一、何为“治理能力现代化”？ 

　　十八届三中全会，中共中央发布《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。 

　　“治理”理论是一种全新的政治理论框架，是对传统“管理”理论的发展和超越。公共性、多中心是“治理”的要义和宗旨，其本质特征在于政府和社会对公共事务的共同治理，是国家权力、公民权利、社会利益的有序互动。从治理主体看，有效的治理，突出社会公共事务的多方合作治理；从权力运行看，有效的治理，必须合理定位政府职能和行为边界；从最终目标看，有效的治理，必须谋求社会公共利益最大化。“治理体系”是管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；“治理能力”是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现。 

　　如何实现治理能力现代化，也是当前深化民航改革面临的重大历史任务。2016年，民航局《关于进一步深化民航改革工作的意见》提出改革的总体目标是“到2020年，在民航科学发展、持续安全发展重要领域和关键环节取得突破性改革成果，形成有利于提升安全保障能力、巩固民航发展安全基础的安全管理系统，形成有利于促进行业调整结构、提质增效、转型升级的政策措施，形成有利于提高政府行政效率、增强行业监管能力的体制机制，形成有利于激发市场活力、规范市场行为的法规体系，初步实现民航治理体系和治理能力现代化。” 

　　二、如何推进民航治理能力现代化？ 

　　（一）一手抓“简政放权”、“放管结合” 

　　新一届中央政府将行政审批制度改革作为“先手棋”，通过简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”，激发企业和市场活力，推动供给侧结构性改革和中国经济转型升级。 

　　中国民航历经多次改革，基本实现了政企分开的行业格局。但是，如何正确地处理好政府与企业、政府与市场的关系，仍是当前民航改革面临的首要问题。“民航改革意见”也将“坚持市场配置资源与政府发挥作用相结合”明确为改革的一项基本原则，“在改革手段的运用上，要正确处理政府和市场的关系，既要进一步简政放权，在已经或者能够形成市场竞争的领域，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；又要进一步精准调控，在市场机制不能充分发挥作用的领域，通过规划和政策进行调节，围绕国家战略和目标，科学配置资源。” 

　　1．要真正推进“简政放权”，削减审批项目，简化审批手续，为企业松绑，激发市场活力。 

　　简政放权，简简单单四个字，但是内涵十分丰富。什么叫“简政”，什么叫“放权”？以前常说“精兵简政”，简政的核心就是去除繁文缛节，减少推诿扯皮，简化流程手续；而“放权”，既包括内部流程中的放权、上下级的放权，也包括对社会、对市场、对企业的放权。有的事项，增加不必要的初审环节，看上去有放权的意思，但实际上不是“简政放权”。 

　　民航行政审批事项从十年前的77项削减到目前的50项，看上去成绩不小。但实事求是地说，这个成绩有一定的水分。有的项目进行了合并，或者变成子项，或者变成“备案”，并没有真正取消；有的取消项目“含金量”不高，本身就是可有可无的。目前来看，民航行政审批事项仍然偏多，在国务院各部门中排在靠前的位置。笔者最近查询了中央编办的网站，证监会的行政许可是40项，海关总署是12项，铁路局、邮政局都是8项，这些都是中央垂直管理系统；安监总局（含地方安监部门）是24项。审批事项是不是越多越好？应当认识到，审批既是权力，也是责任，需要耗费大量的监管资源。不必要的审批事项，不仅加重监管部门的责任压力和工作负担，也增加企业运营成本，影响行业效率。因此，要继续推进行政审批制度改革，进一步削减或整合审批项目，简化审批手续。 

　　一是对行政审批事项继续进行论证筛查。民航局可以组织由行业各方主体和第三方机构参与的专家组进行具体论证，不必要的事项和有其他替代监管手段的事项予以取消。经济性审批应当进一步放松，包括投资准入、经营许可、航线航班、价格收费等领域，发挥市场在资源配置中的决定性作用；安全运行类审批，应当把重点放在人员资质、重要环节的审核和管控。有些管得过深过细、实质上管不好也管不了的项目，应当取消，通过其他替代方式进行监督管理。 

　　二是进一步简化审批手续，激发市场活力。继续保留的行政审批事项，要减少审批环节，缩短办事期限，推行办事大厅和网上审批，提高审批服务水平。要合理界定两级审批权限，有些不必要的初审环节，予以取消；能下放的审批事项，应当下放，做到权责统一。通过简化审批手续，不仅有助于节约监管资源，更重要的是节约企业的审批成本，提高企业决策的灵活性，激发市场活力。当然，实践中也要根据具体情况，处理好审批效率和审批质量的关系。 

　　2．要从观念上跳出“全能型政府”和“保姆式监管”的误区，将监管重心放在监督企业落实主体责任。 

　　简政放权，不是一放了事，而是要放管结合。“放”和“管”同样重要，“放”得有效，“管”得到位，两个轮子都必须转起来。李克强总理今年11月21日在考察上海自贸区时再次强调，“放”是放活，而不是放任，“管”要管好，而不是管死。减少了事前审批，监管部门要把重心放在事中事后监管，加强监管，要有所作为。做好事中事后监管，不能全面撒网、事无巨细，也不能越俎代庖、包办代办，关键是要监督企业落实主体责任。 

　　什么是企业主体责任？法律法规赋予企业的责任和义务，企业应当不等不靠，主动落实，不能是监管部门要检查什么，企业才想到落实什么。在工作中我们发现，有的企业对整改习以为常，甚至形成依赖，“要我整改，我再去改”。这应当引起我们的重视。监管部门的职能是监督企业是否落实了法定的责任和义务，如果没有，应当依法追究其相应责任。监管部门没有责任、也没有能力直接介入企业内部管理，代替企业解决具体问题。当然，在严格监管的基础上，也要提倡真情服务，更好发挥政府部门的协调、指导和服务职能。 

　　如何监督企业落实主体责任？我们目前的监管模式需要进行调整和改革。例如，监察项目，应当是安全管理体系等系统监管和重要岗位、重要环节、事故隐患等重点监管相结合，减少一般性“走过场式”的检查项目；监察方式，可以是企业自查与局方抽查相结合，普遍检查与抽样检查相结合；监察时间要有一定的随机性和突发性，监察频次要有针对性，可以探索分级监管模式。此外，要保持强有力的监管震慑，安全信息和监管信息逐步向社会公开，加快诚信体系建设，强化联合惩戒机制等。目前民航局正在研究试点行业监管执法模式改革，这一工作需要在全行业凝聚共识，各级监管部门、各个业务系统形成合力。 

　　（二）一手抓“补齐短板” 

　　在做好“简政放权”、“放管结合”的基础上，提高民航治理能力的关键在于“补齐短板”。限于篇幅，在这里择其要者，谈谈几个“补短板”的问题。 

　　1.“法治政府建设”的短板 

　　行业治理，应当做到依法治理。2014年，十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。2015年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，提出“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。对标中央和国务院的要求，实事求是地说，民航法治政府建设还存在不少短板。 

　　立法层面。民航法律、行政法规总体较为滞后，规章的立法效率和质量也有待提高。立法状况从根本上制约了监管部门的行业治理能力和手段。截至2016年5月，民航局有效的规章有122部，立法的制定和修订任务非常繁重。民航局应当在立法工作上投入更多的精力和资源，改革立法机制，整合行业资源，建立立法专家库。各部门要真正重视立法工作，将更多精力放在顶层设计，而不是抓一些具体工作。 

　　监管执法层面。监管执法能力是行业治理能力的重要体现。民航监管执法能力建设作为一项系统性工程，最近已逐渐得到决策层的关注和重视。在监管执法的规范化和信息化建设、重大监管执法决策程序、安全诚信体系建设、跨部门联合惩戒等方面，还需进一步加强。尊重法律、依靠法律、运用法律的理念还需要强化，将法治思维和法治方式贯穿于监管执法的全过程。 

　　规范性文件层面。制发规范性文件是行业治理的重要手段。据统计，截至2016年5月，民航局层面与规章配套的规范性文件（含咨询通告、管理程序、管理文件、信息通报、工作手册）现行有效的就有740部，还不包括其他日常发布的红头文件。规范性文件在一定程度上存在过多过滥的问题。有的文件发布后，长期不管不问，内容过时陈旧；有的文件内容超越规章要求，给行政相对人增加过多责任和义务；有些文件管得过深过细，存在越位错位的问题。数量繁多的规范性文件导致行业执行成本很高，很多文件实际上难以有效实施。要进一步加强规范性文件管理，精简数量，提高质量，强化审核把关和定期清理；同时，完善检索系统，方便社会查阅和执行。 

　　2.“资源分配能力”的短板 

　　资源分配是民航监管部门对市场进行调控和干预、更好发挥政府作用的重要体现。资源分配能力直接反映行业治理能力的高低，也关系到监管部门是否公平公正透明的问题。民航业的资源分配主要体现在航权航线航班、时刻分配、飞机引进、资金补贴等领域，都是行业内市场主体最为关注的问题。特别是随着航空公司数量越来越多（包括国有、地方、民营、外资等），市场竞争越来越激烈，资源分配的公平性问题将更加凸显。王志清副局长在今年的民航局国际航空运输研讨会上就讲到：“外方在航权谈判时封堵我们，主要理由就是希望解决他们关注的航班时刻。外方认为我们没有制定透明的资源分配程序，让外方没有预期。” 

　　民航监管部门在本国承运人之间如何分配航权，即属于典型的资源分配。例如，根据中澳航权安排，自2015/16年冬春季起，中方指定空运企业在北京、上海、广州与悉尼、墨尔本、布里斯班、珀斯之间的客运运力额度增加至单向每周30500个座位数。民航当局可对指定空运企业超出客运运力额度5%的定期航班座位数予以批准（即32025个座位数）。2016 年夏秋航季，民航局实际批复中方公司31167个座位数/周；其中，国航8006个座位数/周，东航8122个座位数/周，南航15039个座位数/周。民航局在相关文件明确了“主基地优先”、“枢纽运营优先”、“航权使用充分优先”等分配原则，但具体操作中如何做到公平、公正、高效，确定更加量化的指标，仍然是一个值得具体研究的问题。 

　　在资源分配领域，既要尊重历史、实事求是，又要树立改革创新思维，敢于突破现有框架，推进市场化改革。2015年，民航局印发《航班时刻资源市场配置改革方案》，决定在广州白云机场开展“时刻拍卖”为模式的改革试点，在上海浦东机场开展“时刻抽签+使用费”为模式的改革试点，打破行政分配模式，引入市场竞争机制，走出了市场化改革的重要一步。虽然在行业内也听到一些不同观点（其中不排除有利益牵绊），但市场化改革的方向不能动摇。应当在总结试点的基础上，不断优化改革方案，条件成熟后逐步在全国推开，核心是要尊重市场、平等保护、公正透明，争取实现资源配置效用的最大化和社会公共利益的最大化。 

　　3.“消费者权益保护”的短板 

　　深化改革，要让人民群众有更多获得感。对于民航业而言，主要体现在为群众提供安全、便捷的航空运输服务和民航消费者的权益保护。保障民航安全，提高服务质量，一直是民航监管工作的主要职责和使命，民航监管部门投入了大量的资源和精力，也取得了明显成效，但消费者权益保护工作还存在明显短板。民航局2006年发布的《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》，目前仍然是处理消费者投诉和保护消费者权益的主要依据。这仅仅是一份红头文件。2009年和2013年，《消费者权益保护法》经过两次修订，加大了消费者权益保护力度。但《公共航空运输服务消费者投诉管理办法》并未进行修订。据了解，目前民航局正在抓紧修订。 

　　民航局党组提出“真情服务”理念后，有关部门组织开展了民航服务工作调研。根据《关于民航服务工作的调研报告》，“从消费者事务中心受理旅客投诉情况看，近十年来，航班问题、票务问题和行李运输问题等一直是社会诟病的焦点，2015年这三个方面的投诉量占到全部投诉的90%左右，其中航班问题投诉占40.5%左右，票务（及登机）问题占35%；行李问题占13%。”同时也提出：“投诉处理工作是真情服务底线的最后一道关口，是防止服务质量事件演变成服务质量事故的‘防波堤’。建议高度重视消费者事务工作，进一步健全机构，增强力量，提高投诉受理率和有效投诉办结率；理顺和建立民航行政机关、企业之间的投诉管控机制，避免互相扯皮、推脱，给旅客留下投诉无门的恶劣印象；推动民航投诉处理形成闭环管理模式，使受理旅客投诉成为完善民航服务规章标准、优化服务流程、提升服务质量的动力。” 

　　在实践中，机票退票、航班超售、取消、延误或更改、人身损害或财产损失都引发了大量纠纷和案件，消费者因对民航监管部门的投诉处理不满而提起行政复议或行政诉讼的案件也日渐增加。因此，亟需完善民航消费者权益保护机制，提高消费者投诉的应对处置能力。一方面，要尽快完善立法，在规章层面明确消费者投诉处理机制，按照《消费者权益保护法》的要求，完善投诉处理模式和流程，拓展权益保护的广度和深度；另一方面，要加强消费者权益保护能力建设，合理定位各方职责分工，落实航空公司主体责任，发挥航空运输协会自律功能，强化民航行政机关和消费者事务中心的监督职能。特别是在消费者对航空公司和航协处理不服的情形下，局方作为市场秩序的维护者和消费者权益的保护者，应当履行监督复查和调查处理职能，对侵害消费者权益的行为依法予以查处。这就需要局方在市场监管和消费者权益保护方面，提高重视程度，加大资源投入，真正将“发展为了人民”和“真情服务”理念落实到具体工作中。（陈艳　民航中南地区管理局政策法规处）