摘要：随着我国民航业的发展，航空公司设立分公司的管控逐步放松，“大运行”模式广泛推行。本文以国航为例，针对跨区运行的航空公司及分公司的安全监管，对合格证管理局、运行地管理局面临的问题和挑战进行了梳理，以强化安全监管、确保安全形势平稳为目标，从健全机制、权责对等、信息通报等方面，探讨了改进和加强航空公司分公司安全监管的对策措施。 

　　关键词：航空公司；分公司；安全监管 

　　1. 研究背景 

　　近年来，随着我国民航业的快速发展，为适应经济社会发展需要，满足人民群众对航空运输的需求，航空公司纷纷设立分公司，助推实施经营发展战略，提高运行保障能力，增加公司整体盈利。为规范和加强航空公司分公司管理，在市场管理方面，2009年以来，民航局相继出台了《关于航空公司设立分公司的管理意见》（民航发〔2009〕4号）、《关于进一步加强公共航空运输企业经营许可管理的通知》（局发明电〔2010〕380号）和《关于调整公共航空运输企业经营许可管理有关政策的通知》（民航发〔2013〕41号），设立了成立分公司的有关条件，实行核准管理，调控政策一度趋紧，为民航持续安全发展发挥了积极作用。十八届三中全会后，2015年4月，第十二届全国人大常委会第十四次会议对《民航法》作出修改，将公共航空运输经营许可由工商登记前置审批改为后置审批。配合法律修改，民航局着手研究对航空公司设立分公司实行备案管理，拟放开分公司管控，降低设立门槛。到目前为止，相关政策文件虽然未正式出台，但揭示了航空公司分公司的未来发展趋势。 

　　在安全监管方面，对于跨区分公司的运行管理，一直以来，结合安全管理体系建设，实行“联合审定，属地监管”的原则。航空公司及其分公司的安全监管，合格证管理局要担责；运行地管理局、监管局参与公司安全管理体系补充运行合格审定，依据FSOP系统部分检查单，对属地分公司实施次数有限的日常监督检查。2016年7月31日20:05，国航CA1661航班，在首都机场使用01号跑道起飞过程中，右侧发动机进气整流锥脱落，机组中断起飞并实施紧急撤离。当事飞行人员隶属国航重庆分公司，客舱人员隶属国航总部，由于协同训练不到位，紧急撤离未按公司标准程序执行，存在旅客二次伤害隐患。同年7月19日，国航重庆分公司CA1796（湛江-郑州）航班，巡航过程中偏离计划航路43公里，构成人为责任原因一般事故征候。作为合格证管理局——民航华北地区管理局，直至民航局组织的11月份行业安全督查中方知此事。两起事件在一定程度上，暴露了航空公司“大运行”模式下，分公司安全管理的有关问题。随着市场的放开，这些问题必将成为安全监管的一大难题。为切实加强安全监管工作，进一步履行安全监管职责，下面以国航为例，对分公司安全监管相关问题进行分析探讨。 

　　2. 国航的基本情况 

　　中国国际航空股份有限公司，简称“国航”，2004年9月30日在北京正式成立，是中国唯一载国旗飞行的民用航空公司。其运行管理在行业内颇具代表性。研究做好国航股份公司及其分公司的安全监管，对完善行业管理模式，提升行业治理效能具有重要的借鉴意义。 

　　2.1 机队规模 

　　截至2016年11月底，国航共有飞机370架,其中波音飞机186架，空客飞机184架。窄体机包括波音B737NG系列及空中客车A320系列，宽体机包括B747、B787、B777等波音机型以及A330等空客机型。2017年将引进A350、B737MAX以及A320NEO等新机型，机队规模超过380架。 

　　2.2 航线运营情况 

　　国航现已在39个国家（地区）的173个城市开通航线，其中国际61个、地区4个、国内108个。经营的客运航线达到377条，其中国际航线98条、地区航线16条、国内航线263条。航线中，涉及延伸跨水航线229条，ETOP航线24条，极地航线4条。 

　　2.3 飞行队伍 

　　国航现有飞行人员4820人，其中机长2221人，副驾驶2599人。C类飞行教员316人，B类飞行教员332人，A类飞行教员432人。国航现有客舱乘务员10745名，其中主任乘务长302名，乘务长1447名，乘务教员652名。 

　　2.4 分公司设立情况 

　　国航总部设在北京，目前设有西南、浙江、重庆、天津、上海、湖北、贵州、西藏和温州9个分公司，以及华南、华东等基地。同时，为系统做好机队运行的技术保障，国航机务系统于2015年5月，实施国航工程技术分公司与北京飞机维修工程有限公司资源整合，成立了全新的北京飞机维修工程有限公司（新Ameco），全面负责国航机队的机务维修工作。新Ameco总部设在北京，下设成都、重庆、杭州、天津、呼和浩特、上海、贵阳、武汉、广州9个分公司，拥有160多个国际国内维修站点。 

　　2.5 运行控制模式 

　　在我国民航现行规章体系下，为有效降低运行成本，充分、合理利用机组、维修、运控等资源，提高飞机利用率，提升公司的整体运行效率和运营效益，国航推行一体化运行管理，实施“大保障大运行”，对总部及各分公司（包括部分子公司）的关键运行资源，实施统一调配和统一使用。配合这种运行模式，国航通过建设计算机飞行计划系统，实现了飞机性能数据、全球导航数据、全球机场数据、高空气象数据、飞行队伍数据、维修保障数据等信息的综合匹配和高效调用，形成了强大的运行控制能力。同时，国航还集成卫星电话系统、空地数据通讯系统、短波无线电系统等现代信息系统，研发了运行管理系统，实现了超远程监控。公司的运行组织指挥和协调监控能力，在国内航空运输企业中处于领先地位。 

　　2.6 安全监管有关工作 

　　国航POI和PMI设在民航华北地区管理局。民航北京监管局负责依据CCAR121和FSOP系统，对国航总部的运行管理实施日常安全监管。各分公司由属地管理局、监管局依据FSOP系统检查单，对公司航班运行、维修管理等工作实施监督检查。 

　　3. 安全监管面临的问题和挑战 

　　由于分公司是总公司的附属、分支机构，不具备独立的企业法人资格，在法律上、经济上没有独立地位，其民事责任由总公司承担。它的设立不需要依照公司设立程序，只要履行简单的工商登记和营业手续后即可成立。在运行上，分公司不是独立的运行合格证持有人，其运行完全服从总公司的运行合格证、运行规范、手册、运行控制和训练管理。我国民航现有运行类规章没有针对分公司给出定义，缺乏分公司运行管理的明确要求。如分公司的机构设置、飞机和机组的资源管理等等，都没有明确的要求。分公司的特性以及“联合审定，属地监管”的管理模式，致使公司运行安全管理出现了一些问题，安全监管工作面临一定的挑战。 

　　3.1 公司安全管理存在的主要问题 

　　（1）程序标准的统一性参差不齐。由于分公司的组建模式不同，不同分公司的架构、管理基础存在较大差异。在公司手册、规范等政策措施的执行落实方面，不同分公司之间有着明显的差异和偏差，容易形成“木桶效应”，制约公司整体安全水平。例如，国航西南和浙江分公司，都是由原独立合格证持有航空公司联合重组形成，分公司本身具有独立的企业文化、相对完整的公司架构、较为完备的训练体系，以及较为齐备的政策标准和程序手册。这类分公司的管理基础较好，独立运行能力较强，向总公司统一程序标准时，反而难度变大，影响了公司政策标准的统一进程和发布效率。 

　　（2）手册规范修订完善效率不高。国航经历了我国民航发展的全部阶段，具备规范、全面的手册，是我国首家使用CCAR121部规章审定通过的航空公司。在长期运行中，随着我国民航规章体系的不断完善，国航手册不断增补、修订。但多数情况下，原有手册的部分内容在新规章、咨询通告等补充审定过程中，由于工作不够细致深入，大量冗余和重复的信息被保留下来，有的内容甚至存在相互矛盾之处，致使手册的学习执行受到影响。 

　　（3）机组资源协同培训形成短板。正如“7·31”紧急撤离事件所暴露出的问题，虽然国航培训工作统一由总部组织实施，但由于一体化运行、统一资源调配，往往出现飞行人员与乘务人员分别隶属不同的分公司或总部，人员之间熟悉程度欠缺，飞行过程中配合默契度大大折扣，出现紧急情况应对处置容易出现瑕疵和问题。同时，这种机组混合搭配模式，一旦出现责任原因不安全事件，监管责任划分也容易出现争议，不利于安全监管工作开展。 

　　3.2 安全监管面临的主要挑战 

　　（1）合格证管理局“鞭长莫及”。当前，现行行业管理模式下，分公司发生不安全事件，合格证管理局要担责。但合格证管理局对分公司的安全监管，仅能通过属地管理局的日常监察和FSOP系统了解情况，跨区监管需要大量的协调工作，缺乏有效的协作程序。特别是合格证管理局组织开展系统性检查工作时，对辖区外的分公司往往难以检查到位。监管职责无法有效履行，对分公司安全隐患的发现和督促整改，显得鞭长莫及，权责不对等。 

　　（2）属地管理局缺乏“有效抓手”。当前，航空公司的运行规范、手册、航线和资质等审批，由合格证管理局负责。分公司按照经批准的手册、规范、航线运行。作为分公司的属地管理局，虽然能够参加相关运行审定，但对手册、资质审批的具体情况不能实时掌握，不能与合格证管理局完全同步，一定程度上、一定时限内降低了监管的针对性、有效性。同时，在全国范围内的统一资源调配，往往造成属地管理局管不了人、管不了飞机、管不了航线，实际监管几乎没有抓手，安全监管力度大大折扣，效能严重削弱，同样面临权责不对等的问题。 

　　4. 加强安全监管的对策措施 

　　针对类似国航的运行管理情况，结合当前行业监管工作实际，坚持问题导向，应从以下几个方面加大工作力度，进一步促进履行民航行政机关监管职责，促进提升监管效能，确保安全形势稳定。①加快推进合格证管理办公室试点工作，加强顶层设计，尽快解决建立合格证管理局与属地管理局之间的协同监管机制及有效程序问题。②强化合格证管理局监管工作，逐一与航空公司分公司所在地监管局、管理局建立沟通和协作机制，加强信息互通，增强监管联动，全面提高安全监管的系统性、及时性和有效性。③明确工作要求，加大航空安全信息报送工作力度，督促航空公司总部统一、规范和加强各分公司不安全事件信息报送，便于合格证管理局第一时间掌握公司的总体安全状况，占据工作主动。④建立健全人员资质、航线审批、运力审批等管理机制，遇有重要审批事项，由合格证管理局广泛征求分公司属地管理局、监管局的意见建议，增强属地管理局监管局的监管权威性和有效性。⑤督促航空公司完善应急处置有关培训方案，提高机组飞行前应急程序模拟准备的要求，切实增强机组人员协同配合的默契度，提升应急突发状况处置的规范性、高效性。⑥系统加强航空公司手册管理，督促公司总部定期组织梳理手册的有关内容，及时清理不符合规章要求和运行实际的相关内容，提高手册的实用性、有效性，提升公司整体运行保障能力。 

　　（作者：李志鸿 民航华北地区管理局）