摘要：为推动我国通用机场有序建设、科学运营，确保通用航空可持续健康发展，针对通用机场规划建设存在的进程缓慢、贪大求全等一系列问题，结合我国通用航空发展阶段性特征，借鉴国际先进经验，给出具体的建议，以供参考和借鉴。 

　　一、引言 

　　通用机场规划和建设是引导配置通用航空相关资源的重要手段，通用机场是支撑通用航空发展的重要基础。“十三五”时期及未来一段时间，是我国实现民航强国战略的重要时期，我国通用航空发展严重滞后于运输航空，需要补齐通用航空这块短板，通用机场规划和建设是关键。 

　　截至目前，四川、甘肃、青海等14个省（自治区）已出台通用机场布局规划，其余地方即将出台或正在编制。据不完全统计，到2030年全国共规划建设二类及以上通用机场接近1500个，密度约1.6个/万平方公里。截至2015年底，全国共有通用机场及通用航空起降场点310个，意味着在既有基础上，未来10至15年全国将规划建设约1200个通用机场，全国掀起了通用机场规划建设的热潮。 

　　从通用机场建设推进实际情况来看，呈现出一些共性的问题和困难，主要包括通用机场布局规划与建设不相统一，通用机场建设进程缓慢，建设内容与规模不合理，建设不适应运营需求等，不能较好地满足经济社会发展对通用机场规划和建设的要求。 

　　可见，近几年通用机场规划和建设虽然保持了快速发展态势，但存在的问题也是显而易见的。深入剖析这些问题的深层次原因，对于推动我国通用机场有序建设、科学运营，确保通用航空可持续健康发展，具有重要的意义。 

　　二、原因分析 

　　通过梳理近几年通用机场规划建设情况，发现通用机场建设与经济社会发展要求存在较大差距，供需不平衡、不匹配、不协调的情况明显，主要原因体现为： 

　　一是通用机场布局规划体系不成熟。省域通用机场布局规划是我国通用航空发展面临的一项新课题，缺乏成熟的规划布局理论和方法，导致部分地方出台的通用机场布局规划内容和深度不足，仅注重通用机场的空间布局规划，不重视通用机场功能结构和建设实施方案，以致于部分通用机场在实际项目推进过程中，出现功能定位和业务发展方向重复、建设内容与规模基本一致，以及两个通用机场的建设场址相距较近等问题。同时，地方政府或企业投资人为了上项目，抢占指标或者占用土地资源，盲目争取不具备开发条件的通用机场项目纳入规划，导致规划落地难，或者成为变相的圈地运动。 

　　二是通用机场建设审批复杂。通用机场建设审批涉及军方、民航和地方政府三方，流程繁琐、时间长且程序严格，从前期、建设到运营许可至少需要耗时3年。我国空域管理改革推进缓慢，空域资源使用紧张，军方对通用机场空域使用程序审批环节多、周期长。从七大民航地区管理局出台的通用机场建设管理办法来看，通用机场分类方式不一致、建设程序也不尽相同，整体存在审批环节多、程序复杂、周期长、部分程序不够明确等问题，给投资者带来较高的时间成本和经济成本。在通用机场建设审批过程中，涉及地方政府多个主管部门出具意见或配套设施建设方案。 

　　三是通用机场建设标准、规范不完善。相较于运输机场，通用机场保障的航空器种类较多、航空器性能差异大、运行灵活性大，通用机场建设与运输机场差异较大，同时为适应通用航空多类业务运营的要求，通用机场建设和运营管理应采用分级管理原则。通用机场建设主要参考《通用机场建设规范》（MH/T 5026-2012）、《民用机场飞行区技术标准》（MH 5001-2013）、《民用直升机场飞行场地技术规范》（MH 5013-2014）、《水上机场技术要求（试行）》（AC-158-CA-2017-01）等标准规范，尚缺少通用机场的分级建设标准，且部分条款沿用支线运输机场的要求，导致机场建设大而全，建成成本较高。 

　　四是通用机场建设运营不协调。国内建成的通用机场除少数盈利外，大部分处于亏损状态，除受限于空域资源使用困难外，最主要的是通用机场运营主体对通用航空业务发展的定位、模式等把握不准，导致建设方案不尽合理。通用机场前期规划建设与后期运营、前期投融资与后期经营要相协调。通用机场建设是为后期运营服务，应按照机场运营业务要求，合理确定通用机场建设方案。综合考虑机场发展和经济效益，实现机场建设运营成本低、运行效率高、经营效益好、可持续品质化发展的目的。 

　　五是通用机场建设融资模式尚不成熟。通用机场建设资金来源主要包含国家资金、地方政府资金及社会资金三个方面。民航局出台的《关于修订<民航基础设施项目投资补助管理暂行办法>的通知》提出了对符合省级政府批准规划的通用机场将给予不超过1亿元的资金补助，但尚未出台具体的补助细则。目前，江苏、云南、内蒙古、青岛、石家庄等少数几个省市出台了通用机场建设补贴政策，分别对通用机场前期和建设阶段给予补贴。但无论是国家资金还是地方政府资金，给予通用机场建设补助有限，也设置了一定的限制条件。由于现阶段通用机场建设运营成本过高、盈利水平普遍偏低等问题，除少数企业投资之外，大量社会资本在观望和犹豫徘徊。如何通过国家资金和地方政府资金来撬动社会资本，共同对通用机场建设进行投入，成为目前通用机场规划建设领域的新挑战。 

　　三、国外经验借鉴 

　　美国和欧盟作为经济和通用航空均发达的代表，在通用航空发展和通用机场规划建设方面各有特点，美国是以大众化、普及化的消费类通用航空发展为主，欧洲是以公益化、服务化的通用航空发展为主。巴西作为发展中国家通用航空发达的代表，主要通过政策引导，促进通用航空制造与运营协同发展，实现了通用航空的快速发展。 

　　（一）美国 

　　美国共有19000多个机场，其中378个运输机场和2952个通用机场纳入FAA综合机场系统国家计划（NPIAS），其余机场不对公众开放。美国几乎每个郡都有通用机场，规划建设主要秉持按需导向原则，形成了以私人和公商务飞行等消费类为主导的通用航空服务。美国通用机场发展迅猛得益于以下因素：一是政策法律保障，美国联邦航空局（FAA）设置了专用资金用于鼓励和支持通用机场建设和发展；二是宽松、良好的空域条件，为航空器运行提供了最大限度的灵活性和机动性；三是大量有飞行知识和飞行经验的飞行和机务人员，以及战后美国经济的快速发展，为通用机场快速发展创造了市场需求，提供了充足的发展空间；四是建设主体多元化，二战后留下了大量的飞机，政府允许私人自建、运营机场，满足相关要求的纳入国家一体化机场体系规划（NPIAS）；五是审批程序简化，通用机场建设采取备案制而非审批制。六是规划实行差别化管理，根据机场功能差异进行分类，对不同类别的机场实施不同的管理政策和补贴标准。七是配套保障体系完善，充分发挥市场作用，构建了固定基地运营商（FBO）、飞行服务站（FSS）、维修站（MRO）等保障体系。 

　　（二）欧盟 

　　德国、瑞士等欧盟国家大力发展通用航空中公益性的社会公共服务（尤其是航空医疗救援服务）这一功能，德国共有500多个通用机场，瑞士共有13个应急救援基地。通用机场布局建设以网络化运营为原则，实现空中救援等社会公共服务全境覆盖的目的。空域灵活使用机制的引入和推广，增加空域使用灵活性，为通用航空运行提高了良好的空域环境。欧盟运行的通用航空企业运行环境宽松，不需要配置航务人员、机务人员，也不需要繁琐的航线审批程序，降低了通用航空企业的运营成本。通用机场的保障设施齐全，安全管理集中，提高了机场运营的经济效益。 

　　（三）巴西 

　　巴西拥有4000多个通用机场。巴西通用机场发达，主要得益于政府对航空制造业和机场等基础建设的强有力支持。巴西政府通过支持本国的航空器制造产业，并对使用本国制造飞机的航空公司进行补贴，一方面促进本国航空制造业的发展，另一方面降低了航空公司运营成本，形成了良性的循环。通用机场建设和运营由国家所有培育到市场化私有进行过渡，除部分大型机场为公共所有外，其他机场正尝试私有化改革，提升发展活力。 

　　从国外通用航空先进国家通用机场建设发展经验看，空域环境是前提，科学的空域分类和管理，合适的空域使用管理机制，才能确保通用机场的良好运行。政策鼓励是动力，构建分级分类的补贴政策和管理政策，差异化引导不同通用机场的运营发展，形成宽松的运行环境。配套设施是保障，通用机场的正常运转需要运营商、飞行服务、维修等服务保障体系。市场运作是关键，鼓励社会资本参与机场建设运营，形成多元化融资和运营模式，提升机场运营竞争力。 

　　四、我国通用机场规划建设的建议 

　　根据民航强国战略和相关政策要求，针对当前通用机场规划建设存在的问题，结合通用航空发展阶段性特征，借鉴国际通用航空发展经验，引进先进理念，注入先进基因，保障通用机场健康有序发展，具体建议如下： 

　　（一）科学布局，规范通用机场规划 

　　参照我国运输机场的发展规律，通用机场的布局规划也将是由疏到密、先主后辅的过程。根据我国通用航空发展基础及要求，近期可借鉴巴西和欧盟的发展思路，以骨干网络化布局为主。远期，随着关键制约因素不断解决，通用航空文化不断普及，逐步加密或实行按需布局。加快完善通用机场布局规划理论体系，构建适应我国通用航空发展要求的通用机场布局规划方法，科学指导后续通用机场规划建设。在通用机场布局规划阶段，除空间布局方案之外，应加强通用机场功能结构体系和建设方案的研究，尤其是建设场址范围的初步确定，确保后续通用机场建设的可行性。 

　　（二）军民融合，释放通用机场空域环境 

　　《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》将军民融合上升国家战略，明确了优化空域结构，推进空域分类管理和低空空域管理改革，建立空域动态管理、灵活使用机制。通用航空是军民融合深度发展最具代表性的产业，在当前及未来国家安全和国民经济各领域具有广阔的前景。《协助地方做好新建民用机场选址有关问题》规范和简化了通用机场规划与选址军方征求意见程序。《通用航空飞行任务审批与管理规定》鼓励军用机场资源向通用航空开放，并简化了飞行任务和临时起降点的审批程序。借鉴国际经验，在军民融合的大背景下，在现有空域分类的基础上，划设低空航线，扩大报告空域，将机场本场空域、报告空域进行无缝衔接，为通用机场建设运营提供空域保障。 

　　（三）改革创新，营造通用机场发展环境 

　　我国通用航空经历了“军转民”、“政企分开”、“市场化”等改革历程，现在到了改革的深水区，将触及体制机制、空域管理、法律法规等根本性问题。在传统改革手段的基础上，要努力创新，把握好各方利益关系，稳步推进改革进程。以遵循通用航空发展规律为依据，加快推进分类管理改革，简化审批程序，资金扶持，以及建立科学通用机场管理体制等，做到简政放权、放管结合、优化服务的创新改革，为通用机场建设发展营造良好的环境。 

　　（四）试点先行，完善通用机场建设标准 

　　通用机场建设应以运营为导向，实现建设运营一体化。通用机场的建设内容与规模应由其功能定位和发展业务要求所决定，充分体现不同通用机场功能差异，如飞行培训为主的机场，可考虑设置十字交叉跑道，提高全年可培训天数；同时满足固定翼飞机和直升机起降的机场，可考虑在跑道上适当位置设置直升机最终起飞和进近区（FATO），实现跑道、滑行道共用，节约建设成本。由于通用机场保障的航空器种类较多、性能差异大，以及我国幅员辽阔，各省建设条件相差较大，构建全国统一的通用机场建设标准困难较大。同时，通用机场项目审批权限下放至省级政府和民航地区管理局，可考虑由省级政府相关部门牵头制定辖区内通用机场建设标准，征求民航地区管理局意见后先行先试。建设运营成熟后，在归纳总结，形成具有我国特色的通用机场建设标准，向全国推广。 

　　（五）市场运作，丰富通用机场融资模式 

　　积极鼓励和引导社会资本投资通用机场项目，加快推动PPP模式在通用机场建设领域的应用和推广。针对不同类型的通用机场，构建多元化融资模式和退出机制，对于不同类型的机场采用不同的投资方式，引导资金投向科学合理分配，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 

　　五、结语 

　　通用机场规划建设是一项系统复杂的工程，借鉴运输机场规划建设发展的经验，未来发展必将走上全过程专业化的发展道路。即立项专业化，通过专业机构谋划，以市场化运营为导向；设计专业化，引入模块化设计；建设运营一体化，成熟的建设和运营管理模式。   

　　六、参考文献 

　　[1]许东松，张兵.《中国通用航空中长期发展规划》[M] .北京：航空工业出版社，2016. 

　　（作者：冯广东，中国民航工程咨询公司）