摘要：针对“二三线城市”政府航线补贴，特别是经济发展水平相对滞后的中西部地区政府航线补贴的相关问题展开研究。特别以在“二三线”城市固有客源少，运营成本高等限制因素条件下，如何对航线进行合理的培育，减少航线补贴的“盲目性”为出发点，提出了当地政府航线补贴更应突出“精准化”，“融合度”、“导向性”的航线补贴策略，并结合具体问题展开分析给出合理化建议，以期实现“二三线城市”航线的培育真正由“输血”转为“造血”。 　  

　　    一、引言 

　　    在近10年以来，伴随针中国经济的腾飞，中国民用航空运输市场已经成为仅次于美国的，全球第二大航空市场。然而，由于中国区域经济发展的不均衡等多方面因素的影响，使得民航主要优势资源大都集中在北上广等一线城市。相比于北上广等一线城市航空运输业呈现的井喷式增长，“二三线城市”地方区域，特别是中西部地区，航空运输业发展相对滞后，该地区无法享受到航空运输业大发展带来的实惠^[1]。 

　　地方政府出于国内外经济往来和社会交流的目的，培育和扶植地方区域航空运输业逐渐成为当地政府重点推行的工作目标。为实现这个目标，就需要吸引更多的航空公司来该地区开新辟航线，不断的增加飞机的运力，提高航空运输的规模，增强航线的通达性。然而，客源少，运营成本高一直是阻碍“二三线城市”航空业发展的主要因素，很多航空公司畏于“二三线城市”前期航线培育的高投入、高风险，因而积极性不高。“二三线城市”仅依靠航空公司自行航线培育难度大、培育周期长，因而航线培育资金多由地方政府财政支出，以航线补贴的方式补贴给航空公司去开拓新航线。 

　　近几年，“二三线城市”航线补贴市场日益趋火，大家蜂拥而上，然而背后的效用问题却令人堪忧。因为很多航空公司靠政府的补贴来开通一些航线或是停靠一些航点，航空公司是很明白这些地方的客流量是不足以支持开通定期航班的，但受到政府迫切的希望和压力，他们一般会同意在补贴亏损的情况下开通航线。然而当补贴不足以弥补亏损或者地方政府不给予补贴时，航空公司只会快速的选择退出。 

　　国际航线更是大家竞争的焦点，航空公司在不同的地方政府的补贴力度下选择对自己有利的条件，造成地方政府层层加码。 

　　好像英国航空在成都飞伦敦的航线上一停止补贴就停航的情况比比皆是^[2]。 

　　事实上，每年如此大的财政支出很多情况下是被虚耗和浪费，航空公司也因客货量不足空飞带来了很大的运输资源浪费。     

　　如何更加合理使用好财政资源，减少地方政府航线培育的盲目性，破解“二三线”城市的航空运输业发展困局，早日转变航线培育依靠“输血”模式，实现航空业自身“造血”是值得探讨的问题。 

　　二、“二三线城市”航线培育现状 

　　由于我国特殊的区域经济格局，伴随着京津冀、长三角、珠三角经济带的形成由南到北的三大城市群。坐落于三大城市群核心的北上广深等一线城市由于国内国际经济往来频繁，客源充足，枢纽机场等基础建设也相对完善。航空公司争相开辟航线，航线培育相对容易，市场潜力巨大。其发展的限制因素存在于空域资源配置，机场群协同，综合交通运输体系等方面，很少出现政府补贴航空公司的情况^[3]。 

　　“二三线城市”由于经济发展因素的影响，同外界的交流，人员往来频次相对较弱，居民消费水平低，当地的市民也未形成乘机出行的习惯。在客源和航空基础设施不充足的情况下，高通达性航线运输网络仅依靠市场供需发展自然建立很难形成，对新航线的开拓需要进行培育引导。 

　　“二三线城市”航线培育，按主体可以概括为航空公司自行培育，旅行社包机服务，政府财政补贴三个方面^[4]。 

　　（一）航空公司自行培育 

　　 航空公司在选择开辟新航线的时候，都要经历航线培育阶段。然而作为企业单位的航空公司以收益最大化为主要目的，除了战略布局的考虑外，新航线的开拓会存在着亏损风险，对于一些二三线城市航线的开辟多犹豫不决或者直接放弃^[5]。 

　　（二）旅行社包机服务 

　　航空公司为降低航线培育的风险，航空公司多会采用旅游包机形式。在航线运营的前期外包给旅行社运营，当航线成熟以后航空公司收回航班运营权，通常这种这模式双方论证谈判时间较久，灵活不足。也曾有过一段时间，政府直接向航空公司运力购买的方式对航线进行经营，然而无法从根本上改变包机的本质。 

　　（三）政府财政补贴 

　　在竞争日益激烈的市场环境下，如果没有相应的政府补贴，航空公司营运贫瘠的航线将无利可图，最终将会撤出运力，从而降低航线网络的通达性，这些对中小城市和偏远地区来说是不公平的。目前多地政府，例如云南，四川，甘肃，内蒙等省份相继出台了航空发展中长期规划，部分城市也配套了航空发展专项资金，从“二三线”城市航空产业的规模，基本特征，发展状况以及国内外发展规律来讲，当地政府在财政上面对新开航线进行补贴是是建立通达航线体系最快速最有效的方式。 

　　三、航线补贴存在问题分析 

　　民航总局在2005年出台了《民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见》，指出要在基础设施建设、航线、航班政策上给予倾斜，这对于加速我国支线航空运输的发展具有重要的促进作用和指导意义。民航总局在2016年《关于进一步深化民航改革工作的意见》中明确提出“修订支线航空补贴办法”的工作思路。“二三线城市”航线补贴问题从政策环境来讲是逐年适应调整的，但就目前推进的情况来看，补贴没能达到预期的效果，“二三线城市”航线补贴仍存在如下问题。 

　　（一）航线补贴专项资金使用经营“粗放”，直接补贴给航公公司托管，不公开、不透明，缺乏专项资金的监管和效能考核。 

　　（二）由于部分当地政府对当地的经济结构，发展模式，功能定位认识不足，航空产业的发展规划没有和当地实际结合，造成航线补贴融合度低，不能落地生根，生命力不强。 

　　 (三)部分当地政府为使城市快速确立成为区域的枢纽，进行航线补贴恶性竞争。未能充分考虑到航空运输业自身的发展规律，在服从国家的区域发展战略布局的基础上，建立“干支”中转结合的良性政策导向。  

　　四、 新航线培育政府补贴的相关思考 

　　合理充分发挥地方政府航空专项资金，解决航线补贴的粗方性、融合度低、导向性差的问题，调动航空公司投入新航线开辟的积极性，从而刺激当地航空运输的发展，逐步加强当地航空业自身的造血机能，不失为当地航空业实现可持续发展的有效途径。 

　　（一）航线补贴应注重“精准化” 

　　航线补贴的支出源自于地方财政，补贴补贴的方式也很多种，有年度的固定补贴，有按照航班量来补贴等。然而大部分政府将资金补贴给航空公司后对资金管理监督基本上是没有的，补贴了多少、效果如何，是否到了补贴的目的目标都无从而知。在这种模式下，航空公司作为航线的运营主体够利用各项有利条件争取利益的最大化，航空公司账务上处理也是不透明的，形成了一个利益的博弈空间。 

　　笔者认为运用互联网思维，进行模式创新，建立航线补贴管理互联网平台，可以很好的解决补贴不透明，粗放管理的积弊，实现补贴的“精准化”管控。 

　　建立专门的互联网平台在推广航线、组团旅游、货运等方面将资金由补贴给航空公司转为直接补贴到各类真正接受服务的顾客，从而达到培育市场，吸引顾客的目的。航空公司也可以获得足够的客源和有盈利保障的票价，来保持盈利，而形成长效的良性循环。 

　　这种模式可以不针对某一个航空公司，而是有兴趣的航空公司，只要在政府的平台上放出对应的客座或仓位，平台可以根据市场和事先设定的各种因素自动推出优惠的价格，其差额由政府补贴。 

　　通过建立航空补贴互联网平台的方式，一是可以充分发挥互联网的配置市场资源的基础优势，使得供给与需求联系的更加紧密，更具动态性能。使政府财政资源、航空资源配置更加合理高效。二是，补贴直接到旅客个体，让旅客真正的到实惠，从而从需求侧建立稳定的客源。三是，互联网平台化运营，补贴的效能考核数据更加客观真实。真正做到，将这一部分的地方政府的航线补贴资金，取之于民，用之于民。 

　　（二）航线补贴应注重“融合度” 

　　区域航线的发展，无法脱离本区域的经济结构特点而制定相应的政策，航空补贴应该因地制宜，各有侧重，使航线的培育更具粘性。 例如对于地面交通体系建设相对滞后，但地域广阔，旅游资源相对丰富省份，例如昆明，新疆等省的航线补贴主要倾向于促进旅游产业发展方向去补贴。例如铁路，港口等货运输基础比较好的省份，如石家庄，郑州，武汉等省份线补贴则主要倾向于建立完善的空地货运体系去补贴。 

　　另一方面，注重本地航空品牌的建设和宣传。可以引进客座率低的小机型，通过提供差异化的服务，给目标消费者以独特的服务体验，提高旅客的认知度，形成规模经营，最终形成扎根本地的特色化航空服务品牌。  

　　（三）航线补贴应注重“导向性” 

　　地方政府航线补贴仅是航线培育的一种手段，航空运输业的发展有它自己的规律，本地区航空运输业发展难以脱离我国经济发展的现状或国际航空运输业的发展现状而“独善其身”。“二三线”城市在处理自身经济建设管理的基础上更应该兼顾统筹好空域资源、航线网络、综合交通，以及国家宏观政策部署等要素的影响。“二三线”城市的政策性补贴应该更倾向于构建“干支结合的体系”为导向，重点培育可以化解区域枢纽干线机场供给侧产能的航线，补贴力度也即向相应的航线去倾斜。 

　　五、结束语 

　　要解决“二三线城市”城市造血能力不足，不可持续的问题需借助互联网思维在模式上进行创新。互联网平台的模式可以使民航资源在配置过程中更有效率，更具动态性。地区政府并非市场主体，航线补贴运营应交由市场由真正的主体在互联网平台下去博弈去平衡。地方政府应在规则制定，政策引导监管方面着力仍需根据具体当地实际适时调整补贴的政策和力度，减少补贴的“盲目性”，突出其政策“导向性”。从源头建立稳定的客源环境，“二三线城市”航空运输业的良性发展，最终实现政府，航空公司旅客或货主的多方互动，多方共赢。 

　　参考文献 

　　[1]本报记者  王潇雨. 二线洲际航线补贴挤泡沫[N]. 华夏时报,2016-10-24(028). 

　　[2]本报记者  高江虹  实习生  王琳. 伦敦成都航线明年停飞  二三线城市洲际航线陷补贴困境[N]. 21世纪经济报道,2016-10-20(019). 

　　[3]开锐. 二线城市航线补贴未来“何去何从”？[N]. 中国民航报,2014-03-03(005). 

　　[4]李鹏. 各地流行航线补贴热[N]. 国际商报,2009-01-12(007). 

　　[5]韦达,陈欣,李冬梅. 浅析政府对航空公司新开航线资金补贴[J]. 现代交通技术,2008,(06):84-87. 

　　 （作者：林育钿 广州白云空港设备技术发展有限公司）