摘要：本文对《民用航空法（修订征求意见稿）》进行了深入研究，根据相关法律与社会实践，提出了几条修改建议。主要包括建议公共航空运输企业设立阶段的经营许可证与运行合格证合并成一个经营许可证，完善运行阶段的安全许可规范，取消公共航空运输企业的注册资本限制，对经营性通用航空实行“先照后证”制度，用行政法规对赔偿责任限额制度进行规定等。 

　　2016年8月8日，中国民用航空局在其官方网站公布了《民用航空法（修订征求意见稿）》，向社会公开征求意见。笔者对《民用航空法（修订征求意见稿）》进行了研究，提出如下修改建议，供民航局参考，也请各位专家学者批评指正。 

　　二、公共航空运输企业经营许可条件问题 

　　（一）注册资本问题 

　　《征求意见稿》第九十三条规定了公共航空运输企业经营许可条件，其中第（四）项是“有不少于国务院民用航空主管部门规定的最低限额的实缴注册资本”。 

　　建议对注册资本不做规定。理由如下： 

　　2013年，全国人大常委会对《公司法》中有关出资制度的规定作了重大修改，由实缴资本制改为认缴资本制，对一般公司取消了注册资本最低限额，出资的限制也大大减少。其目的，在是保证社会秩序的前提下给予公司更大的自主权，让市场机制充分发挥作用，降低投资创业的制度性交易成本，提高社会效率。 

　　2013年修订后的《公司法》第26条第二款规定：“法律、行政法规以及国务院决定对有限责任公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定。” 第80条第三款规定：“法律、行政法规以及国务院决定对股份有限公司注册资本实缴、注册资本最低限额另有规定的，从其规定”。从这两个条文可以知道，有权规定公司注册资本最低限额的是全国人大及其常委会和国务院，其他部门没有这个权力。为保证法律规范的统一性，《征求意见稿》授权国务院民用航空主管部门规定注册资本限额不太妥当。 

　　为贯彻落实2013年修订的《公司法》，国务院发布了《关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号）。改革方案列出了暂不实行注册资本认缴登记制的行业，见下表。 

　　从上表中可以看出，除募集设立的股份有限公司外，暂不实行认缴资本制的26类企业绝大部分都是资金密集型的金融企业，航空运输企业并不在其列。《征求意见稿》将国务院对航空运输业已经确定的认缴资本制改为实缴资本制，需要充分的理由，以解决特定的社会问题。从目前媒体的报道看，并没有发现航空运输业实行认缴资本制有重大问题。 

　　按照公司法原理，实行注册资本最低限额和实缴资本制度的主要目的是为了保护债权人的利益。我们认为，对于公共航空运输企业，通过市场机制基本能够解决这个问题。首先，公共航空运输企业的运行需要大量的资金，如果实缴资本太少，就需要从银行贷款，银行为了控制风险，必然会要求航空运输企业增加实缴资本，将资产负债率控制在一定范围内，否则就会拒绝贷款或者提高利率。公共航空运输企业的大量飞机是从租赁公司承租的，如果其资产负债率太高，租赁公司会拒绝向其出租飞机或者提高租金。在这种市场机制作用下，公共航空运输企业为了自己的利益，必然会将实缴资本控制在与其运营相适应的范围内。 

　　另外，即使在《民航法》中规定了一个最低实缴资本额，也难以解决资本不足的问题。同一数额的实缴资本，在公司规模较小时，资本充足率较高，在公司规模较大时，资本充足率就会变得较低。 

　　综上所述，建议删除关于注册资本的条件。 

　　（二）建议对第九十三条中的“ 法律、行政法规规定的其他条件”不做实质修改 

　　《征求意见稿》在《民航法》九十三条第(四)项“法律、行政法规规定的其他条件”中增加了“规章”，修改为“（八）法律、行政法规、规章规定的其他条件”。笔者认为这个修改不符合《行政许可法》等法律的规定，建议不做修改。 

　　《行政许可法》对不同层级的法律文件设定行政许可条件的权限有严格、明确的规定。例如: 

　　第十四条 本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。 

　　必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。 

　　第十五条 本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。  

　　地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。  

　　第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。  

　　地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。  

　　　规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。  

　　　　　　法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。  

　　　　　　第十七条 除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。 

　　从这些规定中可以看出，在中央立法层面，只有法律和国务院的行政法规与决定有权设定行政许可，部门规章无权设定行政许可。国务院部门规章可以在法律、行政法规和国务院规定的行政许可事项范围内对实施行政许可做出具体规定。而且，国务院部门规章在做出具体规定时，不能增设行政许可，也不能增设违反上位法的条件。 

　　《征求意见稿》的这一修改，使规章与法律、行政法规并列，都可以设定行政许可的条件。这样规定，就与“规章只能在上位法规定的范围内设定行政许可条件”的逻辑相矛盾。 

　　2015年修改的《立法法》第八十条第二款规定：“ 部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。《征求意见稿》的这一修改，将使部门规章可以在法律、行政法规的规定之外设定行政许可的条件。设定行政许可条件，就是为社会主体设立义务，减少社会主体的权利。《征求意见稿》为部门规章设定了这样的权力，不符合《立法法》第80条第二款的规定。当然，如果这一修改的目的是规定规章在上位法规定的范围内设定行政许可条件，则完全没有必要进行这一修改，按照《行政许可法》的规定实施即可 

　　《民航法》第一百四十六条规定了通用航空的许可条件，其中的第三项与九十三条第四项具有同样的内容，《征求意见稿》没有对其提出修改意见，从逻辑上看，也不符合协调性与一致性原则。 

　　综上所述，建议对第九十三条中的“ (四)法律、行政法规规定的其他条件”不做实质性修改，只根据实际情况修改序号。 

　　三、建议通用航空经营许可实行“先照后证”制度 

　　2015年修改《民航法》将公共航空运输由“先证后照”修改为“先照后证”，即从事公共航空运输活动，可以先办理工商登记，取得企业法人营业执照，然后再申请经营许可证。对于通用航空的经营许可，2015年修改《民航法》时并没有修改，仍然实行“先证后照”的管理制度。 

　　2015年修改《民航法》时，只对公共航空运输企业实行“先照后证”改革，对通用航空仍然执行“先证后照”的管理方式，这样，国家对通用航空实行比对公共航空运输更严格的管理制度，是深入研究的结果吗。笔者认为，可能并不是这样，而是法律修改过程中的一种疏漏。对于行政许可与工商登记的关系问题，反映了国家对某一行业的监管严厉程度。本届中央政府成立前，国家对大量行业的监管实行“先证后照”制度，即先由相关的行政部门对经营者的申请进行审查，合格的发给许可证，拿到许可证后才能办理工商登记，获得营业执照。对于不能通过审查的，不发给许可证，申请人根本办不了企业。总之，国家对设立企业实行严格限制的制度。本届中央政府成立后，大力推进简政放权，倡导大众创业万众创新，采取多种措施让设立公司更简单，将“先证后照”制度改为“先照后证”就是一种重要措施。公共航空运输许可的改革就是在这样一种大潮下，与众多行业一起改变的，为此，国家修改了大量的法律和行政法规。经过2015年修改后，目前，实行“先证后照”的行业已经很少了。继续实行“先证后照”的行业基本都是需要严格监管的行业。 

　　2016年6月，国家工商总局印发了《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》，公布了目前继续实行的工商登记前置审批事项目录，共有如下30项： 

　　从上表中可以看出，继续实行“先证后照”制度的行业绝大部分都是对人民生命财产安全和社会公共秩序影响较大的行业。 

　　与通用航空相比，公共航空运输对人民生命财产安全和社会公共秩序的影响更大。既然对社会影响更大的公共航空运输已经实行“先照后证”制度，那么对社会影响更小的通用航空更可以实行“先照后证”制度。 

　　另外，《国务院关于第六批决定取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），已经将通用航空经营审批权和登记权下放给民航地区管理局。《民航法》修改应该巩固这一立法成果。 

　　综上所述，建议对《民航法》第147条参照第92条进行修改，修改为： 

　　 “第一百四十七条 企业从事经营性通用航空业务，应当取得地区民用航空主管部门颁发的经营许可证。从事非经营性通用航空的，应当向地区民用航空主管部门办理登记。” 

　　四、通用航空运输企业的运行合格证问题 

　　对于通用航空的经营许可证与运行合格证问题，目前的规定是《征求意见稿》第一百四十六条中的“通用航空活动的运行合格管理，由国务院民用航空主管部门依据国务院的规定实施”。从立法实践来看，国务院很难对公共航空的运行合格管理制定专门的规定，自然更难以对通用航空的运行合格管理制定专门规定，有可能让这一规定长期空白，从而处于无法可依的状态。为此，建议对通用航空实行与公共航空运输企业相同的程序，在《民航法》中制定简繁适当的规定，具体要求可以稍低。 

　　五、关于赔偿限额的公布方式问题 

　　建议将《征求意见稿》第一百二十八条中的“国内航空运输承运人的赔偿责任限额及复审机制由国务院民用航空主管部门制定,报国务院批准后公布执行”修改为“国内航空运输承运人的赔偿责任限额及复审机制由国务院制定行政法规”。  

　　国内航空运输的赔偿责任制度，一直是由国务院制定的行政法规予以规定的。1989年，国务院以第28号国务院令公布了《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，这是改革开放后国务院制定的第一个关于旅客航空运输损害赔偿的规定。1993年，国务院发布第132号国务院令，公布了修改后的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》。 

　　　　根据国务院办公厅1987年发布的《行政法规制定程序暂行条例》(国办发［1987］23号)，国务院办公厅1988年5月31日印发了《国务院办公厅关于改进行政法规发布工作的通知》（国办发[1988]25号），《通知》规定：“为了提高行政法规的权威性，使行政法规能够及时为社会和公众知晓，便于国家机关、社会团体、企业事业单位及全体公民执行和遵守，国务院决定改变现行的用文件形式发布行政法规的办法。为此，特通知如下： 一、从现在起，国务院发布行政法规，由国务院总理签署发布令；经国务院批准、部门（含部、委、行、署、直属机构、国家局）发布行政法规，由部门主要领导人签署发布令。” 根据《行政法规制定程序暂行条例》和国务院办公厅发布的《通知》，从1988年5月31日开始，行政法规的发布采用两种方式，一是由国务院总理签署国务院令发布，另外一种方式是经国务院批准后，由国务院部门的首长签署部门令发布。根据这些规定，以国务院令形式发布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》是行政法规。根据1987年的《行政法规制定程序暂行条例》，1995年《民航法》第一百二十八条第一款规定了“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行”，对于这一规定，《民航法》通过后，曹三明、夏兴华主编的《民用航空法释义》中对此的解释是：“本条第一款是授权性条款，即授权国务院制定行政法规规定国内航空运输承运人的赔偿责任限额”（辽宁教育出版社1996年版，第298页）。因此，1995年《民航法》第一百二十八条第一款的立法目的是通过行政法规对国内航空运输承运人的赔偿责任限额进行规定，这一规定与以前国务院制定的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》在效力等级上是相同的。 

　　　　2000年，全国人大制定了《立法法》，《立法法》对行政法规的发布形式进行了重大修改。　《立法法》第七十条规定：“行政法规由总理签署国务院令公布”。根据这一规定，《立法法》施行后，公布行政法规只有一种形式：以国务院令公布。经国务院批准，以部门令形式发布的规范性文件不再是行政法规。现行的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》是经国务院批准，中国民用航空总局令第164号公布的。国务院在《国务院关于〈国内航空运输承运人赔偿 责任限额规定〉的批复》（国函〔2006〕8号）中说：“根据《中华人民共和国民用航空法》第一百二十八条第一款规定，国务院批准《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，由你局作为规章公布执行。1989年2月20日国务院发布、1993年11月29日国务院修订后重新发布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，自《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》施行之日起同时废止。” 我们根据国务院的批复可以发现，国务院对民航总局发布的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》也是作为部门规章来看待的。这就产生了一个新的问题，民航局发布一个效力较低的国务院部门规章废止了效力较高的国务院行政法规，在立法权限和逻辑上有一定矛盾。 

国内航空运输赔偿责任限额制度对社会公众的切身利益有较大影响，社会关注度高，与国务院部门规章相比，由国务院的常务会议或者全体会议研究通过、以国务院令发布的行政法规对此予以规定，社会公信力高，效果会好一些。

2005年3月4日，一包头空难受害者家属向北京市第二中级人民法院提起诉讼，请求法院判令民航总局依法履行《民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定“国内航空运输承运人的赔偿之限额”。该起诉被法院以不属于行政诉讼的受案范围为由，不予受理。2006年，民航局制定了新的航空旅客运输赔偿责任限额规定，经国务院批准后公布实施，至今又过了10年，还没有修改。该规定是否应当修改，应该什么时候修改，将赔偿限额规定为多少才比较妥当，是有一定争议的。如果法律规定由国务院制定行政法规对赔偿责任限额进行规定，将可以从根本上避免这一问题的发生。

目前，国内海运、铁路运输的旅客赔偿责任限额都是由行政法规规定的。2006年以前，我国也一直是用行政法规来公布国内航空运输赔偿责任限额的。在法律生效时，《海商法》《民航法》规定的国内运输赔偿责任限额的制定和发布权限，从实质上看都是行政法规。

为保持法律的一致性，消除立法权限上的问题，维护社会稳定，产生较好的社会效果，建议将《民航法》第一百二十八条第一款修改为“国内航空运输承运人的赔偿责任限额及复审机制由国务院制定行政法规”。（郭才森 山东航空集团有限公司）