摘要：本文对《民用航空法（修订征求意见稿）》进行了深入研究，根据相关法律与社会实践，提出了几条修改建议。主要包括建议公共航空运输企业设立阶段的经营许可证与运行合格证合并成一个经营许可证，完善运行阶段的安全许可规范，取消公共航空运输企业的注册资本限制，对经营性通用航空实行“先照后证”制度，用行政法规对赔偿责任限额制度进行规定等。 

　　2016年8月8日，中国民用航空局在其官方网站公布了《民用航空法（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。笔者对《民用航空法（修订征求意见稿）》进行了研究，提出如下修改建议，供民航局参考，也请各位专家学者批评指正。 

　　一、公共航空运输企业经营许可证与运行合格证问题 

　　（一）相关规定与解读 

　　《征求意见稿》第九十二条规定：“企业从事公共航空运输，应当向国务院民用航空主管部门申请领取经营许可证和运行合格证”。与修改前相比，增加了运行合格证的许可。 

　　这个新增加的运行合格证，与经营许可证相比，在功能上有什么不同呢？总观《征求意见稿》全文，除本条外，运行合格证的作用还规定在第二百零三条，该条规定：“违反本法第九十二条、第一百四十七条第二款的规定，未取得公共航空运输经营许可证、运行合格许可证或者通用航空经营许可证、运行合格许可证而从事公共航空运输或者从事经营性通用航空的，国务院民用航空主管部门可以责令停止生产、维修或者经营、运行活动。” 

　　从这两个条文可以看出，对于公共航空运输企业，如果说这两个许可证件有所不同的话，可能主要体现在形式上，取得经营许可证主要说明国家允许该公司经营公共航空运输业务，取得运行合格证说明该公司是能够合格运行。但是，从实质上看，经营许可证和运行合格证的作用基本是相同的。首先，都是在获取营业执照后、正式从事公共航空运输业务前取得。其次，没有其中的任何一个许可证，航空公司都不能从事公共航空运输业务，否则，就要受到处罚。再次，如果只拿到经营许可证而不能获得运行合格证，那么航空公司还是不能从事公共航空运输业务，与获得经营许可证的法律效果是允许航空公司从事公共航空运输业务相矛盾。再就是，如果不能安全运行，国家就发给经营合格证允许企业从事公共航空运输业务，也不合理。 

　　（二）修改建议 

　　1．建议将经营许可证与经营许可阶段的运行合格证合并成一个经营许可证 

　　鉴于《征求意见稿》中的经营许可证与运行合格证都是在公共航空运输企业取得企业法人营业执照后、从事公共航空运输活动前获得，目的是确保公共航空运输企业安全、正常运营，那么，完全可以将这两个许可证合并成一个经营许可证，将有关安全运行的许可条件纳入经营许可证的许可条件中。这样处理有如下理由： 

　　（1）符合国务院简称放权、放管结合、优化服务要求 

　　本届中央政府成立以来即大力推进简政放权、放管结合、优化服务工作，李克强总理为此召开了一系列的会议，修改了大量法律、行政法规，取消、下放了大量行政许可事项，国务院部署了多次监督检查活动。近日，国务院印发的《关于印发降低实体经济企业成本工作方案的通知》（国发〔2016〕48号）中又要求“推进行政审批制度和监管制度改革，优化行政审批流程，重点围绕生产经营领域取消和下放行政审批事项，合并具有相同或相似管理对象、管理事项的证照资质，实行联合审批。”这两个许可证的管理对象相同，实施许可的环节相同、实施的机关基本相同（可能会有民航局与地区管理局的区分），将这两个许可证合并在成一个，可以提高管理效率，缩短审批周期，降低企业的制度性成本。 

　　（2）符合社会管理的一般规律 

　　经营许可管理是我国对关系人民生命财产安全和社会公共利益的营业活动实施监管的一种重要手段。除航空业外，银行、保险、证券、药品生产与经营、道路运输、海洋运输、水路运输等行业都实行经营许可制度，除获得营业执照外，还需要获得相应的许可证才能实施相应的营业活动，否则，就是违法行为，要承担严重的法律责任。在那些行业中，都实行一证一照的管理模式，即许可证与营业执照。那些行业也普遍与人民的生命、财产安全有关，企业需要具有相应的安全管理能力，对这些安全管理能力的要求都体现在经营许可条件中。按照相关法律规定的经营许可条件获得许可，就表明这些企业具有了相应的安全管理能力，能够保证企业的安全生产活动。《民航法》将公共航空运输企业的经营许可证与许可阶段的运行合格证合并以后，就可以实现一证一照的管理模式，与社会上其他行业的管理模式相同，符合社会管理的一般规律。 

　　（3）“先照后证”的行政审批制度改革为两证合一创造了条件 

　　在2015年《民航法》修改前，对公共航空运输企业实行经营许可证与运行合格证两证管理方式是合理的。这是因为，2015年修订之前的《民航法》实行“先证后照”的管理方式，即设立公共航空运输企业需要先获得民航主管部门颁发的经营许可证，凭经营许可证到工商行政部门申请营业执照。在企业取得营业执照后再实施运行合格审定，审定合格后才可以开展公共航空运输活动。在这种制度下，在获取营业执照前实施运行合格审定会非常不经济，将造成社会资源的巨大浪费。因此，实行两个阶段、两个许可证的管理是合理的。 

　　2015年修订《民航法》后，国家对公共航空运输企业实行“先照后证”的管理方式，即设立航空运输企业可以直接到工商行政部门申请营业执照，获取营业执照后再到民航行政部门申请公共航空运输经营许可证。根据修改后的《民航法》，不仅可以新设航空公司，已经存续的企业也可以直接申请开展公共航空运输业务。在这种制度下，经营许可证和运行合格证都是已经成立的公司在开展公共航空运输业务前必须获得的，而且这两个证都是由民航行政部门颁发的，只要将有关安全运行的条件纳入经营许可证的许可条件中，就可以将两个许可证合并在一起，用一个许可证实现了两个许可证的功能和立法目的，从而可以提高效率。 

　　（4）经营许可证与运行合格证的申请条件存在着大量重合 

　　《征求意见稿》规定了经营许可证的申请条件，但是并没有规定运行合格证的申请条件。按照目前的行政管理实践，运行合格证的许可条件规定在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（中华人民共和国交通运输部令2016年第6号）。《征求意见稿》规定的许可条件中，“（三）具有运营所需要的基地机场和固定的办公场所及设备；（四）有不少于国务院民用航空主管部门规定的最低限额的实缴注册资本”等条件的审查比较简单， “（二）主要负责人应当具备相应的专业知识、管理经验和能力；（五）有符合国家规定的适应保证飞行安全要求的民用航空器；（六）有必需的依法取得执照的航空人员”等许可条件的审查要求较高、难度较大。但是，这些审查要求较高、难度较大的条件都包含在《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》中。因此，经营许可证与运行合格证的许可条件大部分是重合的。这对将两个许可证合并成一个许可证提供了事实上的合理性与可能性。通过两个行政许可的合并，可以大大减少民航行政部门的重复劳动，提高效率。 

　　当然，将两个许可证合并成一个许可证实施行政许可，对民航行政管理部门的管理改革效率提出更高的要求。这种许可客观上要求民航局改变现行的许可实施方式，提高许可效率，否则，可能会比两证许可的效率更低，浪费更多的资源，造成更大的制度成本。 

　　 2．建议完善运行过程的持续安全许可管理 

　　笔者建议将经营许可证和经营许可阶段的运行合格证合并成一个经营许可证，并不是否定安全监管的重要性，而是建议在《民航法》中对安全监管的规定更合理、全面，效率更高，提高安全管理的法制化水平。 

　　目前，实施运行合格审定的法律依据是《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号），规定在第259项，名称是“中外公共航空运输承运人运行合格证核发”。从一定程度上说，目前的运行合格审定的合法性存在一定问题。《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》，第121.21条规定：“(a)大型飞机公共航空运输承运人实施本规则第121.3条规定的运行，应向其主运营基地所在地的民航地区管理局申请颁发运行合格证和运行规范。民航地区管理局按照预先申请、正式申请、文件审查、演示验证和发证五个步骤进行审查……(f)民航地区管理局作出颁发运行合格证和运行规范决定的，应当在自作出决定之日起10个工作日内向申请人颁发、送达运行合格证和运行规范。”从这一规定可以看出，运行合格证和运行规范是两个文件，不是一个文件。《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》还规定，航空公司申请某些类别的运行时，只需要申请修改运行规范，而不需要修改运行合格证，这又进一步说明了运行合格证与运行规范的相对独立性，属于两个有关联的、相对独立的行政许可。从形式上看，国务院并没有就运行规范设定行政许可。 

　　这次修改《民航法》为完善这一制度提供了契机。首先，将初次运行合格审定的内容纳入经营许可证。其次，在公共航空运输企业投入运行后，通过《运行合格证》与《运行规范》对承运人的运行安全实施持续许可和监督，确保中国民航的运行安全。为此，需要在《民航法》中对《运行合格证》与《运行规范》的相关制度进行规定。当然，《运行合格证》与《运行规范》都予以保留，还是只保留《运行规范》，可以进一步研究。目前，《征求意见稿》中只出现了“运行合格证”的概念，没有出现“运行规范的概念”，而且对“运行合格证”的相关规定也太少，离依法行政的要求还有一定距离。 

　　3．建议对《运行合格证》与《运行规范》进行相对具体的规定 

　　《行政许可法》第十八条规定：“ 设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”。目前，《征求意见稿》只规定了运行合格证的实施机关是国务院民用航空主管部门，对条件、程序和期限都没有规定。 

　　法律制定时按照《行政许可法》第十八条规定设定较为完备的行政许可，对于简政放权，降低制度成本，实施安全监管具有重大意义。国务院法制办公室组织编写的行政执法培训教材《行政许可法教程》中说：“严格立法是严格执法的前提。规范行政许可的实施行为，必须提高行政许可法律规范的质量……二是有的法律、法规、规章对行政许可条件、程序、期限做了规定，但多为原则性规定，内容不确定，操作性不强，行政机关依法办事没有依据，行政许可申请是否符合法定条件往往变为是否符合行政机关指定的条件；三是有的法律、法规、规章只规定对某一事项实行行政许可，具体规定由授权实施机关自己确定，行政机关自己制定规矩自己执行。这样规定，既不利于监督行政机关，也让申请人无法行使其权利。按照依法行政和规范行政许可实施行为的要求，设定行政许可的法律规范都应当具体、明确。”[②]根据上述原则，按照国务院简政放权、鼓励民营企业投资和降低企业制度性交易成本的要求，民航法中《运行合格证》与《运行规范》的行政许可规定应当尽量明确、具体、全面。当然，按照稳定性与灵活性相统一的要求，《民航法》的相关规定也要简繁适度，给民航规章按照行政许可法的授权细化行政许可条件留出空间，适应技术变迁的要求。 

　　4．建议对经营许可证与运行合格证的关系与实施程序做出规定 

　　如果不能按照上述建议将经营许可证与经营许可阶段的运行合格证合并成一个许可证，建议对这两个许可之间的关系与实施程序做出明确规定，进行合理划分，做好安全与效率的平衡。 

　　5．建议不同条文中的概念保持一致 

　　《征求意见稿》第92条中使用的用语是 “运行合格证”，在第203条中使用的用语是“运行合格许可证”。这两个词是同一概念，建议统一改为“运行合格证”。（郭才森 山东航空集团有限公司）