国外航空应急救援研究与启示
摘要：论文介绍了我国及几个发达国家的航空应急救援的现状，简要分析了国内外航空应急救援发展的特点，提出了我国的航空应急救援建设的对策。
航空应急救援是指利用航空器来实施的一种应急救援，因具有反应快、机动性强、救援效果好等优势，已经成为世界许多国家普遍采用的有效救援手段。目前国际上把航空应急救援分为自然灾害救援、事故灾害救援、公共卫生救援和公共安全事件救援等四类。
一、我国航空应急救援现状
（一）主要力量
我国航空应急救援的力量主要包括以下几个方面。
1.航空兵部队。是我国航空应急救援的主要力量，在我国历次大型抢险救灾中发挥着中流砥柱的作用。2008年汶川大地震，空军和陆军共出动飞机200架，累计飞行近6000架次，转运近3万人，物资7000余吨。
2.交通运输部救助打捞局。该局是我国唯一一支国家海上专业救助打捞力量，现有四个救助飞行队：北一飞、东一飞、东二飞、南一飞，拥有20架救助飞行器，并有自有机场及相关配套的地面后勤保障装备。
3.民用航空。民航局的直属单位如中国民航飞行学院等拥有数十架通用飞机和5个训练机场，拥有完善的师资力量和管理保障体系。2008年汶川大地震，民航部门执行保障航班8471架次，运送救灾物资3.54万吨；通用航空出动38架飞机，累计飞行1032架次，转运物质781.4吨，转运人员3299次。
4.警用航空。警用直升机具有应急事故处置和救援的职能，自1993年武汉市公安局首次引进警用直升机以来，目前全国已有16个省（市、自治区）建立了25支警务航空队，配备各型直升机45架。
5.林业局航空护林中心。国家林业局在黑龙江、云南分别设立了北方航空护林总站和南方航空护林总站，履行着森林航空消防、森林防火协调、卫星林火监测、防火物资储备、森林航空消防培训五项职能。
6.公安消防。随着城市中摩天大楼高度的不断增加，利用直升机将消防队员和装备运到发生火灾的高层建筑顶部执行搜救、救援和扑救任务的优势越来越明显，已经引起国内外消防部门的高度重视。公安消防部门执行航空应急救援的最大优势是该部门实行军事化管理，能够24h担负值班任务。
7.120航空医疗救护中心。近年来，随着我国对应急救援越来越重视，各地纷纷加强航空医疗救援的建设。2002年武汉急救中心与通航企业合作开展了国内第一次商业航空医疗救护；2014年北京“999”急救中心从德国引进我国首架专业医疗救援直升机；2014年上海市开启了国内首创的“空中转运”的急救转运模式；2015年上海金汇通航启动了直升机航空医疗救援项目。
（二）能力现状
截止2015年底，我国共有民用运输机场210个，注册运输飞机2650架；通用机场310个，注册通用航空器2235架，其中直升机600多架。另外，军队有数百架可用于空中紧急运输和救援的运输飞机。
二、国外航空应急救援现状
（一）美国
美国的航空应急救援是全世界最发达的。1956年美国颁布的《全国搜索救援计划》规定，美国空军是本土范围的陆上航空搜救执行机构，拥有调度各级政府搜救机构、拥有航空能力的企业和组织的权利。1979年美国成立了联邦紧急事务管理局（FEMA），专门负责美国的灾害救援、反恐处突等应急救援任务，作为国家应急救援力量，其根据《美国联邦灾害紧急救援法案》、《斯坦福减灾和紧急救助法案》调配航空应急救援资源。1998年，美国联邦航空局颁布了有关利用直升机和旋翼机开展救灾的咨询通告，对民用航空器的救灾工作进行指导。
美国的航空救援力量主要包括美国空军、海岸警卫队、民间空中巡逻队、各州警察航空队及其他社会力量等。其中美国空军有3000多架各类飞机和直升机，美国海岸警卫队有200多架飞机（直升机占三分之二以上）都可用于航空应急救援。而民间空中巡逻队（CAP）是美国空军的一支辅助力量，是一个非营利组织，其地区性机构遍布美国的各大州，拥有世界上最大的单发飞机机队，美国90%的陆地搜寻任务都是由民间空中巡逻队执行的。另外，美国的航空医疗服务业非常发达，FAA简报显示美国有75家航空救护公司，共有1500多架直升机。
美国对于专业化的救援人员的培养一向予以高度重视，非常强调人员与装备的协调，为此成立了专门的高等院校，还在许多综合类的大学开设了应急管理、应急救援等相关学科课程。并且通过各种灾难电影和流媒体，树立了救援人员在道德和法律方面的英雄形象，培育了青少年勇于施救、勇于承担救援责任的意识。
（二）德国
德国的应急救援体系十分健全，在全国设有多个区域应急救援指挥中心，地方按行政领导体制逐级分设。德国出台了《民事保护法》、《救护法》和《公民保护法》等多部有关应急救援的法律法规，明确划分了各级政府的职责。联邦政府专职负责应急管理与救援的机构是联邦公民保护与灾难救助局（BBK）和联邦技术救援署（THW），前者负责处理联邦政府有关民事保护的任务，后者负责提供技术性较强的现场救援的战术指挥组织。除此之外，参与应急救援的机构还包括其他联邦部委、军队、警察及刑事调查局等。
德国的航空应急救援力量由国防部、军队、德国汽车协会（ADAC）和德国空中救援（DRF）、消防中心、联邦技术救援署（THW）、公立事故医院和各类志愿者救援组织等共同组成。德国的空中医疗救援网络是全世界最发达的救援网络之一，现有49个救援站，德国境内任何一点离最近的救援站距离不超过15min的直升机航程。其救援站也部署到欧洲其他国家，如法国的斯特拉斯堡，瑞士的巴塞尔，奥地利的茵斯布鲁克、圣约翰和萨尔茨堡等。
德国的应急救援人才培训主要由BBK下属的危机管理、应急规划及民事保护学院（AKNZ）及THW负责。AKNZ是一个专门性的应急管理培训学院，也是德国政府进行应急管理培训的主要渠道，其主要任务是加强各级政府部门的应急协同能力，培养各级应急指挥领导者、管理人员和专业技术人员的决策、执行等能力，并为应急救援提供咨询服务。THW主要对现场救援的指挥人员及专业救援人员进行技术培训。
（三）俄罗斯
俄罗斯的应急救援是以紧急状态部为核心，包括航空应急救援等多种救援手段。紧急状态部的主要职能是在防护战争攻击，并对地震、水灾和火灾等自然灾害以及其他灾难性事故进行紧急救援。俄罗斯为加强航空应急救援的建设和管理，将其作为一个独立的、专业化的部门编入紧急状态部。紧急状态部设立了危机控制中心，负责处理各地区、各部门送达的紧急信息，视情况上报总统，并分送有关部门和地方。
紧急状态部管辖着一支40万人的应急救援部队，其中包括联邦消防队、民防部队、航空救援队、搜救队、水下设施事故救援队和船只事故救援队等多支专业力量，拥有直升机和运输机、航空器材特种汽车、纤维光学设备、液压气压装置以及特制潜水服和呼吸装置等多种专业救援设备。
在专业人才培养上，俄罗斯建立了专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯拥有民防学院、国家消防学院，圣彼得堡国立消防大学、伊万诺夫国立消防大学等8所应急救援专业学院及179救援培训中心等应急救援培训机构。其中圣彼得堡国立消防大学有100多年的历史，为俄罗斯培养了大批应急管理领导和专业骨干。
（四）日本
日本是一个地震、海啸、台风、火山等多种自然灾害频发的国家，其在多年的灾害救援发展中，形成了一套健全的灾害应对体系，各级政府、机关分工明确，应急救援队伍健全，救援体制顺畅，应急能力较强。日本防灾的最高决策机关是中央防灾会议，会长由内阁总理大臣担任，下设专门委员会和事务局，主要任务是贯彻《灾害对策基本法》，并根据情况的变化不断制定各种对策，设立必要的行政机构，确定全国性防灾规划及体制。在日本，灾害现场紧急救护（包括危重患者的现场救护）由消防部门负责，各级消防厅（局）都设有急救部和指挥中心，各消防队配属有急救队，形成了高度发达的城乡急救网络。此外，日本防卫厅和自卫队建立了“地震烈度5级以上出动飞机、派遣自卫队员”的参与应对机制。
日本专业化救援队伍由消防、警察、自卫队和医疗机构等基本力量构成，其中消防队伍是应急救援的最主要力量。自1966年组建第一支消防航空队以来，已有14个以上消防厅局组建了消防航空队，其主要职责是在灾害事故时进行空中救援、灾害现场情报收集以及灭火、远距离运送患者。目前日本警方、消防部门及民间企业共拥有直升机1000多架，其中专用防灾直升机40多架。
在人才培训上，日本的消防队员用于救援训练的时间超过了70%，而且每年都举行全国性消防救援技术比赛。日本政府开设了消防员培训班，进行防火知识、防灾责任、设备操作等内容的培训，其所有的消防员都需要参加培训并取得资格证书后方可上岗工作。
三、国内外航空应急救援比较
从上述介绍可以发现发达国家航空应急救援有以下特点。
1.发达国家的航空应急救援建设均从战略的角度进行规划设计，拥有完善的法律法规，并从顶层制定了发展规划，机制体系建设非常完善。
2.制定了统一的航空应急救援技术规范和标准。对航空应急救援各个环节进行标准化规范，不仅有利于保障航空救援安全，更能能提高救援效率。
3.国际上先进的航空应急救援都具有多种形式并存的应急救援力量，注重军民结合，注重专业力量和社会力量相结合。
4.重视对专业化航空救援人员的培养，非常强调人员与装备的协调，一般都设立了专门的高等院校，并在许多综合类的大学开设了应急管理、应急救援等相关学科课程。
而我国的航空应急救援还未形成统一的规划，各部门的应急救援力量各自发展，缺乏政府有效的资源整合和组织；基础设施不完善、救援装备不足、人才队伍匮乏等诸多问题也制约着我国航空应急救援的发展。
四、完善我国航空应急救援的对策
一个国家航空应急救援能力的强弱体现其整体应急救援水平，航空应急救援体系的建设是一个复杂、庞大的系统工程，我国已经拥有了交通运输部救助飞行队、警用航空队、公安消防、航空医疗救护中心等国家航空救援组织及民间力量，但是我国的航空应急救援刚刚起步，需要在充分研究我国基本国情的基础上，借鉴发达国家的先进经验，进行我国的航空应急救援体系建设。
1、加强顶层规划和设计，按照国家、省级和市级三层对航空应急救援体系进行部署和规划，加强我国的通航基础设施、服务保障体系、救援装逼体系建设。
2、完善航空应急救援法律法规体系，使航空应急救援有法可依；制定航空应急救援作业规范及技术标准，保障航空应急救援作业安全；制定航空应急救援的支持政策，加大资金、人员等支持力度，促进航空应急救援可持续发展。
3、整合现有航空应急救援力量，建立统一的航空应急救援指挥系统。通过整合现有的民航、公安、消防、卫生、交通、林业、农业和武警等各个部门以及民间救援组织的应急救援资源，完善各部门机构间快速联系与信息传递机制，促进航空应急救援力量的融合，实现航空应急救援的统一调度指挥。
4、加快航空应急救援专项人才培训基地建设，为航空应急救援培训各项专业人才；鼓励高等院校开设应急管理、应急救援等相关学科课程；建立航空医疗救援医护人员准入制度，加强航空医疗救援医护队伍建设。
5、全面推动低空空域改革，建立低空空域管理的法规标准体系、运行管理体系；科学规划空域，逐步实现真高
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