摘要：中小机场难以直接通过航空运输的集聚效应带动临空经济的发展，临空经济发展面临瓶颈。本文总结了中小机场自身发展及推进区域临空经济发展中存在的困难，以鄂尔多斯地区为例，提出了中小机场与临空经济区融合发展的思路，并对中小机场与临空经济区融合发展中需要注意的问题提出了相关建议。 

　　近年来，随着我国经济社会的稳步发展，民航大众化、多样化趋势日趋明显，机场已不仅仅是单纯的旅客交通和货物运输设施, 机场所在区域已成为越来越具有吸引力的经济区域，成为潜在的经济增长中心。为提升和带动区域经济的新增长，各级政府都依托机场资源大力打造建设临空经济区^[1]。截至2015年6月，我国有57个城市依托着50个机场，规划了58个临空经济区^[2]。虽然各地政府建设临空经济区的热情高涨，但临空经济区建成后的发展情况却不容乐观，尤其是中小机场所在地。如何破解中小机场所在地区发展临空经济的难题，提高中小机场自身造血能力，是中小机场亟需解决的问题。 

　　一、临空经济区概述 

　　《国家发展改革委、民航局关于临空经济示范区建设发展的指导意见》明确提出，“临空经济区是依托航空枢纽和现代综合交通运输体系，提供高时效、高质量、高附加值产品和服务，集聚发展航空运输业、高端制造业和现代服务业而形成的特殊经济区域，是民航业与区域经济相互融合、相互促进、相互提升的重要载体”。 

　　临空经济区的发展过程是机场自身功能提升和临空产业不断成熟壮大的过程，也是临空经济区和腹地经济相互作用的结果。临空经济发展历程概括为运输功能阶段、临空经济阶段、临空都市阶段三大阶段。 

　　运输功能阶段。该阶段机场主要发挥自身的运输功能，机场的发展规模和周边的发展程度主要依赖于机场客货运输量大小，机场周边主要集中着与机场运输密切相关或提供直接服务的机构和企业，吸引相关配套服务产业在此落户。 

　　临空经济阶段。随着机场航线网络的完善，客货吞吐量的增加及基础设施的完善，对航空运输依赖较大的高新技术产业在机场周边集聚，并带动为其配套和提供相关服务的企业入驻，从而产生规模效应，临空经济区发展雏形逐步显现^[3]。 

　　临空都市阶段。这一阶段主要是由于机场客流量的提高，临空产业集群发展壮大，周边城市功能完善，临空经济发展形成可持续发展模式。此阶段临空经济与腹地经济相互融合、相互促进，形成有机整体，成为区域发展的新增长点^[4]。 

　　从临空经济区的发展阶段可以看出，机场的规模与结构是临空经济区发展，尤其是起始阶段发展的主要动力，机场本身的运输能力和业务规模是临空经济发展的基础条件和发展支撑。中小机场受业务规模限制，难以直接通过航空运输的集聚效应带动临空经济的发展^[5]。因此，中小机场发展临空经济，需要开拓创新，寻求新的发展模式。 

　　二、中小机场与临空经济区发展的现实困境 

　　各地中小机场与临空经济区一般设两个机构独立运行，各自为政，中小机场在其自身发展以及推进周边区域临空经济发展中面临着诸多问题： 

　　从机场角度来看。一是中小机场大多侧重为公众提供服务的公益性质，更加注重运营的安全性, 机场运行的着眼点更多转向公共服务效益以及对地区经济的协调带动上，市场灵活度不够，机场主业不强，辅业尚未成势，自身造血能力差，运营和建设资金短缺。二是由于机场区域相对独立，机场一般都承担了管辖范围内的道路维护、环境卫生、园林绿化、水电暖供给等有关发展配套的几乎所有公共服务社会职能，使得企业经营成本进一步加大，往往力不从心。三是中小机场航线网络的培育和发展多处于初级阶段，受所在地人口、地理位置、经济发展水平等多方面因素影响，航空市场自身吸引力不强，在航线开发时往往处于被动地位，大多需要地方政府通过航线补贴的方式来维持发展。四是机场在谋求多元发展过程中，虽然有意愿也有能力引进相关产业，但受职能和基础条件制约，项目谈的多，真正能落地的少，临空产业发展滞后，多元化发展不足。总之，中小机场普遍处于亏损状态，对政府依赖大，航空对地区经济的带动作用基本还未发挥。 

　　从临空经济区角度来看。一是临空经济区与机场“两张皮”，作为发展临空经济的主要载体，临空经济区规划、建设不符合临空经济发展的规律，与机场的联系不够紧密，削弱了临近空港的便利性和空港集聚规模效应。二是由于对临空产业缺乏了解，产业引进渠道受限，临空经济区招商引资滞后，落地项目少，航空指向性低，产业空心化问题突出，对机场发展的支持作用很小。三是临空经济区出台的一些招商引资政策，缺少针对性、可操作性，与临空产业不能有效对接，临空经济区自有企业资产、设施、土地未能与机场有效结合发挥效益。 

　总之，中小机场与临空经济区不能形成资源整合，优势互补，发展临空经济对中小机场成了“可望而不可及”的梦想，建成的临空经济区甚至成为地方政府如鲠在喉的“鸡肋”。如何破解中小机场临空经济起步难的问题，建立机场与临空经济区互相促进、协同发展的良性循环机制，笔者认为中小机场与临空经济区的融合发展是目前最现实的策略。 

　　三、鄂尔多斯机场管理集团与空港物流园区融合发展 

　（一）鄂尔多斯机场管理集团与空港物流园区概况 

　　鄂尔多斯机场管理集团有限公司（以下简称机场集团）成立于2012年12月，注册资本1亿元，是鄂尔多斯市政府出资成立的市直属国有独资企业，是鄂尔多斯民航业的管理者。机场集团内设规划发展部、安全质量部等7个职能部门，下设鄂尔多斯伊金霍洛国际机场公司、空港商务服务公司、空港运输公司等12家公司，如图3-1所示。鄂尔多斯伊金霍洛国际机场公司主要负责鄂尔多斯国际机场的运营管理。鄂尔多斯国际机场于2007年7月正式通航，2009年10月进行了机场改扩建。目前，机场飞行区等级为4E，是正式对外开放的航空口岸。2016年，机场旅客吞吐量突破170万人次，同比增长12.1%，完成货邮吞吐量1.29万吨，同比增长21.6%。 

　　图3-1 鄂尔多斯机场管理集团有限公司组织框架图 

　　鄂尔多斯空港物流园区（以下简称空港园区）设立于2009年6月,总体规划控制面积121平方公里，其中包括39平方公里的机场运营区。目前，空港园区已完成30平方公里的中心发展区的建设，实现“九通一平”，医院、学校、酒店等公共配套设施完善。2017年2月，空港园区综合保税区正式获批。 

　　图3-2 鄂尔多斯空港物流园区组织机构图 

　　空港园区采用政企一体化运营管理模式。空港园区党工委、管委会内设经济发展局、建设环境保护局等9个职能部门，以及空港园区国家税务局等 6个垂管单位。同时，空港园区党工委、管委会下设空港建设投资集团有限公司，注册资本10亿元，主要从事园区投资、开发、建设、经营和管理，国有资产收购和处置，国内外投资业务等。空港建设投资集团有限公司下设物流园区建设投资有限公司、空港资产经营管理有限公司2家全资子公司，其中空港资产经营管理有限公司下设10家全资子公司，如图3-2所示。截至2016年底，空港园区引进大数据、跨境电商、影视版权、文化创意等各类产业项目25个。 

　　由于机场建设在前、空港园区建设在后，两个机构一直以来都是分别独立运行，管理上各自为政，配套服务自成体系，存在问题较多。主要弊端是各自规划发展战略，产业布局缺乏统一谋划，各自优质资源得不到整合利用，难以形成有竞争力的合力；彼此项目、业务没有关联，没有互动，更像是机场边的园区和靠近园区的机场，园区产业空心化、机场业务单一化，都面临发展挑战；园区和机场各自招商，成效不理想；园区政企职责界限不明，一套人员承担2-3个单位职能，既要履行行政管理服务职能又要进行经营竞争，运行机制复杂，效率不高。 

　　（二）融合发展的原则 

　　——坚持政企分开。强化空港园区政府职能，解除与所属企业和所办经济实体的行政隶属关系，彻底脱离企业职能，空港园区发挥行政管理服务作用；机场集团原社会化服务项目划归空港园区；将空港园区剥离企业与机场集团整合重组，加强企业的市场主体作用，形成精干高效的服务型园区和面向市场的产业化集团。 

　　——坚持全面融合。以共同发展理念，促进资源合理配置，统筹基础设施建设、产业发展布局和要素市场建设，全面构建机构高效运行、产业协同发展、公共服务均衡共享、基础设施共建共用的融合效应。 

　　（三）融合发展的思路 

　　融合发展是空港园区、机场集团现有资源、职能的重新分配，不是简单地将原属空港园区的板块跟机场集团结合。 

　　首先，对空港园区行政职能进行梳理。在机构设置上，剥离空港园区党工委、管委会经营性职能机构，实现政企分开，同时将机场公共服务职能划至园区，强化政府管理服务职能。融合后，空港园区负责制定科学合理的园区发展规划，从产业布局、投资计划等方面做出顶层设计，引导临空经济发展；负责有的放矢的出台优惠政策，切实发挥政府的服务和引导作用；负责区域范围内土地配置、基础建设、政府投资项目的资金调度安排，项目立项、土地等手续、审批报转，驻园企业协调服务，市政设施的规划、建设、维护、综合协调管理及公共服务保障等。 

　　其次，对企业职能进行整合。以机场集团为基础，对园区剥离企业进行全面融合，充分发挥企业的市场主体作用。经分析研究，将园区产业定位为3大空港核心产业：现代物流、航空产业、综合保税，4大空港关联产业：智能制造、生命健康、新一代信息技术和新型现代服务业。结合园区的产业定位，融合后的集团公司（暂名：空港管理集团）设立投融资和资产管理、规划审计和综合管理、党群文化和人力资源3个行政管理中心；设立机场运营管理、航空市场营销、临空产业管理、物流运输保税4个模块，各企业整合到相关模块，实施模块化管理，如图3-3所示。融合后的集团公司主要承担航空运输、临空产业发展、产业多元拓展等职能；同时，负责资本运作，通过加强投融资管理，增强公司资本实力，探索优质资产整合上市融资，不断做大做强航空产业，提升区域发展的内生动力。 

　　图3-3融合发展后鄂尔多斯空港管理集团（暂名）组织机构图 

　　四、建议 

　　在中小机场与临空经济区的融合发展中应注意以下几个问题： 

　　一是理顺管理体制机制。坚持政企分开，发挥政府的引导作用和市场的主导作用。一方面政府充分履行行政职能，提高对产业发展的服务和引导能力，另一方面要挖掘中小机场潜力，在确保机场公共服务设施公益性的同时，以临空经济为抓手，不断提高机场的盈利能力和内生发展动力。 

　　二是坚持一体化发展。将机场和临空经济区整合为一个整体，统筹制定总体发展战略及规划，无论从空间规划还是发展内涵上，都要统一机场与临空产业的发展未来，形成利益共同体^[5]，逐步实现管理机制一体化、投融资一体化和公共服务一体化，统筹利用机场、经济区各类资源，提高产业发展的吸引力，增强发展动力。 

　　三是建设以机场为中心的综合交通体系。便捷、高效的交通运输能力是机场的核心竞争力，规划建设以机场为中心的综合交通体系，实现多式联运，从整体上便利园区内各功能板块与主城区的通达性，提高综合运输效率，不仅仅是发展航空物流，更是发展临空经济的重要条件^[5]。 

　　四是因地制宜精准定位。深入分析所在城市地理位置、产业基础、城市资源等相关要素，找准自身特点，发展“航空+特色产业”，对临空经济区的发展准确定位，既接地气又有特色，避免“大而全”。孟菲斯机场、郑州机场、伊犁机场等在这方面都为我们提供了很好的借鉴。  

　　中小机场与临空经济区融合发展，可以促进区域航空产业资源价值最大化，解决中小机场发展临空经济起步难的问题，进而以产业的集聚促进机场运输业务的发展，实现机场与临空经济的良性互动，产生“1+1>2”的联动效应。 

　　参考文献 

　　[1]刘洋.谈临空经济区的建立和发展[J].中国民航学报，2012(3):48-53.