民航业管理的中央事权与地方事权——如何看待地方政府在民航业管理中的功能和作用
一直以来，“民航事务属于中央事权”是一个毋庸置疑的观点，也基本符合我国民航业管理体制的历史和现实。不过，近年来，随着民航业的改革发展逐渐深入推进，机场移交地方政府管理，各地新建航空公司增多，地方政府对民航业的关注度不断提升。对于地方政府而言，一方面管理机场和地方航空公司有一定的法规依据和职责要求，另一方面也有做大做强航空运输市场带动地方经济社会发展的冲动。而目前民航业管理体制是“民航局-民航地区管理局-（省、市）民航安全监督管理局”的垂直管理模式，民航地区管理局、民航安全监督管理局均不属于省、市政府管理的机构，且民航地区管理局采取“大区式”设置，民航安全监督管理局的事权又较为单薄。现有机构不能很好地满足地方政府的发展需求。一些地方通过民航立法或设立民航机构，寻找有力抓手，加强对地方民航事务的管理和协调。
本文以中央事权与地方事权的划分为切入点，拟全面梳理地方民航立法和民航机构的现实情况，进一步澄清行业认识和立场，更好地发挥地方政府在民航业管理中的积极作用。
一、中央事权与地方事权的划分
（一）中央事权
一般来说，有关法律、行政法规明确规定由中央政府承担的管理事项就是中央事权。比较典型的，例如海关和金融领域的“一行三会”（人民银行、证监会、银监会、保监会）。
《海关法》第3条规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”《中国人民银行法》[1]、《证券法》[2]、《银行业监督管理法》[3]、《保险法》[4] 等法律均有类似的规定。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。”“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”这是对中央和地方事权划分的进一步明晰。
实际上，即便是一般认为属于中央事权的事项，也不完全排除地方参与管理。例如，国防事务。《国防法》第5条规定：“国家对国防活动实行统一的领导。”同时第15条也明确：“地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的征兵、民兵、预备役、国防教育、国民经济动员、人民防空、国防交通、国防设施保护、退出现役的军人的安置和拥军优属等工作。”再如，金融事务。金融领域的“一行三会”均为中央垂直管理机构，但目前很多省、市政府也设有“金融办”等类似机构，负责协调本地区的金融事务和工作，其职能不仅包括协调中央派驻地方金融监管机构的工作，也包括某些地方性金融事务的监管。[5]
（二）中央和地方共同事权
除了明确属于中央事权的以外，其他大部分行政管理和公共服务事项，是由中央政府和地方政府共同承担、分级负责，或者主要由地方政府承担的。例如，安全生产监督管理即是典型的由各级政府共同承担、分级负责的共同事权。
《安全生产法》第9条规定：“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”
相应地，地方安全生产监督管理部门是各级地方政府的组成部门或直属机构，不归属国务院相关部门统一管理，只是在业务方面受上级主管部门的指导。
（三）民航业的事权属性
《民用航空法》第3条规定：“国务院民用航空主管部门对全国民用航空活动实施统一监督管理；根据法律和国务院的决定，在本部门的权限内，发布有关民用航空活动的规定、决定｡国务院民用航空主管部门设立的地区民用航空管理机构依照国务院民用航空主管部门的授权，监督管理各该地区的民用航空活动｡”据此，民航业管理属于中央事权，国务院民用航空主管部门及其设立的地区民用航空管理机构对民用航空活动实施统一监督管理。其后，《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》（国发〔2002〕6号）也要求:“机场下放后，原则上以省（区、市）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营，各省（区、市）政府不再设立民航管理机构。”这一态度仍然是明确的。
直至2008年，国务院发布的《民用机场管理条例》首次在法律、行政法规层面明确赋予了地方政府在民用机场监督管理方面的相关职责。[6] 在机场下放地方管理后，特别是《民用机场管理条例》颁布实施后，地方政府在机场管理方面的法定职责明显加强。事实上，民用机场的监督管理已成为中央和地方共同事权。[7] 2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）和2016年《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）也有意加强地方政府在民航业及通用航空业中的积极作用。[8] 由于上述行政法规和国务院文件赋予了地方政府相应管理职责，就需要有机构和人员来具体承担。对于地方政府而言，既可以由已有的其他机构来承担，也可以成立新的专门机构来负责。对于很多地方，特别是机场数量较多、民航业比较活跃的地区，地方政府有动力、也有能力设置专门机构，负责其职责范围内的民航管理事项。
二、地方民航立法和民航机构综述
（一）地方民航立法模式
1.机场管理（保护）条例（“地方性法规”）：上海市民用机场地区管理条例（1996年制定，2011年修订）、重庆市民用机场保护条例（2003年制定，2010年修订）、湖南省民用运输机场管理条例（2010）、西藏自治区民用机场保护条例（2010）、云南省民用运输机场保护条例（2012）、贵州省民用运输机场管理条例（2014）、河南省民用运输机场管理条例（2014）、吉林省民用机场管理条例（2015）等。
2.机场管理（保护）办法（“地方性规章”）：深圳市宝安国际机场管理办法（2006）、重庆市民用机场管理办法（2012）、南京禄口国际机场保护办法（2013）、北京市民用运输机场管理办法（2014）、内蒙古自治区民用机场管理办法（2014）、江西省民用运输机场管理办法（2014）、浙江省民用机场管理办法（2014）、宁夏回族自治区民用机场保护办法（2015）等。
3.机场净空、电磁环境保护条例（规定、办法）：四川省民用机场净空及电磁环境保护条例（2001）、广东省民用机场电磁环境保护规定（2007）、江西省民用机场净空和民用航空电磁环境保护办法（2007）、北京市民用机场净空保护区域管理若干规定（2010）、湖北省民用机场净空安全保护条例（2010）、辽宁省民用机场净空安全保护办法（2013）、天津市民用机场净空及安全管理规定（2013）、青岛市民用机场净空和电磁环境保护办法（2015）、甘肃省民用机场净空和民用航空电磁环境保护规定（2015）等。
上述立法中，前两种立法模式涵盖内容广泛，普遍包括了机场的规划建设、安全运营、净空保护、电磁环境保护、公共秩序、场容环境等内容。其中，上海、深圳、湖南、北京等地方性立法还将机场地区市容环境卫生、出租汽车管理、道路管理、环境保护、绿化管理等地方事权范围内的部分职责授权或委托给机场管理机构行使，机场管理机构可以根据该法规的直接授权或者相关主管部门的委托，行使相应的行政处罚等职权。[9] 在这个意义上，机场管理机构已不仅是机场运营主体，同时也是被授权或被委托实施某些行政管理事项的机构。这种授权或委托也不违反《行政处罚法》的规定。[10] 第三种立法模式涵盖内容较为单一，主要集中在净空保护、电磁环境保护等特定内容。
（二）地方民航机构模式
1.民航办：河南省民航发展建设委员会办公室（省政府下设机构）、河北省民航发展建设领导小组办公室（挂靠省交通厅）、海南省政府民航工作办公室（省政府办公厅内设机构）、云南省民航发展管理局（省发改委内设机构）、青海省民航建设协调办公室（省发改委内设机构）、内蒙古自治区民航管理委员会办公室（设在机场集团）、安徽省交通运输厅综合运输处（民航机场管理办公室）、武汉市促进民航业发展领导小组办公室（市交委内设机构）、襄阳市民用航空管理办公室（与市旅游局合署）、鄂尔多斯市民用航空管理办公室（市政府下设机构）。
2.空港处、航空处、民航处：深圳市政府设立市空港管理委员会，委员会办公室设在市交通运输委员会空港处；江苏省交通运输厅航空处、无锡市交通运输局航空处、福建省交通运输厅综合规划处（地方民航事务协调处）、九江市交通运输局运输管理科（民航科）。还有一些省、市交通运输主管部门的“综合交通处”、“综合运输处”也承担了不少民航相关事务。
3.机场管理局（仅承担行政职能）：浙江省机场管理局（省交通运输厅下属机构）、甘肃省民航机场管理局（在省交通运输厅加挂牌子）。
4.机场管理局（与机场集团或机场“一套机构，两块牌子”）：山西省民航机场管理局（山西省民航机场集团公司）、广西自治区民航机场管理局（广西机场集团公司）、湖南省机场管理局（湖南省机场集团公司）、大同民航机场管理局（大同机场有限公司）。
5.民航局（仅承担行政职能）：潍坊民用航空管理局（隶属于市交通运输局的事业单位，潍坊机场由海航机场集团管理）、临沂市民用航空管理局（市政府直属事业单位，临沂机场由临沂机场有限公司管理）、景德镇市民航局（市政府直属事业单位，景德镇机场由江西机场集团管理）、泸州市民航管理局（市政府直属事业单位，泸州机场由四川机场集团管理）。
6.民航局、民航处（承担机场运营职能）：义乌市民用航空管理局（市政府直属）、阜阳民用航空局（市政府直属）、宜宾民航管理处（市政府直属事业单位）、衢州市民用航空管理局（即衢州民航站）、舟山市民航局（即舟山普陀山机场公司）、绵阳民航管理局（即绵阳机场有限公司）。
可以看到，地方政府设立的民航机构数量可观、形态多样。有纯粹的行政机构或事业单位，也有“政企合一”的历史遗留产物。从涉及的主要职责和工作内容来看：
第1类和第2类机构：涵盖民航业管理和协调的诸多工作，例如起草地方性立法、发展规划、机场建设、引进航空公司、航线开发布局、资金补贴、协调民航管理部门的工作等，有的还包括安全管理、应急管理等内容。[11]
第3类和第4类机构：主要是协调落实《民用机场管理条例》赋予地方政府管理民用机场的相关职责，以及机场的规划、建设、发展、资金补贴、安全管理等有关工作。[12]
第5类机构：主要涉及政策措施、发展规划、市场开发、安全管理、净空管理、协调保障等，与第1、2类机构职能大致相近。[13]
第6类机构：既承担第5类机构的行政职能，还直接负责机场运营管理工作，承担生产运营的主体责任。[14]
三、如何看待地方政府在民航业管理中的功能和作用
2015年12月，李健副局长在题为“坚持问题导向 强化责任担当 实现‘十三五’民航安全发展良好开局”的民航安全工作报告中强调：“积极协调相关部委、地方政府，规范事权、整合资源，形成监管合力，着力解决机场净空保护、电磁环境保护、基本保障及机场设施设备投入等问题。”为了更好地发挥地方政府在民航业管理中的积极作用，笔者认为，首先应当对地方民航立法和民航机构保持一种开放包容的立场，正视其客观存在，认识其必然性和必要性；同时，对于其中可能引发的负面问题和消极影响，也要给予重视，采取必要的应对措施协调解决。
（一）对于地方民航立法
首先，要鼓励和支持地方职责范围内的立法工作，民航管理部门应当给予协助。对于尚未开展立法的，要积极呼吁和协调推动，共同建设民航业（特别是机场）的良好法治环境。
其次，对于地方提出的立法草案，民航管理部门要认真研究，提出意见建议。一方面要督促地方政府落实其法定职责，理顺有关工作流程，避免“缺位”；另一方面要防止其“越位”或“错位”，侵害民航行业管理职责。
（二）对于地方民航机构
第一，近些年兴起的“民航办”等协调机构或办事机构，有助于地方政府加强对民航事务的协调管理，加大对民航企业的扶持力度，更好地推动解决行业发展中的困难和问题；地方政府在发改委、交通厅、交委等部门下设“空港处”、“航空处”、“民航处”等机构，也主要是履行促进发展和工作协调职责，成为民航管理部门与地方政府对接工作的“接口”。民航管理部门应当更好地发挥这些机构的积极作用，调动中央和地方的“两个积极性”。
第二，地方政府单设的“民航局”、“民航管理局”等机构，与民航管理部门名称相近，极易造成社会、企业、公众认知的混淆；设立与机场（集团）“一套机构，两块牌子”的“机场管理局”，可能造成机场管理机构作为被监管者的角色错位，削弱民航行业管理权威；单独设立的“机场管理局”，与《民用机场管理条例》的精神并不冲突，但相当于给机场管理机构增加一个“婆婆”，形成基于中央事权和地方事权的两个“主管部门”，机场管理机构面临“两头管理”的局面。对于这些问题，民航管理部门要主动与地方政府沟通协调，阐明其中的利弊关系，化解矛盾和问题。必要时，需要民航局在更高层面推动解决。与此同时，民航管理部门也应着力加强自身建设，积极打造监管形象，增强社会认知，提升监管权威。
第三，在地方民航发展规划、机场建设、航空产业发展、资金补贴、安全投入、净空管理、电磁环境保护、重大安全隐患治理、打击非法通用航空活动、突发事件应急处置等事项方面，地方政府都发挥着不可替代的作用。民航管理部门应当顺势而为、因势利导，激发地方政府的主动性和参与性，协调督促其落实法定职责，同时发挥好地方政府的平台和机制作用，协同推进民航事业科学发展、安全发展，最终实现民航行业与地方经济社会发展的双赢。（陈艳 民航中南地区管理局政策法规处）
[1] 《中国人民银行法》第13条：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行统一领导和管理。中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，维护本辖区的金融稳定，承办有关业务。”
[2] 《证券法》第7条：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。”
[3] 《银行业监督管理法》第2条：“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”第8条：“国务院银行业监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。国务院银行业监督管理机构对派出机构实行统一领导和管理。国务院银行业监督管理机构的派出机构在国务院银行业监督管理机构的授权范围内，履行监督管理职责。”
[4] 《保险法》第9条：“国务院保险监督管理机构依法对保险业实施监督管理。国务院保险监督管理机构根据履行职责的需要设立派出机构。派出机构按照国务院保险监督管理机构的授权履行监督管理职责。”
[5] 例如，广东省政府金融工作办公室的职责包括：“培育和发展农村金融体系，对小额贷款公司、融资性担保机构进行市场监管和风险处置，会同有关部门防范化解地方金融国有资产风险。”“培育和监管产权交易、柜台交易市场等区域金融市场，指导和推进企业改制上市，参与协调发行地方政府债券等相关融资工作。”“协助和支持中央驻粤金融监管机构对各银行、证券、期货、保险、信托等金融机构及行业自律组织的监管以及防范、处置、化解金融机构的金融风险问题，建立金融风险预警体系，组织协调金融突发事件应急工作，配合有关部门查处、打击非法金融机构和非法金融业务活动。”等等。（以上信息来源于该机构官网。）
[6] 其中，既有概括性规定，例如：《民用机场管理条例》第3条：“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”第4条：“国务院民用航空主管部门依法对全国民用机场实施行业监督管理。地区民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理。有关地方人民政府依法对民用机场实施监督管理。”第24条：“民用航空管理部门、有关地方人民政府应当加强对运输机场安全运营工作的领导，督促机场管理机构依法履行安全管理职责，协调、解决运输机场安全运营中的问题。”也有具体性规定，例如：第25条：“民用航空管理部门、有关地方人民政府应当按照国家规定制定运输机场突发事件的应急预案。”第52条：“民用航空管理部门和机场管理机构应当加强对民用机场净空状况的核查。发现影响民用机场净空保护的情况，应当立即制止，并书面报告民用机场所在地县级以上地方人民政府。接到报告的县级以上地方人民政府应当及时采取有效措施，消除对飞行安全的影响。”
[7] 2014年12月，题为《坚持改革精神 树立法治思维 努力实现民航治理能力现代化》的民航工作报告中指出：“民航事务属于中央事权，必须应用法治思维和法治方式，规范中央政府和地方政府的事权关系，既维护民航行政机关履行法定职责的权威性，又充分调动地方政府发展民航的积极性。”笔者认为，这一观点没有充分考虑《民用机场管理条例》的立法精神和取向，或有值得商讨之处。
[8] 《国务院关于促进民航业发展的若干意见》第（十六）条：“全面贯彻《民用机场管理条例》，深化机场管理体制改革，进一步明确地方政府在机场发展中的主体责任和相关职能。”《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》第（二十）条：“地方政府要切实承担起促进产业发展、加强安全监管等主体责任，根据地区发展实际，科学制定支持措施。有关部门和单位要按照职能分工，认真履职，密切配合，在规划编制、安全监管、重大项目等方面加强指导协调，完善支持政策措施，加强舆论宣传引导，及时研究解决飞行保障等方面的问题。”
[9] 《上海市民用机场地区管理条例》第52条：“违反本条例第二十七条第三项、第三十条、第三十一条第一款、第三十三条第一款和第二款、第三十四条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第三十九条的规定，由机场管理机构分别依照有关规划、市容和环境卫生管理、出租汽车管理、绿化管理、环境保护、道路管理、建筑管理等法律、法规的规定实施行政处罚。”《深圳市宝安国际机场管理办法》第68条：“违反本办法有关城市规划、市场管理、出租汽车管理、植树造林绿化管理、市容和环境卫生管理、环境保护、道路桥梁管理、建筑管理等规定的，由有关主管部门依照法律、法规和规章的规定处理。对于前款规定的违法行为，发生在机场地区的，有关主管部门可以委托机场管理机构负责处理或者实施行政处罚。”
[10] 《行政处罚法》第17条：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第18条：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。”第19条：“受委托组织必须符合以下条件:（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”
[11] 例如，“河北省民航发展建设领导小组办公室”的职责包括：研究起草航空地方性法规、规章并监督实施；拟订全省航空业发展战略、政策和发展规划、年度计划，负责航空运输与其他运输方式衔接，并协调推进运输航空与旅游、物流、临空经济的发展和通用航空装备研制、销售维修、飞行员培训、运营服务等产业化发展；负责全省民航建设项目的审核、申报及初步设计审批；承担省内机场使用政府性基金补贴项目的汇总申报，提出省财政性民航发展资金计划安排意见，并对资金使用进行监管；负责低空空域管理改革协调推动工作，探索低空空域的开放和使用，推进地方航空服务保障体系建设；负责全省民用机场的监督管理；指导运输机场所在地政府做好机场外配套基础设施规划和建设；协调督促有关市、县人民政府做好民用机场净空保护和电磁环境保护区域内的保护工作；组织协调重要航线开辟和重大航空运输任务保障；负责全省民航产业统计、信息工作；承担与国务院民用航空主管部门、空域管理部门以及其他管理机构的沟通、协调与衔接工作。 （以上信息来源于该机构官网。）
[12] 例如，“浙江省机场管理局”的职责包括：参与起草有关民航机场的地方性法规、规章草案并监督实施。指导监督省内民航机场执行有关法律法规、规章制度和技术标准；承担省内民航机场的行业管理，研究提出全省民航机场发展战略，拟订全省民航机场行业发展规划，承担航空运输与其他运输方式衔接的协调工作，协调省内民航机场资源的合理配置和有效利用；编制全省民航机场建设年度计划草案，提出省内民航机场固定资产投资项目的规模、方向和资金安排建议并指导、监督实施；承担省内民航机场管理建设费等相关专项补助资金的汇总申报和使用监管；负责行业建设项目的汇总编报；指导省内民航机场行业安全生产和应急管理工作，协调有关部门调查处理民航机场重特大安全生产事故；组织省内机场业务交流和开展民航文明机场创建活动；承担全省民航机场的行业信息统计工作；等等。（以上信息来源于浙江省交通运输厅官网。）
[13] 例如，“临沂市民用航空管理局”的职责包括：研究制定临沂民航发展战略；受市政府委托，组织实施对临沂机场资产运营及民用航空运输的监督管理工作；负责新航线开通和航班生产的组织实施工作；负责机场安全生产和净空保护区的组织协调工作；负责对军民航飞行保障有关事宜的协调工作以及通用航空、抢险救灾航班的协调保障工作；承办市委、市政府和上级民航部门交办的其它工作；等等。（以上信息来源于临沂市政府官网。）
[14] 例如，“衢州市民用航空管理局（衢州民航站）”的职责包括：制定衢州民航发展的长期规划和年度计划，提出促进民航事业发展的地方性政策和措施，经市政府批准后组织实施；负责本市航空运输和通用航空，加强航空客货管理，发展航空业务；协同驻军搞好衢州民航机场管理；参与有关部门对衢州机场净空管理；对本区域内民航班机进行指挥和协调，并为航班提供地面服务；参与衢州市的交通战备工作，做好紧急情况下的救援工作；负责区域航线、民航场站的各项安全管理工作；等等。（以上信息来源于衢州市政府官网。）
