摘要：民航运输准公共物品的性质决定了产业政策的制定与实施在京津冀民航协同发展中的重要作用。本文首先对京津冀主要机场运营状况进行分析，并总结京津冀民航协同发展产业政策现状；然后梳理产业政策体系构成；最后从完善产业组织政策、产业技术政策、产业贸易政策等方面构建京津冀民航运输产业政策体系，并从产业动态发展、提升内部发展动力、运用系统思维等方面提出产业政策制定的进一步思考。  

一、引言

　　理论界从未停止过关于产业政策与市场有效性的争论。京津冀协同发展作为国家重大发展战略，《京津冀协同发展规划纲要》中对京津冀地区产业结构布局、城市功能定位、区域产业发展重点与时序等都进行了规划。民航运输对国家战略积极做出回应，陆续出台了京津冀民航运输协同发展实施意见等文件，明确了京津冀机场体系建设与功能定位、发展目标、主要任务等内容。同时，学界与企业实践也在不断深入思考产业政策在京津冀民航协同发展中的地位与作用。本文在分析京津冀主要机场运营状况、产业政策现状基础上，梳理产业政策构成，给出京津冀民航协同发展产业政策体系建议。 

二、京津冀主要机场运营状况与产业政策现状

　　（一）京津冀主要民航机场概况 

　　京津冀地区共有8个民航运输机场，其中首都机场、天津机场与石家庄机场运输规模合计占京津冀机场体系的95%以上。表1对首都机场、北京新机场、天津机场、石家庄机场的旅客吞吐量、货邮吞吐量、设计能力、机场定位等情况进行了对比。 

　　表1  各机场运营规模、设计能力与机场定位 

　　从上表中可以看出京津冀地区目前三个主要机场的运营规模相差悬殊。首都机场已位列世界第二，天津机场客运吞吐量接近2000万，石家庄机场则不足800万。从硬件基础设施保障条件来看，首都机场已经饱和，天津机场和石家庄机场硬件设施还有较大裕度。从机场定位来看，首都机场与北京新机场定位一致，都为国际航空枢纽；同时，首都机场、天津机场与石家庄机场定位业已相对体现出错位经营的思想。 

　　京津冀民航协同发展在实践层面已经取得一定成绩，首都机场航线网络结构优化初显成效，2016年天津、石家庄航空市场快速增长，京津、京石进出北京的第二空中通道逐步得到旅客认可。但是制约协同发展的瓶颈与矛盾仍很突出，例如空域资源紧张，航空枢纽国际竞争力亟需提升，互通互联的综合交通体系尚未形成，航权与航班时刻等稀缺资源的配置需要进一步优化。 

　　（二）京津冀民航协同发展产业政策现状 

　　民航运输业最主要的经济特性就是具有私人物品和公共物品的双重性质，属于准公共物品。准公共物品的经济特征决定了京津冀民航协同发展不能仅依靠市场调节资源配置，产业政策成为京津冀民航协同发展的重要组成部分。 

　　综合参考理论界对产业政策概念的界定，本文认为产业政策是政府根据产业发展规律，以促进产业可持续发展为目标，综合运用各种政策工具，调整产业经济活动，维护产业运行，促进经济增长的系列措施。 

　　京津冀协同发展上升为国家战略以来，与京津冀民航协同发展相关的产业政策从国家层面到行业政府层面，共有五个相关政策。《京津冀协同发展规划纲要》（2015年4月）作为国家战略层面规划纲要，确定了京津冀地区产业布局、城市功能定位、实施进度、目标等内容。在国家总体规划纲要下，交通部联合国家发改委推出《京津冀协同发展交通一体化规划（2014—2020年）》（2015年11月），明确京津冀各种运输方式一体化建设目标、任务与进度安排。民航局作为行业主管政府，分别出台《民航局关于推进京津冀民航协同发展的意见》（2014年12月）、《关于北京新机场航空公司基地建设方案有关事项的通知》（2016年8月）、《推进京津冀民航协同发展实施意见》（2016年12月），各项政策要点参见表2。 

　　对于京津冀民航协同发展中的产业政策制定来说，其重点应是在国家规划纲要指导下，以提高京津冀机场群与国际航空枢纽竞争力为目标，运用多种政策工具，从产业组织、产业结构、产业技术等多维度对产业政策进行系统设计，激发产业发展的内生动力。但目前已出台的行业层面产业政策其更多的是规划意味，虽然对产业发展结构、企业关系也做了一些规定与调整，但是采用的政策手段多为行政手段，对激发企业自生动力与创新精神仍显力度不够。对行业发展稀缺资源配置等核心问题没有提出具体的可操作性的指导意见。 

三、京津冀民航协同发展产业政策体系构建

　　（一）产业政策体系构成 

　　产业经济学中对于产业政策的分类方法非常丰富，有依据产业政策内容进行划分的，例如投资政策、税收政策、反垄断政策等；也有按照实施方式进行划分的，例如政府规制政策、信息指导政策、制度变革政策等。根据产业政策的理论与实践，本文综合归纳，把产业政策划分为三大类： 

　　第一类为产业关系政策，包括产业结构政策和产业布局政策。产业结构政策是指政府在一定时期内，按照产业结构现状，遵循产业发展规律，调整产业及产业内各部门间的比例关系，确定产业发展时序，实现产业向协调化和高度化发展的政策措施。产业结构政策的核心是确定产业发展时序。产业布局政策是指为适应区域经济发展要求，对产业空间分布进行调整与优化的政策。产业布局政策的核心是区域发展重点的确定。 

　　第二类为产业运行政策，包括产业组织政策和产业技术政策。产业组织政策是对同一产业内部各部门之间关系进行调整，优化产业内部资源配置，规范市场行为的政策举措，其核心是正确处理竞争与规模经济之间的矛盾。如果说产业组织政策是产业运行的微观基础，那么产业技术政策就是产业运行的动力。产业技术政策的作用对象是产业技术，发挥对产业技术发展实施指导、促进与控制的重要作用。 

　　第三类为产业发展政策。产业发展政策是为实现产业全球化和产业现代化发展目标而制定的一系列政策总和，其中以产业全球化和产业现代化政策为代表，产业贸易政策、产业保护政策等内容也在此范围。 

　　（二）京津冀民航协同发展产业政策体系建议 

　　本文对产业政策构建的基本原则是，在产业结构与产业布局政策指导下，以激发产业发展内生动力为目标，运用多种政策工具，完善产业组织政策、产业技术政策与产业贸易政策。 

　　根据上述对京津冀民航协同发展产业政策现状及对产业政策基本组成的理解，本文从建议新增产业政策名称、政策制定主体、政策性质、要点、建议采用的政策工具等几方面，对民航协同发展中产业政策体系构建给出建议，如表2所示。    

　　表2  京津冀民航协同发展产业体系建议 

四、完善京津冀民航协同发展产业政策的进一步思考

　　（一）以动态发展视角审视产业政策 

　　国家宏观经济与产业发展是连续的、动态演进的，一方面要尊重产业发展的历史因素，充分考虑政策制定者、政策实施对象的路径依赖特征；另一方面，也要考虑产业政策需要在一定时期内对产业发展起到引导与调节作用，需要符合时代特征，需要根据外部环境变化进行调整，以适应产业发展需要。 

　　（二）以提升产业内部动力为出发点 

　　在京津冀民航协同发展过程中，一味强调市场作用，或一味强调政府规制手段的运用，都是有失偏颇的。产业政策的制定与实施并不是对市场经济手段的代替，应在尊重市场经济规律的前提下，发挥产业政策的作用。产业政策的实施目的也应以提升产业内生发展动力为目标，激发产业内企业家能力与企业家精神的觉醒，提升产业整体国际竞争力。 

　　（三）以系统思维指导产业政策制定 

　　京津冀民航运输协同发展产业政策系统性指产业政策体系本身应该是协调的，一方面其与国家其他经济政策应是协调的；另一方面其内部各政策之间应是协调的。各项政策、规定、管理办法之间应有效衔接，互相补充。 

五、结束语

　　随着京津冀民航协同发展工作在实践层面的不断推进，其也逐渐成为理论界研究的热点问题。本文试图从产业发展视角对京津冀民航协同发展中的产业政策进行梳理，并从产业组织政策、产业技术政策与产业贸易政策等方面提出完善与补充建议。本文在研究方法运用上还有很大提升与改进空间，研究结论相对于产业经济学丰富的理论与实践成果，还是非常初步的。作者希望通过本文的研究，能够吸引更多人关注民航运输产业政策研究领域的发展，推动京津冀民航运输协同发展进程。