摘要：航班正常性体现于特定标准办法下统计得出的具体指标，是衡量航班运行品质和运行管理水平的重要参数。我国曾制定并发布多版《航班正常统计办法》，目的是通过对航班统计数据的分析，让航空运输各环节上的各个单位全面了解航班运行实际情况，为各单位合理规划提供参考依据。本文从《航班正常统计办法》相关内容出发，对比国内外航空运输统计方法体系，重点从法规、规范性文件的角度，讨论其中的可完善内容并提出建议。 　  

　　一、引言 

　　随着中国民航飞速发展，民航进入大众化时代，越来越旺盛的民航出行需求与有限的航空资源间的矛盾则越来越突出，而此类矛盾则集中体现在航班正常性的具体指标上。航班正常性是安全运输下体现运行效率的重要指标，也是航空运输正点服务的根本。根据《2015年全国民航航班运行效率报告》^[1]，2006年至2015年我国各类飞行起降架次十年间增长了130%，年均增长率约9.87%，2015年达到779万架次。但是，2015年，全民航航班正常率为68.33%，为十年最低；全年民航受理航空消费者投诉3418件^[2]，关于国内航空公司的投诉2839件，其中航班延误、取消相关投诉共1014件，占比达35.72%。由此可见，航班正常及延误治理工作，以及与之相关联的旅客服务工作仍面临着不断的挑战。 

　　如管理学中常引述的“吉德林法则”——“把难题清清楚楚地写出来，便已经解决了一半。只有先认清问题，才能很好地解决问题”。要解决正常性低下、航班延误普遍客观存在的问题，必须清楚问题的症结所在。分析航班正常性的基础是“航班正常统计”，统计结果质量的高低，能为政策的制定及解决问题提供准确依据，因此，本文将从航班正常统计工作的法规依据、正常性信息统计及发布、航班延误原因判定、延误追责等方面进行讨论，借鉴国外现行航班正常统计办法中的合理经验，从不同角度提出改进建议，以完善我国民航的航班正常统计办法及其相应体系。 

　　二、国内航班正常统计办法概况 

　　自1979年以来，随着我国民航事业的不断发展，我国共颁布多版航班正常统计办法，而2010年前的统计办法则较多具有我国民航特定阶段的历史特点，不具有代表性，故不纳入本文讨论范围。2010年至目前，通过意见征集和反复修订，民航局曾正式发布两版航班正常统计办法，交通运输部于2016年5月20日，发布了《航班正常管理规定》，虽然该规定主要是一部规范航班正常工作的经济类规章，但其中对于延误航班规定等内容亦能发现政策导向对于统计办法调整的端倪。 

　　（一）航班正常统计的相关法规 

　　在我国民航领域，相关法律、行政法规、民航规章具有法源地位，其他规范性文件，不具有这种地位，规范内容也不属于“法”，以上提到的统计办法仅属于规范性文件。因此，航班正常统计依据的法律、法规主要为《中华人民共和国统计法》和《中国民用航空统计管理办法》(民航总局令第134号)。 

　　（二）2012年版《航班正常统计办法》 

　　该版办法以航班的起飞、落地时间作为航班正常的统计标准，符合起飞或落地正常条件之一的航班即判定为正常；统计指标新增了平均延误时间和时刻协调机场始发航班正常率两项指标。 

　　航班延误原因判定作为航班正常统计工作的重点和难点，该办法后，原因判定首次采取“一通到底”的原则；延误原因被界定为天气、航空公司等11大类；本办法首次将“流量”单独设立成原因大项，避免特殊天气、军事活动、飞行流量造成流控所导致的航班延误都归入空管原因；该版统计办法还首次涉及到了统计部门职责、统计报告要求等多项此前未涉及的内容。^[3] 

　　（三）2013年版《航班正常统计办法》 

　　该版办法的正常统计标准相比2012年版办法变化较大，办法以到/离港时间，即挡/撤轮挡时间作航班正常判定标准。 

　　该办法将各类航班不正常原因分为12大类，相比2012年版办法，原因大类增加了航班时刻安排，这考虑到了日益紧张的时刻资源对航班正常性的影响，客观反映出运行形势变化的与时俱进。该版办法还明确了民航局、空管、航空公司、机场等参与方在正常性统计工作中的职责，并提出了统计结果的报告时间、报告方式等要求。 

　　在实际工作中，各单位通过“民航航班正常统计系统”进行航班数据导入、航班信息裁定、航班信息复议及航班正常率统计。然而，受轮挡时间完整性的影响，系统中航班正常率、始发航班离港正常率、机场放行正常率等指标仍按照2012年版《航班正常统计办法》进行统计。 

　　（四）2017年1月1日正式生效《航班正常管理规定》 

　　《航班正常管理规定》主要从航班正常保障、延误处置、旅客投诉管理、法律责任等方面，明确了航空公司、机场、空管等运行主体的责任。规定中虽未对航班正常相关统计办法进行具体要求，但正式明确将“延误航班”作为监督管理和法律责任判定的依据，非常得我们重视。“航班延误”是指航班实际到港挡轮挡时间晚于计划到港时间超过15分钟的情况；“航班出港延误”是指航班实际出港撤轮挡时间晚于计划出港时间超过15分钟的情况。”^[4] 

　　三、国外航班正常统计办法概况 

　　目前，主要民航发达国家和国际组织均建立了航班正常统计工作标准，甚至是统计工作依据的法律法规，而这些标准不乏共性，如美国、日本、澳大利亚、英国、国际航空运输协会（IATA，International Air Transport Association）等均以航班挡/撤轮挡时间作为航班正常的评判标准；延误原因均根据本国或本地区实际划分为若干大类，每类下分为若干细项。因美国航空运输体系完善，航班正常统计工作更具代表性和借鉴意义，则以下主要介绍美国航班延误统计的基本情况。 

　　（一）美国航班延误统计工作的法规依据 

　　美国航班延误统计具有充分的法律法规保障，统计的组织、范围、权利、义务、公平公开内容，尤其是统计报告制度，均较为完善。举例来说：作为一套相对完善的美国运输统计依据的联邦法规，《美国联邦法规汇编》第14专题(14CFR)从数据搜集的程序，到数据统计的组织实施，再到数据的发布，都从法规层面进行了规范。^[5]14CFR PART234、PART244规定了航班正常性报告的相关要求，是航班延误和取消数据搜集的法律依据，其中，14CFR234主要针对运营美国国内定期航班的大型航空承运人，14CFR244主要针对美国大型公共包机和国际航班承运人、美国小型航空承运人，所有运营美国到港和离港航班的外国承运人。 

　　（二）美国航班正常性数据统计工作概况 

　　航班正常性数据的统计和公布工作由美国交通运输部（DOT，Department of Transportation）下属的统计局（BTS，Bureau of Transportation Statistics）负责。统计范围为航班量占国内定期航班总量1%以上的14家主要航空公司及航班量占国内定期航班总量1%以上的29家大型机场的国内定期航班的正常性情况，不包括国际航班及其他性质的飞行。^[6] 

　　BTS统计航班的到/离港准点率，即如果航班在公布的计划时间后15分钟内挡/撤轮挡，则该航班统计为到/离港正常。航班延误原因分为五大类，包括：承运人原因、天气原因、国家航空系统原因、安全原因、前飞晚到；国家航空系统原因是指非天气、机场运行、空中交通容量与管制等原因导致的航班不正常。在法规体系的保证下，美国相关运营主体间的数据交互公开且透明，航班正常性数据、航班延误原因由航空公司向BTS主动上报，一旦发现瞒报、漏报等违法行为将依法严厉处罚。 

　　除此之外，美国还有具有一套航班准点执行报告制度，以对航班延误指标进行统计；指标围绕航空器起降整个过程，统计包括滑行延误、起飞延误、着陆延误、航路延误等多个环节，便于承运人对航班的延误情况有一个更为清晰的了解。 

　　四、我国现行统计办法存在的主要问题 

　　通过对比不难发现，我国用以规范航班正常统计的法规文件较少且较为粗放，还未有一部较为完整的系统性规章对航班正常统计相关工作进行规范。因而，一方面目前的统计办法不能完全保证统计部门能够及时、准确、可靠的获得航空运输统计信息，在另一方面，作为规范性文件的统计办法，也无法对信息共享公开、报送信息质量等内容加以强制规定。这都造成了统计工作在实际开展过程中存在严肃性不够、操作性不强、制约性欠缺的问题，往往难以一以贯之。因此，在缺乏刚性约束的情况下，航班延误原因界定及延误责任主体的追责机制也难以在现有统计办法下得到完全落实。具体表现为： 

　　一是当前办法将延误“原因判定”和“责任界定”混为一谈，主要规定的是当延误发生后对延误责任的界定，但未对航班保障全链条中可能导致延误的原因进行细化、分解和判定，不但存在“其他原因”这一笼统项，而且没有对复合原因如何拆分进行说明，这种延误原因的不细致、不清晰非常不利于整改和提升工作开展。  

　　二是“延误原因责任界定”的模糊性也不利于追责机制落地，具体来说，就是延误原因反映到具体责任主体时，如果存在多个责任主体，各单位在造成航班延误的具体责任上互相推卸责任，造成了即使在复议机制下，判定单位的主观性因素易对判定结果造成较大影响，不利于责任界定的客观性和公平性。  

　　三是运行保障数据作为延误原因和责任界定的基础，其运透明和共享程度仍然不高。从空管层面来看，各区局数据完全独立，CDM协同决策模式推进程度层次不齐；从地面保障来看，各机场运行环境和条件不尽相同，特别是大中型机场保障单位众多，保障数据和信息相对孤立，部分单位甚至仍旧使用纸质方式记录保障进程，非常不利于航班延误原因的判定。 

　　对比发现，美国的航班正常统计工作并不由美国联邦航空管理局（FAA，Federal Aviation Administration）直接负责，而是由运输部下属的专设单位负责，正常性数据完全公开透明，定期发布国内航空公司的航班正常性的统计情况，信息产品实现标准化、定制化，方便消费者进行查询及社会各界对航空运输企业的监督。尽管我国民航局对信息公开工作的管理不乏程序性规范，但信息公开的实际效果如何，往往依靠体系下的自我评价，而这也难免与旅客的实际感受存在差异。 

　　五、相关建议 

　　笔者认为，完善航班正常统计办法，除了办法中设定的正常性统计指标应对标国际惯例以外，重点在于构建完整的统计办法体系，即形成正常性信息统计、统计信息发布、基于统计结果的管理的体系化构架。具体建议如下： 

　　（一）持续完善航空运输统计相关法规 

　　虽然《航班正常统计办法》弥补了民航领域航空运输统计相关法律、行政法规、民航规章的不足，但其仍不具有法律上的约束力。因此，首要应由民航局以制定行政法规或民航规章的方式，将统计办法中较为合理的非法源性规范转化为法源性规范，使之具有法律上的约束力和司法上适用性。例如统计标准、统计信息质量规范，统计单位在数据采集、数据记录、数据报送过程中的具体职责，以及信息公开及定期如实报告的相关要求，建议转化为法规内容；与补充规范法规相对应的，也应确立统计信息报送相关的处罚规则，对责任主体错报、瞒报航空运输统计信息行为给予明确罚则、加强监管。 

　　（二）引入第三方机构负责信息统计和发布工作 

　　围绕法规保障下统计数据报送的“主动公开”及数据引入的“完整全面”，建议民航系统引入第三方机构来统计航班正常性有关数据并采用公共平台实现信息的对外发布标。这样的好处是：第三方机构可以以中立的身份，从专业的视角，对航空公司、机场、空管等主体的正常性保障情况予以相对客观公正的评价；同时可以增加关舱门正常率、起飞正常率、机场滑行时间统计分析等多元化信息产品，与实际运行情况和旅客关注点更加贴合；第三方数据的公开透明不但提升了统计结论的说服力，也彰显行业管理部门强化信息公开管理的决心。而且，在获得客观的统计结果后，行业管理部门亦可在促进正常性管理方面下功夫，主要以法律手段、经济手段将正常性监管任务与物质利益挂钩，间接规范各责任主体的行为。 

　　（三）明晰责任主体和法律责任 

　　保障航班正常的首要环节是延误处置工作，而如何有效的避免延误，就需要深究延误产生的详细原因和责任主体，因此，统计办法应首先细化“航班延误原因”判定规则和办法，得出各方认同的真正的延误原因；其次，要以原因为依据，找准造成延误的责任主体，而不是简单的“一刀切”，混淆延误原因和延误责任的概念。特别是当延误原因存在复合性时，不但要明确承运人、机场、空管等主体单位是否承担责任，也要将天气、流量、旅客等非主动过错，以及为减少旅客困难航空公司采取的积极措施纳入考虑范围。也就是说，依据标准判定得出的延误原因是唯一的，但主体责任应分主次。 

　　（四）上升到法律层面落实处罚机制 

　　依托借由第三方的统计数据得出的统计结果，民航局可将主要精力放在制定规章并借助规章来规范各责任主体的行为上，也就是强调责任主体的法律责任。民航局分别于2015年和2016年对外发布了《关于落实2016年航班正常管理措施及监测指标的通知》和《2017年航班正常考核指标和限制措施》，明确了对航空公司、机场、空管这三个主要运行单位的航班正常考核指标和限制措施，也就是处罚规则。但这仍然是一种行政手段和部分意义上的经济手段。建议航班正常管理措施所采用行政手段和经济手段的都要由法律加以确认，将正常性管理纳入法制化轨道。 

　　六、结束语 

　　通过精准的航空运输数据搜集和分析，找出航班运行中的薄弱环节，进而解决航班延误等运行矛盾，是航班正常统计办法的最终目标，而构筑完善的法规、规章体系，对航班正常性统计执行、原因判定、责任判定、数据公开等各项工作的标准和内容予以规范，是保证目标有效实施和达成的根本保证。所以，更系统化、更符合实际、更具可操作性的统计办法将更有助于航班正常的管理，也将更有利于我国民航整体航班正常性的提升。（王瀚林、孙伟，单位：北京首都国际机场股份有限公司） 

　　参考文献 

　　[1] 2015年全国民航航班运行效率报告[R].中国民用航空局运行监控中心，2016. 

　　[2] 2015年民航行业发展统计公报[R].中国民用航空局发展计划司，2016． 

　　[3] 魏嵩.关于航班正常统计办法的思考——中外航班正常统计之比较[J].中国民用航空，2012(7):43-46. 

　　[4] 航班正常管理规定[Z].2015 

　　[5] 胡晓江，肖练军.航班正常统计的比较学习——对美国航班延误统计工作的学习与借鉴[Z].中国航空学会航空经济专业分会科学发展观与和谐民航建设——学术研讨会，2008. 

　　[6] 于瑞峰.航班正常性统计分析及完善建议[J].科技创新与应用，2016(30):52.