管理办法》中，航空公司、空管、机场等相关主体不能广泛参与到时刻协调分配当中，且无权提出公共利益权衡的标准，时刻分配的结果无法体现各方的广泛共识。在此，建议以《管理办法》为基础，增加航空公司、空管、机场等主体广泛参与的程序，以确保时刻资源分配的公平公正性；其次，坚决落实时刻回收制度，尝试建立“时刻虚占、滥用惩罚机制”，以经济处罚的方式破解部分时刻资源使用效率不高的现状；再次，建议整合全民航的时刻协调于一处，必要时培育行业协会或中立组织逐步接手航班时刻的初次分配工作；最后，具体分配应向如“一带一路”、“建设民航强国”、“京津冀世界级机场群”等国家战略倾斜，航空运输业的发展必须要符合国家的战略导向。 

　　《民航局关于改革完善航班时刻管理的若干政策措施》中，对于如何引导航班时刻的优化调整提出了具体建议，较为明确的指明了繁忙机场时刻配比、航线布局等问题的具体方向。其中，“航班时刻的航空企业配置系数”等指标的建立，一定程度上为时刻的合理分配提供了依据。因此，在完善行政分配的过程中，需综合航班时刻执行情况、正常性情况、客座率贡献、基地性质等指标对航空公司进行定期评价，建立指标末位航班时刻召回机制和奖励机制，以此进行时刻资源定期的再分配，以行政手段和评价尺度，保证时刻资源在航空公司之间流通。 

　　（三）筹建时刻交易二级市场 

　　国际上，航空航班时刻二级市场的市场交易逐步趋于成熟。对于繁忙机场的新增（包括存量及收回时刻）航班时刻，本应被那些对时刻估值最高的航空公司所使用。基于有关法规允许时刻交易、交换、出租的具体内容，航空公司借助民航局或机场等公共平台发布航班时刻申请、分配和交易信息，进而进行航班时刻的公开交易。 

　　六、结束语 

　　随着国内主要繁忙机场航班量的快速增长，航班时刻资源日趋紧张，如何科学合理地将航班时刻进行分配和管理，公平、合理和非歧视的时刻资源分配机制是确保我国民航稳步向前的基础。此外，民航局正在探索建立航空公司、机场、空管等各方共同参与的航班时刻管理体制，前不久下发了《民航局关于改革完善航班时刻管理的若干政策措施》，各方应在后续积极参与到其中，探索适于我国民航发展阶段、发展重点的航班时刻管理改革方向。 

　　参考文献 

　　[1] 民航航班时刻管理办法[S].2010. 

　　[2] 李国政，杨明洪.分配模式之争与我国航班时刻资源分配的公共政策构建[J].经济问题探索，2013(2):101. 

　　[3] 刘光才，庄文武，李微微.国外航班时刻分配与管理机制研究及对我国的启示[J].交通企业管理，2008(2):70. 

　　[4] 刘光才，庄文武，李章萍.美国航班时刻抽签分配机制研究及启示[J].交通企业管理，2008(6):62. 

　　[5] 金永利.航班时刻资源的市场化配置理论研究[J].经济问题探索，2009(5):148. 

　　[6] 马洁华.在国家战略的指引下推动航班时刻资源实现更优化配置[J].行业观察，2016(4):11.