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  • 边疆人民的“吉祥鸟”——记民航新疆管理局践行“民生航空”力促贫瘠航线发展

    朱焕 编 辑:张薇 2021-10-28 15:24:00

      摘要:清代末年的《新疆图志》记载了一段流传已久的故事,在天山托木尔峰地区,过往木扎尔特达坂的旅人,常常会迷失途径,这时就只有乞求于翱翔在天山的“神鹰”了。“或有迷失路径者,辄闻鹰鸣,寻声而往,即归正路。”因此,旅人依靠鹰的鸣声就可以寻找到道路,故人们敬之若神,鹰因此被称为“吉祥鸟”。如今,新疆民航的飞机使天山南北人们的生活发生了翻天覆地的变化,飞机也被边疆少数民族同胞亲切地称为幸福的“吉祥鸟”。  

      新疆民航事业肇始于上世纪三十年代,经过几十年风风雨雨的发展,在行业自身不断发展壮大的同时,已经成为新疆经济社会发展重要的基础性和战略性产业之一,为繁荣地区经济、维护民族团结、应急处突维稳和方便广大老百姓出行方面做出了不可磨灭的贡献。民航新疆管理局(以下简称管理局)作为行业政府,立足实际、着眼长远,讲政治、顾大局,在当前新疆民航发展战略中正式提出了“民生航空”、“门户枢纽”和“品质提升”三大战略,尤其是以“民生航空”战略为统领,积极推进疆内支线、通勤航空和贫瘠航线发展,真正落实“人民航空为人民”的宗旨和民航行业“真情服务”的理念,最大限度地将航空事业发展的福祉惠及广大人民群众。 

      一、民航对于新疆的特殊意义 

      新疆地处我国西北边陲,周边与八个国家接壤,面积166平方公里,陆地边境线5600公里,幅员辽阔,山川壮美,资源丰富,是我国向西开放的重要门户和新的能源大通道,国防和战略意义在国家政治大局中具有极其特殊和重要的地位。新疆地形地貌复杂,人口、产业分布稀散,区内外运输距离遥远。新疆距国内其他省会城市及重点旅游城市平均距离超过3700公里,航空运输与铁路、公路运输相比有着明显的比较优势。若乘地面交通工具在两个不相邻、甚至相邻县(市)之间旅行,时程也很长。首府乌鲁木齐市距地州首府、区辖市的平均公路距离为742公里。其中,乌鲁木齐至阿克苏、喀什、和田、伊宁、阿勒泰的公路距离分别为1004公里、1470公里、1990公里和692公里、670公里,均相当于中部、东部沿海地区两、三个省之间的距离。这种境内运距特长的现实迫使在新疆境内旅行的旅客更多地依赖航空。此外,新疆很多地区陆路交通由于受地理和气候等自然条件限制,交通条件极为恶劣,只能依靠航空运输发挥关键性作用。民航已经逐渐成为新疆人民身边离不开的“民生线”。2010年新疆塔城地区发生60年一遇的雪灾和融雪性洪水灾害,25万农牧民受灾,直接经济损失1.1亿元,地面交通全线瘫痪,救灾物资只能通过飞机运送到灾区,航空运输成为真正的“生命线”。2014212日新疆和田地区于田县发生了7.3级地震,应急工作组在震后3个小时乘坐民航包机前往震区参加应急救援,部署抗震救灾和恢复重建工作,为应急处置和救援赢得了宝贵的时间。2009年新疆乌鲁木齐发生了震惊中外的“7·5”事件,民航在第一时间响应上级号召,运送受伤群众、运输维稳力量、调集物资设备,在执行国家战略任务和应急处突方面显示了自身安全、快捷、便利的优势,切实发挥了“维稳线”的重要作用。 

      二、新疆贫瘠航线的现状 

      新疆支线航空作为民航事业的重要组成部分,近几年呈现出良好的发展势头,特别是在区内贫瘠航线的开通和持续运营上逐步走上了健康发展的态势,为自治区经济社会快速发展、充分改善和保障民生、维护新疆安定团结做出了积极的贡献。 

      所谓贫瘠航线是指根据市场反映出来的某条航线的发展态势没有达到预期,长期基本处于亏损状态,没有自我生存能力,一般情况下航空公司不会主动执飞这种航线。民航局在每年度冬春航季和夏秋航季航线航班评审规则中对贫瘠航线进行划分,新疆区内塔城、库车、且末等机场长期以来一直被列为贫瘠航线。近几年新疆贫瘠航线在管理局的积极主导下取得了长足的发展,尤其是引入天津航等航空公司运营新疆区内支线航空市场,实行充分的市场竞争机制,打破了原有一家航空公司独家垄断的局面,天津航更是以支线优势占据了新疆航空市场份额第二的席位。2012年以来,乌鲁木齐至库车、塔城、克拉玛依、博乐等特殊、贫瘠航线保持正常运营,乌鲁木齐至库车、塔城、博乐航线还实现了加密,部分航线机型也进一步得到优化,尤其塔城航线实现了从一家独飞到两家航空公司运营,至2015年底实现了一周三班到每日三班的飞跃。“十二五”时期,全疆直线机场旅客吞吐量年均增幅达到21.9%,明显高于全疆乃至全国平均水平,塔城、博乐、哈密、克拉玛依机场旅客吞吐量同比增幅超过70%,贫瘠航线表现更为抢眼。新疆区内航空市场更趋活跃,航线航班密度不断增大,运输生产指标不断提升,票价水平更趋合理,各族人民群众得到了更多实实在在看得见、摸得着的福利。     

      三、努力推进疆内贫瘠航线持续健康发展 

      管理局充分认识疆内特殊、贫瘠航线对于当地经济社会发展的重要意义,积极从航班时刻、协调地方政府补贴、申请民航局补贴和提升支线机场综合保障能力等方面多措并举,全方位搭建疆内贫瘠航线起飞的平台。 

      (一)协调建立地方补贴吸引航空公司运营的模式 

      为维持贫瘠航线健康、正常运营,管理局始终将促进贫瘠航线发展作为重要工作加以引导,积极促成航空公司与当地政府达成贫瘠航线运营补贴协议。近年来,管理局陆续组织调研组赴新疆地州进行调研和邀请航空公司来疆座谈,“走出去,请进来”,认真了解各地州政府对民航发展相关需求,引导地方政府加强对民航事业发展认识,引领航空公司加强航线网络建设,合理安排运力投入。近年来,管理局主要领导连续率领新疆民航辖区主要单位相继前往塔城、博乐、克拉玛依、阿克苏等地区调研,与地方政府和航空公司就贫瘠航线运营和补贴问题达成了多项共识。管理局党委高度重视航空市场发展工作,结合实际提出了新疆航空市场“串、环、延、网、筑”五位一体的发展格局,引领航空市场科学健康发展。在管理局积极推动下,目前已促成建立了疆内贫瘠航线地方政府给予航空公司保底补贴的政策模式,维持了疆内特殊、贫瘠航线的正常运行。 

      (二)优先给予贫瘠航线经营许可和航班时刻支持 

      近年来,管理局积极鼓励航空公司申请执飞疆内贫瘠航线,对贫瘠航线加快航线航权许可审批程序,必要时给予其特定时间的独飞保护期限,待市场成熟时再逐步放开,科学合理地引导和培育贫瘠航线市场发展。在乌鲁木齐国际机场容量饱和、空域资源不足和航班时刻紧张的情况下,管理局进一步创新思路、扩容增效,积极同空军加强协作,采取进离港航路分离、削峰填谷和积极申请临时航路等方式优化和科学调配航班时刻分配,优先保证贫瘠航线时刻,保障贫瘠航线开通之后不断档、不停航。建议和支持航空公司安排飞机在疆内支线机场过夜,并与乌鲁木齐机场进出港时间形成良好衔接,建立起枢纽、支线科学合理的运营模式。 

      (三)积极争取合理有力的补贴机制 

      管理局立足于新疆自身地域和经济社会发展实际,积极呼吁民航局加大对新疆区内支线航空补贴力度。“十二五”时期,管理局累计为航空公司争取民航支线航空补贴达到6.8亿元,2015年争取支线航空补贴0.8亿元。在民航支线航空运营补贴的基础上,管理局还争取民航局对新疆区内中小机场实施特殊运营补贴政策,“十二五”时期累计申请中小机场补贴5.5亿元。为更加合理的利用支线航空补贴资金,管理局积极呼吁对民航补贴进行二次分配,采取“不予补贴、适当补贴、积极补贴”的原则,保证资金用在刀刃上,对需要补贴的疆内支线航空进行适当支线补贴调整,并建议上浮新疆支线补贴幅度,使之更加符合新疆民航支线航空运营实际,促进贫瘠航线的健康发展。 

      (四)帮助支线机场提高综合保障能力 

      支线机场综合保障能力以及配套的空管和航油保障水平是支线机场安全正常运行的硬实力。管理局未雨绸缪、统筹谋划,积极研判和科学预测支线机场的发展及其自身保障能力之间存在的矛盾,进一步健全安全评估和检查体系,科学制定检查方案,有计划、有步骤、有重点地组织对支线机场进行安全综合保障能力检查,着重检查支线机场的消防救援保障能力、航班(备降航班)保障、安全保卫以及安全管理制度等方面,进一步掌握其安全运行状况,科学评估其运行与安全保障能力是否相匹配。对不符合规章和标准的单位,采取限制运行、责令整改等措施,直至满足规章和标准要求。同时,管理局加大民航发展基金在支线机场的投入力度,完善基础设施、强化人员资质,切实帮助改善和提高支线机场的综合保障能力。 

      四、有关政策建议 

      当前,我们需充分认识民航对于地方经济发展、产业机构转型升级和国计民生的关键作用,抓住政策机遇,加大工作力度,努力探索新疆支线、特殊和贫瘠航线运营的科学模式。 

      ()民航应该成为新疆地区经济社会发展的重要抓手 

      新疆地域广袤,疆内距离遥远,发展支线航空和确保贫瘠航线开通运营符合新疆区情,并有着特殊的经济和政治意义。希望自治区各级政府能够充分认识到民航作为重要的交通运输方式,其在聚集优势资源、优化经济结构和带动产业升级等方面的重要作用,并进一步发挥自身优势,抓住良好的发展契机,加快民航事业发展,服务人民群众。积极支持发展支线航空,努力推行航空普遍化服务,统筹谋划民航与区域经济社会发展战略,依托民航业大力发展临空经济和临空产业,主动落实机场建设发展和安全保障的投入责任,帮助提高机场综合保障能力,着眼解决当前问题,谋划自身长远发展。 

      (二)探索建立新疆航线补贴专项基金 

      为有效利用好国家财政及地方财政的航线补贴资金,避免重复补贴和地方政府航线补贴势单力薄、杯水车薪的情况,建议自治区与民航局协商设立新疆民航航线补贴专项基金,将民航局的支线补贴资金与地方政府的补贴资金合二为一。该项基金主要用于空运企业运营积极性不高、运营亏损的贫瘠航线。可以采取招标的方式择优选择运营区内贫瘠航线的航空公司,以更加合理的利用有限的政府补贴资金,切实发挥更加有效的激励作用。在实际运营补贴过程中,可对补贴资金的盈余部分按“五五分成”,一部分盈余额给运营的公司,提高公司运营的积极性,另一部分滚动到支线补贴专项基金账户用于下年度的支线航空补贴。与此同时,鉴于新疆的地域特点和社会实际情况,通勤航空作为新疆支线航空的有利补充,可将通勤航空纳入支线补贴范围,办法等同于支线补贴。 

      (三)合理优化支线航空发展模式 

      支线航空在新疆地位特殊、意义重大,希望民航局和自治区支持探索支线航空在新疆发展运营的合理方式,建立起航空公司、机场、地方政府和民航行业政府共同支持和承担支线航空运营的模式,发挥各方共同作用,凝聚合力推动支线航空发展繁荣。顺应市场发展规律,按照市场发展格局,探索建立疆内枢纽和航空公司疆内基地,构筑起支线与干线科学衔接的模式。鼓励部分条件成熟的机场直飞内地,个别航线旅游部门可与航空公司积极沟通协调,在特殊时段采取旅游包机的形式切实解决问题。协调各方,落实责任,完善机制,努力实现贫瘠航线地方政府补贴兜底、航空公司持续运营、机场强化保障能力并减免起降费和行业政府补贴支持的模式固化。 

      (四)因地制宜发展通勤航空 

      通勤航空可谓支线航空的支线,它一般使用30座以下的小飞机以定期或不定期航班的方式高频次的往返于飞行距离通常在400公里以内的客源地机场和支线或部分干线机场。目前,我国内蒙阿拉善盟已成功启动通勤航空模式的运作,并于20131217日实现首航,标志着我国第一个通勤航空试点项目的阿拉善通勤机场正式通航。要进一步加大力度落实国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》和新疆自治区《关于促进新疆通用航空短途运输有序健康发展的指导意见》。当前,新疆民航发展的整体状况为通勤航空提供了较为充足的行业条件,通勤航空的发展模式也符合新疆特殊的地域和人文环境,具备一定的社会需求和市场发展前景。希望民航局和自治区积极支持新疆发展通勤航空,通过积极调研、学习和借鉴其他地区通勤航空发展的成功模式,结合新疆自身特色,集合各方力量,建立新疆通勤航空模式,推动新疆地区通勤航空的发展。2014年,管理局积极推进了在且末和库尔勒之间开展航空短途客运试点,努力在通勤航空和贫瘠航线结合运营方面取得了一定突破。20152016年连续两年运行了伊宁——博乐——阿勒泰和阿勒泰——喀纳斯两条通勤短途客运旅游包机试点项目,通勤航空安全运行和市场运营均取得了较好的成绩。 

      “雪域雄鹰,志存高远”。新疆民航将坚守民航强国梦和新疆长治久安之信念,积极融入“真情服务”的理念,在丝绸之路经济带建设中争当领头雁和排头兵,振翅高飞、扶摇直上,进一步致力于服务地方经济社会发展,让民航事业发展成果更加惠及广大人民群众,努力确保边疆地区的“政治航线”“飞得起、飞得久、飞得好”,成为老百姓身边真正的“民生线、生命线、维稳线”,使这只幸福的“吉祥鸟”更多地“飞入寻常百姓家”。(朱焕 民航新疆管理局运输管理处)