摘要：通用航空发展专项资金实施以来，极大地缓解了通用航空企业的经营压力，为通用航空企业可持续运营发挥了积极作用。由于财经政策的局限性，该项补贴政策难以在根本上解决通用航空企业运营困难的问题。本文以民航华东地区通用航空补贴情况为样本，分析了补贴政策在补贴机制、覆盖领域和政策协同等方面存在的问题，并提出了针对性的建议和措施。 

　　为促进通用航空发展，根据《民航发展基金征收使用管理暂行办法》（财综〔2012〕17号）和财政预算管理相关规定，民航局会同财政部共同制定出台了《通用航空发展专项资金管理暂行办法》（民航发〔2012〕111号）。通用航空专项资金重点用于支持通用航空企业开展作业飞行、培训飞行员以及完善通用航空设施设备。该项政策的出台，在财务上缓解了企业运营压力，对支持我国通用航空持续较快发展发挥了积极作用，但同时也存在补贴机制、覆盖领域和政策协同等方面的问题。 

　　由于数据资料来源的限制，本文重点就民航华东地区通用航空专项资金使用情况，针对补贴办法实施过程中存在的问题，提出进一步完善通用航空补贴政策的相关建议和措施。 

一、通用航空补贴政策的实施情况

　　2013-2016年，专项资金对全国通用航空企业补贴资金累计11.5亿元，其中作业飞行补贴10.3亿元，执照培训补贴1.2亿元。民航华东地区补贴资金累计1.76亿元，占全国的15.3%，其中作业飞行补贴占87.8%，执照培训补贴占12.2%。累计27家通用航空企业享受了补贴资金，平均每家企业享受补贴653万元，占民航华东地区通用航空企业总数的66%。 

　　从补贴政策的覆盖面来看，享受补贴政策的企业数量呈现逐年上升的趋势，2015年受补贴企业23家，约为2013年的两倍。从补贴效果来看，2013年受补贴的13家企业亏损率由补贴前的60%下降到补贴后的10%；2015年受补贴的23家企业亏损率由补贴前的61%下降到补贴后的44%。值得注意的是，尽管补贴资金改善了被补贴企业的财务状况，但就总体财务状况来看，企业的经营效益呈现逐年下滑的趋势。2013-2015年被补贴企业净利润（已计入补贴资金）总额呈现逐年下滑趋势，2015年净利润总额亏损近8000万元。 

　　表1  2013-2016年华东地区通用航空补贴企业财务总体情况 

　　注：1.补贴企业不包含仅享受执照补贴的企业；2.净利润已计入通用航空补贴。 

　　总体来看，通用航空补贴资金在一定程度上缓解了通用航空企业的财务压力，对支持一部分通用航空企业可持续运营发挥了积极作用，有力地促进了通用航空工农林作业服务飞行服务发展。但是，通用航空发展面临全行业普遍性问题仍未解决，全行业运营困难的总体局面仍未根本性改善。 

二、通用航空补贴政策存在的问题

（一）补贴政策难以根本上解决企业经营困难

　　我国通用航空运营规模较小，没有形成与我国经济社会发展相适应的通用航空运营服务市场。我国通用航空作业飞行小时总量仅为巴西的1/8，机队规模数量仅为巴西的1/8。通用航空市场需求尚未充分激活，通用航空企业运营未能实现经济规模，这是当前我国通用航空企业运营困难的根本性问题。 

　　通用航空市场未能提供有效需求，直接导致企业作业飞行量不足，企业难以形成可持续经营的盈利模式。84%通用航空运营企业机队规模不足10架，企业规模小不能发挥内部资源的集约利用，造成单位作业成本偏高。2015年，华东地区通用航空企业间接成本费用占比32%，是全国运输企业平均水平的四倍。此外，通用航空发展资源稀缺，特别是飞行人员、机务维修等专业技术人员短缺，由此造成通用航空企业人力资源成本偏高。2015年，华东地区通用航空企业职工薪酬占运营成本的比重高达17%，全国运输企业平均水平的2倍。 

　　因此，补贴政策只能在一定程度上给企业“输血”，不能从根本上解决“造血”问题。 

　　表2  2015年运输与通用航空企业运营成本结构对比 

（二）补贴机制上存在明显的“补优”政策倾向

　　通用航空发展专项资金的政策制定初衷，希望通过补贴资金的宏观引导作用，鼓励生产，突出重点，实现行业的均衡发展。但由于补贴机制上的设计缺陷，现行补贴政策存在明显的“补优”导向。 

　　补贴资金按照飞行小时的给予补贴，却没有设置补贴金额上限，导致补贴资金集中在运营规模较大的几家通用航空企业。2015年华东地区受补贴的前五家企业补贴资金总额占该地区的80%（如图1所示），集中度远高于企业作业小时的集中度。这些规模较大的企业主要是行业龙头企业，已经在海上石油、电力巡线、农林作业等领域形成了成熟的盈利模式和业务垄断优势。小型企业却由于作业飞行量少难以获得补贴资金，企业长期处于经营困难的处境。由此，补贴政策的均衡性和公平性原则难以充分体现，补贴资金没有充分发挥“扶弱”功能。 

　　图1 2015年华东地区受补贴通用航空企业补贴资金和作业小时累计百分比 

（三）补贴政策重点扶持领域有待进一步优化

　　现行通用航空补贴资金重点扶持领域为农林牧渔作业，工业作业（包括石油服务、电力作业、航空摄影、气象探测等）、社会事业作业（包括医疗救护、科学实验、城市消防等）和应急救援作业。从全国的通用航空市场发展趋势来看，工农林作业飞行总量规模较小，业务增长潜力有限。2015年工农林作业飞行12.7万小时，2013-2015年均增长-1.2%。由于市场规模有限，工农林作业飞行市场已基本被少数几家实力较强的通用航空企业垄断。通用航空补贴资金大量投入这些领域，但对促进行业规模快速增长的作用并不明显。 

　　飞行培训和其他飞行（包括短途运输、空中游览、医疗救援、应急服务等）增长较快，2013-2015年均增长15.8%和46.3%（如图2所示）。按照国务院38号文和通用航空发展“十三五”规划，未来通用航空市场发展将重点强化通用航空的交通服务功能，扩大公益性服务和鼓励航空消费。近年来，这些通用航空作业领域业务量的快速增长也印证了这一市场发展趋势。为鼓励和扶持通用航空新兴业务发展，通用航空补贴政策应该加大对这些领域的扶持和支持。 

　　图2 2013-2015年全国各类通用航空作业飞行小时增长情况 

　　注: 1.公务飞行和飞行培训飞行小时按主要运营企业业务量数据汇总统计。2.其他业务是指除工农林作业、公务飞行、飞行培育以外的其他通用航空飞行服务，包括短途运输、空中游览、医疗救援、应急服务等。　　  

（四）补贴政策有待与相关部门加强政策协同

　　民航行业部门内部制定的政策需要加强协同。《关于修订印发支线航空补贴管理暂行办法的通知》（民航发〔2013〕28号）中将通用航空短途公共运输业务纳入支线航空补贴范围。但由于该项政策的事权责任在运输航空管理部门，通用航空企业申请补贴资金缺乏申请渠道。 

　　此外，现行的农林作业飞行服务主要是各级农林政府部门通过采购招标的方式进行，农林作业政府购买服务已经成为主导的业务发展模式。农业部农机采购补贴政策还未将农业作业飞机纳入到农机补贴目录。民航与林业、农业等国家相关部门的缺乏有效的政策衔接，为更好地发挥民航资金的使用效率，农林领域补贴方式有待进一步完善。 

三、进一步完善补贴政策的政策建议

　　“十三五”时期，我国通用航空仍将处于发展战略机遇期。按照民航局发展战略部署，将着力改革创新，以完善服务支持体系和基础保障设施为突破口，加快提升通用航空公共服务和消费能力，促进通用航空社会化、规模化、信息化和规范化发展。财经政策是民航行业政府加强战略引导和完善宏观调控机制的重要手段。为更好地发挥通用航空专项资金的使用效率，更好地服务行业发展战略，需要进一步从总体政策体系构建、补贴领域和补贴机制等方面进一步完善。 

（一）协同构建补贴政策体系

　　通用航空业务多样，作业飞行服务与社会生产生活高度融合，需要发挥各行业的力量，激发全社会的热情来支持通用航空的快速发展。按照民航与各部门、各级政府事权责任的合理分工，加快构建促进通用航空发展的补贴政策体系。 

　　民航作为通用航空的行业管理部门，重点加强通用航空基础性、行业要素资源供给，以及战略性、公益性、成长性的通用航空作业服务的扶持，重在完善行业体质机制，激发市场活力，促进行业蓬勃发展。农业、林业、工业等部门，在其事权范围内，加快完善和制定相应的通用航空扶持政策，重点加强农林飞行服务的政府采购力度，加强对国产通用飞机的购机补贴等。地方政府应该按照属地化原则，制定所在地通用航空的发展的扶持政策，重点突出政府对公共服务购买，对通用航空企业在土地、人才、财税等方面的扶持等。 

（二）优化调整重点支持领域

　　鉴于通用航空农林作业以政府采购为主，且工业巡线、石油作业等主要工业作业飞行也已经形成比较成熟的商业模式，市场发展相对成熟。通用航空补贴资金应该逐步调整通用航空的重点补贴领域，整合现有政策资源，加大对短途运输、医疗救护、应急救援、航空旅游等公益性突出、成长性较强的运营服务领域的补贴力度，加快培育市场，促进通用航空企业在各类作业服务市场形成可持续发展的业务模式。 

　　加强对通用航空专业人才队伍的补贴扶持力度，重点加强通用航空飞行、机务、航务等专业技术人员的培训支持力度。在现行政策基础上，进一步加强对飞行员的在职培养政策支持，加快扩大成熟飞行员的人才供给，切实降低通用航空企业的人力资源成本。 

（三）加快完善运营补贴机制

　　考虑到通用航空作业领域广泛、运营机型繁杂，如按照运营成本补贴，需要按机型核准成本数据，工作量较大。因此，目前按照飞行小时数进行补贴具有较好的政策可操作性。为更好地体现补贴政策的公平性，有必要设计补贴退出机制，提高补贴资金使用效率。具体可考虑设置最高补贴金额、或补贴金额按飞行小时累减等方式，避免补贴资金“补优”现象出现。 

　　另一方面，需要指出的是政府对企业的收入补贴客观上影响了价格机制对资源的配置效率，实际上也存在部分通用航空企业利用政府补贴资金实施恶性价格竞争的现象。因此，在补贴的方式上，补贴资金应逐步减少对企业收入的直接补贴，尽量减少对市场价格机制的直接干预，而应该加大对通用航空生产要素投入的补贴力度。除加大人力资源培训的扶持力度外，还应该加大对通用航空企业投入专业设施设备给予一定的政策补贴，减轻通用航空企业资金投入压力，更好地拓展新兴通用航空服务。 

　　参考文献 

　　［1］许东松、张兵.中国通用航空中长期发展展望.航空工业出版社［M］.2010 

　　［2］中国民用航空局.通用航空发展“十三五”规划［Z］.2016 

　　［3］国务院办公厅.国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见［Z］.2016 

　　 （作者：彭峥，中国民航科学技术研究院）