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  • 关于我国通用机场规划建设的思考

    冯广东 编 辑:孙文瑾 2021-10-28 13:47:00

      摘要:为推动我国通用机场有序建设、科学运营,确保通用航空可持续健康发展,针对通用机场规划建设存在的进程缓慢、贪大求全等一系列问题,结合我国通用航空发展阶段性特征,借鉴国际先进经验,给出具体的建议,以供参考和借鉴。 

      一、引言 

      通用机场规划和建设是引导配置通用航空相关资源的重要手段,通用机场是支撑通用航空发展的重要基础。“十三五”时期及未来一段时间,是我国实现民航强国战略的重要时期,我国通用航空发展严重滞后于运输航空,需要补齐通用航空这块短板,通用机场规划和建设是关键。 

      截至目前,四川、甘肃、青海等14个省(自治区)已出台通用机场布局规划,其余地方即将出台或正在编制。据不完全统计,到2030年全国共规划建设二类及以上通用机场接近1500个,密度约1.6个/万平方公里。截至2015年底,全国共有通用机场及通用航空起降场点310个,意味着在既有基础上,未来10至15年全国将规划建设约1200个通用机场,全国掀起了通用机场规划建设的热潮。 

      从通用机场建设推进实际情况来看,呈现出一些共性的问题和困难,主要包括通用机场布局规划与建设不相统一,通用机场建设进程缓慢,建设内容与规模不合理,建设不适应运营需求等,不能较好地满足经济社会发展对通用机场规划和建设的要求。 

      可见,近几年通用机场规划和建设虽然保持了快速发展态势,但存在的问题也是显而易见的。深入剖析这些问题的深层次原因,对于推动我国通用机场有序建设、科学运营,确保通用航空可持续健康发展,具有重要的意义。 

      二、原因分析 

      通过梳理近几年通用机场规划建设情况,发现通用机场建设与经济社会发展要求存在较大差距,供需不平衡、不匹配、不协调的情况明显,主要原因体现为: 

      一是通用机场布局规划体系不成熟。省域通用机场布局规划是我国通用航空发展面临的一项新课题,缺乏成熟的规划布局理论和方法,导致部分地方出台的通用机场布局规划内容和深度不足,仅注重通用机场的空间布局规划,不重视通用机场功能结构和建设实施方案,以致于部分通用机场在实际项目推进过程中,出现功能定位和业务发展方向重复、建设内容与规模基本一致,以及两个通用机场的建设场址相距较近等问题。同时,地方政府或企业投资人为了上项目,抢占指标或者占用土地资源,盲目争取不具备开发条件的通用机场项目纳入规划,导致规划落地难,或者成为变相的圈地运动。 

      二是通用机场建设审批复杂。通用机场建设审批涉及军方、民航和地方政府三方,流程繁琐、时间长且程序严格,从前期、建设到运营许可至少需要耗时3年。我国空域管理改革推进缓慢,空域资源使用紧张,军方对通用机场空域使用程序审批环节多、周期长。从七大民航地区管理局出台的通用机场建设管理办法来看,通用机场分类方式不一致、建设程序也不尽相同,整体存在审批环节多、程序复杂、周期长、部分程序不够明确等问题,给投资者带来较高的时间成本和经济成本。在通用机场建设审批过程中,涉及地方政府多个主管部门出具意见或配套设施建设方案。 

      三是通用机场建设标准、规范不完善。相较于运输机场,通用机场保障的航空器种类较多、航空器性能差异大、运行灵活性大,通用机场建设与运输机场差异较大,同时为适应通用航空多类业务运营的要求,通用机场建设和运营管理应采用分级管理原则。通用机场建设主要参考《通用机场建设规范》(MH/T 5026-2012)、《民用机场飞行区技术标准》(MH 5001-2013)、《民用直升机场飞行场地技术规范》(MH 5013-2014)、《水上机场技术要求(试行)》(AC-158-CA-2017-01)等标准规范,尚缺少通用机场的分级建设标准,且部分条款沿用支线运输机场的要求,导致机场建设大而全,建成成本较高。 

      四是通用机场建设运营不协调。国内建成的通用机场除少数盈利外,大部分处于亏损状态,除受限于空域资源使用困难外,最主要的是通用机场运营主体对通用航空业务发展的定位、模式等把握不准,导致建设方案不尽合理。通用机场前期规划建设与后期运营、前期投融资与后期经营要相协调。通用机场建设是为后期运营服务,应按照机场运营业务要求,合理确定通用机场建设方案。综合考虑机场发展和经济效益,实现机场建设运营成本低、运行效率高、经营效益好、可持续品质化发展的目的。 

      五是通用机场建设融资模式尚不成熟。通用机场建设资金来源主要包含国家资金、地方政府资金及社会资金三个方面。民航局出台的《关于修订<民航基础设施项目投资补助管理暂行办法>的通知》提出了对符合省级政府批准规划的通用机场将给予不超过1亿元的资金补助,但尚未出台具体的补助细则。目前,江苏、云南、内蒙古、青岛、石家庄等少数几个省市出台了通用机场建设补贴政策,分别对通用机场前期和建设阶段给予补贴。但无论是国家资金还是地方政府资金,给予通用机场建设补助有限,也设置了一定的限制条件。由于现阶段通用机场建设运营成本过高、盈利水平普遍偏低等问题,除少数企业投资之外,大量社会资本在观望和犹豫徘徊。如何通过国家资金和地方政府资金来撬动社会资本,共同对通用机场建设进行投入,成为目前通用机场规划建设领域的新挑战。 

      三、国外经验借鉴 

      美国和欧盟作为经济和通用航空均发达的代表,在通用航空发展和通用机场规划建设方面各有特点,美国是以大众化、普及化的消费类通用航空发展为主,欧洲是以公益化、服务化的通用航空发展为主。巴西作为发展中国家通用航空发达的代表,主要通过政策引导,促进通用航空制造与运营协同发展,实现了通用航空的快速发展。 

      (一)美国 

      美国共有19000多个机场,其中378个运输机场和2952个通用机场纳入FAA综合机场系统国家计划(NPIAS),其余机场不对公众开放。美国几乎每个郡都有通用机场,规划建设主要秉持按需导向原则,形成了以私人和公商务飞行等消费类为主导的通用航空服务。美国通用机场发展迅猛得益于以下因素:一是政策法律保障,美国联邦航空局(FAA)设置了专用资金用于鼓励和支持通用机场建设和发展;二是宽松、良好的空域条件,为航空器运行提供了最大限度的灵活性和机动性;三是大量有飞行知识和飞行经验的飞行和机务人员,以及战后美国经济的快速发展,为通用机场快速发展创造了市场需求,提供了充足的发展空间;四是建设主体多元化,二战后留下了大量的飞机,政府允许私人自建、运营机场,满足相关要求的纳入国家一体化机场体系规划(NPIAS);五是审批程序简化,通用机场建设采取备案制而非审批制。六是规划实行差别化管理,根据机场功能差异进行分类,对不同类别的机场实施不同的管理政策和补贴标准。七是配套保障体系完善,充分发挥市场作用,构建了固定基地运营商(FBO)、飞行服务站(FSS)、维修站(MRO)等保障体系。 

      (二)欧盟 

      德国、瑞士等欧盟国家大力发展通用航空中公益性的社会公共服务尤其是航空医疗救援服务)这一功能,德国共有500多个通用机场,瑞士共有13个应急救援基地。通用机场布局建设以网络化运营为原则,实现空中救援等社会公共服务全境覆盖的目的。空域灵活使用机制的引入和推广,增加空域使用灵活性,为通用航空运行提高了良好的空域环境。欧盟运行的通用航空企业运行环境宽松,不需要配置航务人员、机务人员,也不需要繁琐的航线审批程序,降低了通用航空企业的运营成本。通用机场的保障设施齐全,安全管理集中,提高了机场运营的经济效益 

      (三)巴西 

      巴西拥有4000多个通用机场。巴西通用机场发达,主要得益于政府对航空制造业和机场等基础建设的强有力支持。巴西政府通过支持本国的航空器制造产业,并对使用本国制造飞机的航空公司进行补贴,一方面促进本国航空制造业的发展,另一方面降低了航空公司运营成本,形成了良性的循环。通用机场建设和运营由国家所有培育到市场化私有进行过渡,除部分大型机场为公共所有外,其他机场正尝试私有化改革,提升发展活力。 

      从国外通用航空先进国家通用机场建设发展经验看,空域环境是前提,科学的空域分类和管理,合适的空域使用管理机制,才能确保通用机场的良好运行。政策鼓励是动力,构建分级分类的补贴政策和管理政策,差异化引导不同通用机场的运营发展,形成宽松的运行环境。配套设施是保障,通用机场的正常运转需要运营商、飞行服务、维修等服务保障体系。市场运作是关键,鼓励社会资本参与机场建设运营,形成多元化融资和运营模式,提升机场运营竞争力。 

      四、我国通用机场规划建设的建议 

      根据民航强国战略和相关政策要求,针对当前通用机场规划建设存在的问题,结合通用航空发展阶段性特征,借鉴国际通用航空发展经验,引进先进理念,注入先进基因,保障通用机场健康有序发展,具体建议如下: 

      (一)科学布局,规范通用机场规划 

      参照我国运输机场的发展规律,通用机场的布局规划也将是由疏到密、先主后辅的过程。根据我国通用航空发展基础及要求,近期可借鉴巴西和欧盟的发展思路,以骨干网络化布局为主。远期,随着关键制约因素不断解决,通用航空文化不断普及,逐步加密或实行按需布局加快完善通用机场布局规划理论体系,构建适应我国通用航空发展要求的通用机场布局规划方法,科学指导后续通用机场规划建设。在通用机场布局规划阶段,除空间布局方案之外,应加强通用机场功能结构体系和建设方案的研究,尤其是建设场址范围的初步确定,确保后续通用机场建设的可行性。 

      (二)军民融合,释放通用机场空域环境 

      《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》将军民融合上升国家战略,明确了优化空域结构,推进空域分类管理和低空空域管理改革,建立空域动态管理、灵活使用机制。通用航空是军民融合深度发展最具代表性的产业,在当前及未来国家安全和国民经济各领域具有广阔的前景。《协助地方做好新建民用机场选址有关问题》规范和简化了通用机场规划与选址军方征求意见程序。《通用航空飞行任务审批与管理规定》鼓励军用机场资源向通用航空开放,并简化了飞行任务和临时起降点的审批程序。借鉴国际经验,在军民融合的大背景下,在现有空域分类的基础上,划设低空航线,扩大报告空域,将机场本场空域、报告空域进行无缝衔接,为通用机场建设运营提供空域保障。 

      (三)改革创新,营造通用机场发展环境 

      我国通用航空经历了“军转民”、“政企分开”、“市场化”等改革历程,现在到了改革的深水区,将触及体制机制、空域管理、法律法规等根本性问题。在传统改革手段的基础上,要努力创新,把握好各方利益关系,稳步推进改革进程。以遵循通用航空发展规律为依据,加快推进分类管理改革,简化审批程序,资金扶持,以及建立科学通用机场管理体制等,做到简政放权、放管结合、优化服务的创新改革,为通用机场建设发展营造良好的环境。 

      (四)试点先行,完善通用机场建设标准 

      通用机场建设应以运营为导向,实现建设运营一体化。通用机场的建设内容与规模应由其功能定位和发展业务要求所决定,充分体现不同通用机场功能差异,如飞行培训为主的机场,可考虑设置十字交叉跑道,提高全年可培训天数;同时满足固定翼飞机和直升机起降的机场,可考虑在跑道上适当位置设置直升机最终起飞和进近区(FATO),实现跑道、滑行道共用,节约建设成本。由于通用机场保障的航空器种类较多、性能差异大,以及我国幅员辽阔,各省建设条件相差较大,构建全国统一的通用机场建设标准困难较大。同时,通用机场项目审批权限下放至省级政府和民航地区管理局,可考虑由省级政府相关部门牵头制定辖区内通用机场建设标准,征求民航地区管理局意见后先行先试。建设运营成熟后,在归纳总结,形成具有我国特色的通用机场建设标准,向全国推广。 

      (五)市场运作,丰富通用机场融资模式 

      积极鼓励和引导社会资本投资通用机场项目,加快推动PPP模式在通用机场建设领域的应用和推广。针对不同类型的通用机场,构建多元化融资模式和退出机制,对于不同类型的机场采用不同的投资方式,引导资金投向科学合理分配,充分发挥市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 

      五、结语 

      通用机场规划建设是一项系统复杂的工程,借鉴运输机场规划建设发展的经验,未来发展必将走上全过程专业化的发展道路。即立项专业化,通过专业机构谋划,以市场化运营为导向;设计专业化,引入模块化设计;建设运营一体化,成熟的建设和运营管理模式。   

      六、参考文献 

      [1]许东松,张兵.《中国通用航空中长期发展规划》[M] .北京:航空工业出版社,2016. 

      (作者:冯广东,中国民航工程咨询公司)