摘要：应急救援是民用机场安全运营管理工作中的重要组成部分。据统计，我国民航在过去50年间发生的飞行事故中，就有48.9%是发生在机场区域内。对这些事故的调查表明，建立一套完善的机场应急救援体系，可以对发生在机场和机场周边地区的各类紧急事件进行快速有效的施救，减少人员的伤亡和财产的损失。本文重点梳理并分析了年旅客吞吐量在50万人次以内、飞行区等级在4C（含）以下的民用运输机场应急救援管理存在的问题，积极探索加强应急救援管理工作的对策和建议，从而促使支线机场的应急救援管理工作更加科学、规范和高效。 

　　一、应急救援管理工作的目标、特性 

　　国际民航组织附件14指出：救援和消防服务的主要目标是在机场或其紧邻地区发生航空事故或事故征候时抢救生命。《国家突发公共事件总体应急预案》（简称《预案》）明确将保障公众健康和生命财产安全作为首要任务。 

　　机场应急救援管理具有以下几点特性： 

　　（一）地方人民政府的主体性。《预案》明确规定：地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。 

　　（二）系统联动性。机场应急救援工作涉及单位和部门众多，主要包括：地方人民政府、机场管理机构、民航管理部门、空中交通管理部门、航空器营运人、公安、消防、医疗救护单位、安保和其他驻场单位等。应急救援工作启动时，需要上述各部门在统一指挥下联动协作，共同完成施救工作。 

　　（三）专业性。机场应急救援工作涉及到消防和医疗救护等专业性较强的工作。从事应急救援的所有人员必须具备相关专业背景或者接受严格的专业培训和训练方能胜任工作要求。 

　　（四）高投入低产出的特性。虽然应急救援工作施行有偿服务原则，但毕竟发生事故是极小概率事件，收入与应急救援队伍的人力成本以及在硬件设施设备上的巨大投入相比，几乎等于高投入无产出。 

　　二、国内支线机场应急救援管理现状及主要问题 

　　（一）地方政府主体功能不完善，机场与地方联动机制不健全，没有在行政法规层面规定机场与地方救援力量的协议关系。 

　　地方政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。但在机场管理实践中，部分支线机场的管理机构很难协调地方政府形成一体化联动机制。因此机场在找消防部门签订支援协议时遇到前所未有的困难。有些单位还变相以此为理由要钱，加重了小机场的负担。 

　　（二）硬件设施不达标、装备落后、更新不及时。 

　　长期以来，应急救援在硬件设备设施和人力成本方面的巨大投入也成为了各支线机场运营的沉重负担。有的机场在应急救援方面欠账较多，造成了小机场普遍存在救援保障等级不满足最大机型要求的问题。在民航局、地方政府和机场的共同努力下，目前消防车的配备状况有所改善。但仍有很多支线机场不能按照最大起降机型配备足够的消防车和器材。以某机场为例，车载泡沫6吨，按规定应有12吨的泡沫储备量，但实际只有2吨。这种情况在很多机场都存在。此外，应急药品过期也是常见问题。 

　　出现上述问题虽有机场管理机构对应急救援工作的认识高度不够，存在侥幸心理等原因。但主要原因还在于以下四个方面：一是我国支线机场飞行区等级普遍为４Ｃ，对应着消防等级为6级，消防工程及应急投入占工程费用的10%左右，投入较大；二是早期建设的机场对救援设备考虑不足，属于历史欠账；三是机场企业化运作后，不得不考虑投入产出关系，支线机场普遍亏损，在快速发展过程中，安全投入本已捉襟见肘，而泡沫、药品定期更新的投入不菲，所以倾向于得过且过，在此类硬件投入和后续更新改造上打折扣；四是我国消防等级的配备标准远远高于国际民航组织和FAA的标准，这为企业的达标也增加了困难。 

　　（三）人员配置不足问题在支线机场尤为突出。 

　　按照行业标准，对机场的消防和医疗急救等级以及相应人员配置有基本规定，但支线机场由于普遍亏损，往往难以按照行业标准配齐消防和医疗专职人员，就用一岗多职或协议外包的方法。这种方法虽从形式上满足行业标准要求，但相应配套的岗位编制、职能职责、培训演练等工作不能切实开展，无法保障遇到实际情况的应对能力。某机场集团十多个机场，仅三个机场达到消防定员数量。有的机场消防等级6级，5台消防车，消防队员仅两人（定员20人）。这种人车比严重失衡的情况，使得消防车虽然在数量上满足了要求，但很难实现救援目标。 

　　（四）培训和演练不充分，应急反应迟缓，现场处置能力弱。 

　　应急管理的科学理念和实操技能均需要培训，但支线机场由于资金紧张和专业人员匮乏，存在培训流于形式、专业性不足等通病。由于这些机场安全管理基础相对薄弱，人员和硬件资源配置不足，管理者对演练工作认识不到位，演练多是按照局方要求被动完成，演得多练得少，评估机制不健全，往往起不到检验预案和提高实战能力的演练目标。 

　　（五）应急管理基础薄弱，对手册重视不够，手册形同虚设。 

　　应急管理的关键是风险防范和应急处置，目前支线机场虽已初步建立了安全管理体系，但安全管理体系与安全管理实践脱节，风险管理的理念和方法尚未建立或尚未完全建立，应急救援预案可操作性差，照抄照搬现象仍然存在等问题相当普遍。如何把静态的体系融入到机场应急管理实践中仍然有很长的路要走。 

　　三、相关对策及建议 

　　（一）针对地方人民政府的建议。 

　　1. 地方人民政府切实履行主体责任，关注并重视支线机场应急救援管理，加大对机场应急救援方面的投入力度，设立专项补贴资金，专款专用。 

　　2. 机场与周边地区一体化的消防和医疗救援体系。应急救援管理工作的特殊性质决定了支线机场以一己之力难以达到应急救援的各项要求，机场的应急救援应当紧密依托地方人民政府的应急资源和救援力量，实现与周边地区一体化的消防和医疗救援体系。 

　　（二）针对民航管理部门的建议。 

　　1.   严格准入制度，杜绝机场先天不足、带病运行。 

　　机场建设主体在可行性研究阶段就要对机场的定位进行充分论证，并采取‘规划一步到位，分阶段实施’的建设思路，并要在建设预算中充分考虑安全投入。避免出现飞行区等级一步到位，应急救援的安全投入不能达标的情况。局方还要做好过程监管，并严把行业验收关。 

　　2.   加强标准规范的研究，切实发挥系统督导作用。 

　　目前，除国际民航组织的《机场服务手册》（Doc9137号文件）外，对应急救援具体实施操作的指导文件较少，建议民航局研究编制适合我国支线机场实际的“应急救援预案”和“救援模式”指导材料，对消防、救护等应急救援的实施、演练、培训工作进行系统指导。 

　　同时，对国际标准与我国行业标准的差异性进行研究，根据实际情况制定科学合理、经济适用的行业标准。深化在如何建立有效联动机制方面的探讨和研究，将签订支援协议的相关条款提升到行政法规的层面。 

　　3.   加大行业补贴力度 

　　建议民航局设立支线机场应急救援管理工作专项基金，出台相应的行业补贴配套政策，从行业安全发展的角度对此项工作给予支持。 

　　4.   借鉴引入评估豁免机制 

　　针对个别机场为了遵守规章而成本极其高昂、难以负担或不切合实际时，应借鉴国外经验，对机场的应急救援能力建立评估豁免机制。允许机场在达到国际民航组织最低要求的前提下，采取一些替代措施，以达到同样的安全目标。该评估机制是从事实求是的立场出发，并履行严格的法定程序，可以合法避免行业监管缺失的法律风险。 

　　5.   建立专门应急救援培训机构 

　　机场现场指挥人员、消防人员、医护人员的应急救援业务水平直接关系到是否能够有效施救，以减少人员和财产损失。目前，美国具备几十个应急救援培训中心，亚洲也有国家设立了专门机构培训机场应急救援人员。建议民航局开展此方面的调研，学习西方先进经验，推动应急救援专业培训机构的建立，该机构应包括模拟飞机各个部位起火以及包括生化危险品消毒系统和爆炸物处理系统在内的针对各种紧急事件的消防培训设施。 

　　6.   加大应急救援管理的科研投入 

　　建议民航局加大相关科研工作，研发应急救援综合指挥信息系统，加强对施救人员单兵装备的研究和创新，努力解决硬件装备原始落后，实战时指挥混乱，效率低下的问题。 

　　（三）针对机场管理机构的建议 

　　1.  进一步加强与地方政府应急管理部门的联系。 

　　支线机场要主动走出去，加强与地方政府应急管理部门的联系，将机场应急预案纳入地方应急预案体系，制定相关程序，形成一体化联动机制。消防、急救、搬移工作有条件的要尽可能利用当地资源，通过协议方式加以明确。积极探讨多种运作模式。比如与当地政府联合建立消防站，辐射一定范围的社区，一旦出警，航班可采取临时备降的方式（综合考虑出警概率）等等，类似模式均可探讨其可行性。 

　　2.  充分利用省机场集团管理优势加强机场应急救援整体实力。 

　　省机场集团管理模式在加强机场应急救援整体实力方面具有显著的优势。应当是今后支线机场属地化发展的主流趋势。支线机场必须依靠机场集团的专业优势，建立健全完善的管理、评价、考核及监督体系，并充分整合利用有限的专业人员及应急救援专用设备等资源。对于应急救援管理高投入低产出特性所造成的资金缺口，支线机场可以积极探索采用“地方支持一部分，行业补贴一部分，自己投入一部分”等办法加以解决。 

　　在机场集团层面建立应急救援管理机构。该机构的主要职能在于对成员机场应急救援管理工作进行指导监督，制定相关规定，组织实施专业培训及考核。这些工作目前在有的机场集团层面有不同程度的开展，但应进一步深化。特别是培训工作，应建立模拟实战的培训设施。这项工作只有在集团层面能得以实施。另一项更为重要工作是在机场集团层面依托省会机场成立非盈利性的航空器搬移机构，成员机场按吞吐量共同出资是一种经营模式。应急救援管理工作的四个特性决定了只有机场集团才真正有能力组织专业的培训，以及建立专业的搬移队伍。符合“专业的事情交给专业的人来做”这样的思想。同时最大限度地提高设备的利用率，减轻了小机场的维护成本，充分发挥集团优势。 

　　3.  加强人员对应急救援手册的培训和执行 

　　参与应急救援活动的人员对手册的熟悉程度和执行力度，直接关系着救援活动所能达到的实际效果，直接关系机场整体应急服务保障能力和水平。建议各支线机场紧密围绕应急救援手册开展相关培训，切实做到所有相关人员熟练掌握预案内容，规范执行程序要求。 

　　4.  精心组织贴近实战的各类演练 

　　各类演练的组织要尽可能贴近实战，着力解决演练和实战脱节的问题，要特别注意防止出现只演不练的情况，努力通过每次演练锻炼队伍，取得实效。 

　　（四）针对航空承运人的建议 

　　1.  加强人员培训 

　　各航空承运人要更加注重支线机场运行环境，加强支线机场值班人员在应急救援方面的培训。当班的值班人员应当至少有一人接受过合格的应急救护培训，能够做到对伤员的初步分类辨别。 

　　2.  履行航空器搬移主体责任 

　　航空承运人承担着各自所属航空器搬移的主体责任，各航空承运人应当加强在应急救援方面对支线机场的支持力度和投入力度。 

　　（五）针对其他驻场相关单位的建议 

　　机场应急救援工作涉及单位和部门众多，除了地方人民政府、行业管理部门、机场管理机构、航空承运人外，还包括驻场公安派出所、空中交通管理部门、油料供应机构等其他驻场单位。应急救援工作需要各相关单位在统一指挥下系统联动，共同实施。因此，建议各驻场单位应当在遵守国家和行业有关规章制度的前提下，主动服从机场管理机构的应急统一指挥，建立自身应急救援管理机制，配备相应的设施设备，建立自身分预案有效性的检测和评估改进机制，积极参与统一演练，不断提高实战能力，最终达到系统联动，行动到位，各司其职，各负其责。 

　　未来适合我国国情的支线机场标准化应急救援管理体系应当是：在地方人民政府的统一领导下，在民航管理部门的统一指导下，遵循科学合理、经济适用的标准规范，具备高水准的应急救援培训和演练管理，全面推行标准化救援计划和标准化救援模式，科技含量与科技创新水平不断提高，在确保支线机场可持续发展与安全运行之间寻求黄金平衡点。建立中国特色的支线机场标准化应急救援管理体系必将是一个长期的过程，这需要地方政府，行业管理部门和民航企事业单位的共同努力。 

　　参考文献： 

　　一、国际民航组织《机场服务手册》（Doc 9137） 

　　二、《国家突发公共事件总体应急预案》 

　　（作者：牛妍超，天津监管局机场处）