摘要：做好公务航空的地面服务保障工作，推动形成规范化服务流程、促进形成公平竞争、健康有序的市场环境，是当前我国公务航空发展过程中需要解决的重要任务，是促进我国公务航空持续、安全、健康发展的重要前提。本文在总结我国公务航空地面保障市场发展现状及存在问题的基础上，分析了我国公务航空的改革发展环境，提出了公务航空地面保障服务市场的改革思路与重点任务，为我国公务航空地面保障服务的市场改革与监管提供了借鉴。 

一、公务航空地面保障服务的概念

　　公务航空地面保障是指围绕公务机的运营而提供的地面保障服务。地面保障对象包括公务机（如地面维护保养）、机组、公务机旅客以及航行支持（如航前准备、航行情报服务等）。按照服务的属性，公务机地面保障服务大致可分为三类：航行支持服务、地面支持服务、旅客服务。 

　　　   表1-1公务航空地面保障服务分类 

　　从提供服务的主体来看，为公务机提供地面服务的主要有民航机场、地面服务运营商、公务机代理商和公务机公司等。其中，地面服务运营商主要为运营企业提供公务机保障，包括飞机维护、航行信息服务、地面服务等，主要指依托机场而建立的FBO、MRO等服务型企业。机场主要为公务机起降提供保障，同时也参与公务航空运营的部分服务内容。 

二、我国公务航空与地面保障服务发展现状

　　2015年，我国公务航空飞行量在经历2014年的大幅下降后，呈现企稳回升态势，全年公务航空飞行总量29885小时，同比小幅增长0.02%，表明公务航空回归商务运输属性后，市场逐步趋稳。 

　　图2-1公务飞行近年来增长情况 

　　目前，我国公务航空市场主要集中在以北京、上海、广州、深圳为核心的京津、长三角、珠三角地区，呈现出国内机场公务航空起降服务点逐步增多，起降架次逐步向重点城市集中态势，服务范围呈现出由北上广综合性航空枢纽向区域性枢纽机场、干线机场逐步扩散趋势。 

　　国内具备公务机起降保障功能的运输机场大致可分为两类，一类是具备专用FBO的机场，如北京首都机场、上海虹桥机场等，这些机场一般具备专用的公务机通道，公务机保障服务更为专业和具有针对性。另一类是不具备专用FBO的机场，一般采用贵宾室等方式为公务机提供地面保障服务。 

　　当前，我国公务航空地面保障服务市场存在的问题主要包括： 

（一）公务航空地面保障服务价格形成机制不合理

　　目前，公务机的地面保障服务收费主要包括起降费、停场费、通道安检费、地面服务费和其他地服费。其中，地面服务包括指挥飞机滑行就位、轮档、清污水、行李、旅客摆渡等，是公务机地面保障最基本的服务；其他地服包括贵宾摆渡、饮用水补给、地面电源、空调车、牵引车等应需要提供的服务。 

　　目前我国民用机场航空性业务收费受政府管制。按照《关于印发通用航空民用机场收费标准的通知》，国内通航企业的公务飞行、包机飞行以及外国及港澳地区通用航空器的民用机场航空性业务收费标准仍按照《关于印发民用机场收费改革实施方案的通知》（民航发[2007]159 号文件）执行。一般公务机最大起飞全重小于25 吨，以上海虹桥机场为例，国际及地区段起降费为2000 元/架次，停场费每天按起降费的15%收取即300 元；国内段起降费为250 元/架次，停场费每天37.5 元。公务机的起降费和停场费明显过低，特别是在北京、上海、广州、深圳四大机场，航班时刻资源和停机位资源非常紧张，如此低廉的起降费和停场费收费标准无法体现机场资源的市场价值。 

　　公务机地面保障服务机构为提高收益水平，弥补因为政策管制导致的较低的起降费、停场费等收入来源，通常采用收取高额通道费，或以一揽子服务打包的形式，向公务机公司收取地面保障费用。这种因为行政管制而形成的价格机制严重扭曲，不仅极大地提高了公务航空运营企业的成本，也严重制约了地面保障服务的专业化发展。 

（二）公务航空地面保障服务的市场机制不完善

　　目前，我国尚未形成适合机场地面保障服务发展的市场机制，专业化开展公务机保障服务的运营商缺乏适合的发展环境，机场公司或航空公司直接或间接地开展停场、客货处理、航线维护等地面服务。 

　　目前、北京、上海、广州、深圳等机场的公务机地面保障服务企业均由机场集团独资或控股设立。在我国，民用机场一方面被定位为公共基础设施，另一方面机场运营管理机构又是市场化经营的主体。机场公司直接或间接地开展公务机运营保障服务具有天然的经济趋利性。同时，机场垄断安检通道、空侧土地等公务机运营保障稀缺资源，也是其最求经济效益最大化的必然选择。这将直接导致因垄断的而形成的地面服务高价格，也在客观上挤压了第三方参与公务机运营保障服务商进入市场的发展空间，不利于公务航空市场的长期健康发展。 

（三）公务航空地面基础设施保障体系有待完善

　　我国公务航空主要集中在长三角、珠三角和京津地区，这些区域内的北上广深等大型机场也是我国运输航空最繁忙的机场，机场时刻、停机位、保障服务商等设施和服务还不能充分满足市场的发展的需要。一方面，机场时刻、站坪资源紧张，无法满足公务航空保障需要。另一方面，机场地面服务保障功能不完善。我国现有公务机地面保障服务功能相对单一，主要依托公务机楼承担旅客过港和简单的公务机地面保障服务，距离专业的公务机保障基地的功能需求相距甚远，还需要在业务功能的深度和广度上进一步拓展，以满足公务航空市场发展的需要。 

三、公务航空地面保障服务的市场改革与监管

　　对公务航空地面保障服务标准与安全监管，必须考虑公务航空运营及地面保障服务的特点：一是公务航空地面保障服务具有特色化和个性化需求，不同的公务航空旅客的出行需求及其所选择的运营服务对地面保障的要求各不相同，地面保障服务的目标在满足基本的安全标准的前提下，应以尽量满足客户需求为核心。二是应当正视当前我国公务航空地面保障服务尚未建立完善的市场竞争机制这一约束条件，客观认识机场的基础保障资源配置尚不能由市场自由支配的现状，发挥市场机制与政府引导监督的双重作用，促进我国公务航空地面保障服务市场机制的建立健全。综上，根据公务航空地面保障服务不同服务环节的特点采取差异化的监管思路是满足当前我国公务航空市场特点的必要措施。 

　　从服务内容看，公务航空地面保障服务大致可分为两类：一类为公务机必备服务，如公务机起降停场、客桥服务、航行签派、机务维护维修、航行情报服务、安检、旅客通关及联检服务（仅对出入境而言）等，此类服务是一架公务机完成一次任务起降所必须具备的服务环节。必备服务又可大致分为两类，一是与飞行安全密切相关的服务环节，如机务维修、航行情报服务、安检、联检及其他服务中的功能性要求（例如危险品的检查与处置）等，二是与飞行安全关系不大的服务环节，如客桥服务、地面摆渡服务、旅客与行李服务等。另一类为公务机可选服务，如贵宾室、餐饮酒店服务、接送机服务等，此类服务旨在提升旅客的出行品质，增加乘客舒适性、便捷性、私密性，一般不涉及飞行安全，也不是公务机运营所必备的服务。监管的重点在于第一类服务即必备服务。 

　　从工作职能看，行业部门监管的目标主要是通过构建与公务航空运营服务发展相适应的监管体系，确保航空安全，保护公共利益，维护市场秩序，促进公务航空市场持续、健康、快速发展。监管重点主要包括两方面：一是安全监管，以航空器安全运行为核心，主要涉及公务航空地面保障服务的合格审定和持续监督检查工作、人员资质管理等方面的管理工作。二是市场监管，以维护市场正常秩序为核心，主要涉及公务航空地面保障服务的服务质量、价格与垄断、机场地面服务和代理人的许可和监管等。 

　　从监管对象看，公务机地面保障必备服务是监管重点，其中对于涉及飞行安全的服务环节，应通过完善的规章标准予以监管；对于不涉及飞行安全的必备服务，应加强对市场秩序的监管，避免形成垄断，维护公平的竞争环境；对于公务机可选服务，由于此类服务为可选服务，是典型的市场行为，监管的目标主要为促进形成公平的市场竞争环境。 

图3-1公务航空地面保障服务市场改革与监管思路 

四、公务航空地面保障服务市场监管的重点任务

　　市场监管是当前公务航空地面保障服务监管亟待改善的环节。虽然公务航空地面保障服务是一种典型的市场行为，但由于我国公务航空保障机场和保障企业（FBO）的高依存度导致我国公务航空地面保障服务尚未形成充分的市场竞争机制和价格形成机制，机场或由机场控股或持股的FBO在公务航空地面保障服务方面存在较明显的资源配置优势，在市场地位方面处于垄断或优势地位，在服务质量和收费标准方面无法形成对等的公平竞争环境，不利于公务航空持续健康发展。因此，市场监管的重点任务主要包括对服务价格的监管，目标是促进形成公平的竞争环境。 

　　依据不同的保障服务类型，对公务航空地面保障服务价格实施不同的监管思路：公务机必备服务中，如果属于可以发挥市场调节作用的服务环节，可不必过多监管，由公务航空运营企业和地面保障企业依据签订合同完成保障服务和付费；如果属于市场不能发挥调节作用的服务环节，即服务提供方处于资源垄断或优势地位时，需要予以监管；公务机可选服务基本属于自由竞争市场，建议不进行过多监管。 

　　综上所述，针对当前我国公务航空地面保障服务的市场特点与行业发展情况，建议进行如下改革： 

（一）FBO的市场监管

　　1.机场内的公共资源使用和收费标准应平等面向机场内的所有FBO，鼓励公平竞争，避免市场垄断。鼓励机场与通用航空企业合资合作共建FBO，随着公务机市场的发展，视情况引进多家FBO。 

　　2.建立FBO市场准入门槛。民航局或地区管理局制定FBO的最低准入条件，有意向成立FBO的企业或个人应向民航局或地区管理局提出申请，表明FBO的建立条件、资质情况以及相关条件、资质建设的预期时间表。 

　　3.机场应根据自身条件与需求制定对驻场FBO的准入条件，并向社会公众公布，所有有意向投资FBO的企业或个人均应能及时获悉机场对FBO的准入条件限制。 

4.FBO如提供涉及飞行安全的地面保障服务，在提供服务前应按照民航相关规章取得相关的资质，例如：从事航前航后维护服务的维修人员基础执照、经营飞行培训和维修等业务的经营许可证和运行合格证等。 

（二）服务价格的监管

　　公务机的必备服务项目，《民用机场收费改革实施方案》已列明收费标准的，必须按照收费标准收费。公务机的可选服务项目，由公务机运营企业和保障企业协商确定价格。《民用机场收费改革实施方案》已列明收费标准的，可以参照该标准执行。凡是不属于公务机的必备服务项目，必须列为可选项目，不得强制向公务航空运营企业收取费用。 

（三）结论

　　公务航空地面保障服务项目、服务标准和收费价格（无论是必备服务还是可选服务），必须向社会和公务航空运营企业公布，由运营企业自主选择，不得强制要求运营企业选择指定服务或采用其他方式进行捆绑销售。 

　　对具有不同市场属性和安全属性的服务内容进行分类监管是实现对公务航空地面保障服务市场进行高效、科学监管的基础和前提。公务航空地面保障服务中，对于市场不能发挥调节作用以及安全属性明显的服务环节，应作为公务航空的市场监管与安全监管的重点；对于可以发挥市场调节作用的可选服务环节，应交由市场发挥调节作用。（邢丽 山西省民航机场集团公司（管理局）） 

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