2016年，笔者随同民航局通航培训团队赴美进行了学习考察。期间，重点学习了美国通航法规、通航监管方式方法，走访了FAA等政府管理部门、机场、第三方服务商和制造商，并与NBAA、AOPA等协会进行了交流，考察了美国通航产业的发展情况和FAA对通航的监管方法。通过这次考察，笔者对美国的通航产业有了较为直观的认识，也对我国的通航产业未来的发展有了一定的思考。 

　　一、美国通航现状 

　　据统计，美国目前拥有22.4万架通航飞机，38万名通用航空飞行员，通航每年飞行量2480万飞行小时，其中1700多万小时的飞行是载人运输飞行，约占总飞行小时的70%。 

　　美国通用航空业目前在机队规模、机场数量、飞行活动量和从业人数等方面均处在世界领先地位，对美国社会经济发展有着巨大贡献。政府对通航的管理已显得驾轻就熟、管理精细，有很多好的做法和先进管理经验，值得学习与借鉴。 

　　总的来看，美国的通用航空业具有4大特点。 

　　（一）基础设施完备 

　　1.供通航使用的机场数量庞大 

　　截止到2014 年9 月，美国共有各类机场（含直升机场、水上飞机基地和其他起降设施）19360个。公共机场目前约5000多个，私人机场约14000个。（美国机场按照所有权分类，大致分为公共和私人两类。） 

　　公共机场主要由政府建设，其中558个机场运行定期航班，其余的4000多个为通航机场。（美国通用机场定义：没有定期航班或者年旅客吞吐量少于2500人次的供公共使用机场）私人机场主要由私人投资建设，数量，形式各有不同，有的设施设备比较完善，有的则比较简陋，甚至仅有一条草坪跑道，但是都可以满足飞机起降。 

　　2.导航设施完备 

　　在美国，卫星导航（GPS）经过多年的使用完善，已经十分可靠，并开发了很多便捷功能，通航飞行广泛使用卫星导航（GPS），通航机场一般不建设陆基导航台，如果需要，可使用布局密集的周边机场或航路的VOR/DME台来定位。 

　　3.飞行服务网络完善 

　　在美国，为通航飞行提供服务的主要是飞行服务站（FSS），而不是空管。FSS服务内容包括三大块，飞行前服务、飞行中服务和飞行数据。飞行员可以通过FSS获取相关飞行信息，不会收取任何费用。当飞行员在空中遇到紧急情况，如迷航、驾驶舱冒烟，或低油量需要向最近的机场进近的时候，也可以呼叫飞行服务站。 

　　（二）运行保障便利 

　　1.通航使用的低空目视航图信息丰富 

　　FAA负责制定并向社会免费公布低空航图。为了最大限度的确保通航飞行的安全，低空航图上会详细的标出以机场为圆心的扇区安全高度、机场周边的通航及运输机场分布、管制通信需求、显著地形（山川、河流和高压线等）等信息。在AIM 、FAA 官网等网站都有免费实时更新的航图资料获取。 

　　2.航行信息获取简便 

　　气象信息、航路信息、目的地机场信息等飞行信息，都可以使用智能手机获取。例如气象信息可以通过美国国家大气和海洋管理局（NOAA）下的NWS建设的全国联网的自动气象观测站（AWOS/ASOS）获取。 

　　在FBO（商务航空固定运营基地）一般也会有最新的航行资料供飞行人员查阅，下图是在华盛顿附近的通航机场Leesburg FBO提供的咨询通告，由于是在华盛顿附近，所以限制条件较多。 

　　leesburg机场FBO提供的咨询通告 

　　3.第三方代理服务完善 

　　在美国，大部分机场都有FBO为通航飞行提供后勤保障，保障内容包括飞行计划、燃油、维修保养、餐饮等服务等。每个通航机场至少有一家FBO, 有的还不止1家。  

　　在公务航空代理方面，有环球气象公司这一类的公司提供服务，主要提供客户行程支持、航空气象（数据来源为NWS和WNI等公司）、飞行计划、地面服务保障等专业服务和地面私人交通、餐饮、订房等延伸服务。 

　　（三）政府管理适度 

　　FAA对于通航监管理念与运输航空的监管理念具有明显差异，其通航监管思路是：在监管中平衡个人利益和公众利益，在不威胁公众利益的前提下，对通航飞行施以最小限度的管理。因此，FAA和美国民众也认可通航安全标准应低于运输航空，认为只要不涉及或较少涉及公众利益，通航安全更多由当事人负责。 

　　1.通航飞行空管限制少 

　　在美国，低空空域（真高3000米以下）是放开的。FAA对通航飞行管理严格按照分类分级管理的标准执行，在目视飞行规则下，飞行员起飞前不需要做任何申报，在空中也没有管制员指挥，若有需要穿越管制空域，必须向塔台临时申报将穿过其空域，一般都会得到批准。 

　　在飞行计划方面，飞行计划制定后，从告知空管到得到答复，时间一般不超过30 分钟。 

　　2.通航机场等级标准清晰 

　　FAA根据通航机场飞机数量和类型、飞行架次、飞行任务和飞行目的地等，将通航机场划分为4类：国家级（National）、地区级(Regional)、本地级(Local)和基本级(Basic)，主要服务国家和全球市场、地区和国家市场、本地和地区市场。 

　　3.运行费用低廉 

　　通航飞行在使用目视规则飞行的情况下，是不收取任何管制费用的，在大部分通航机场也没有任何起降费和停机费。 

　　此外，政府鼓励民众建设机场，对机场的建设标准要求并不高，以降低机场运行费用，大部分通航机场没有围界、安检、气象、仪表导航设备，也没有相关人员，只有水泥跑道或草坪跑道、餐厅和自助加油机，其收入主要来源于机场餐厅和加油。 

　　4.政府鼓励私人机场向公众开放 

　　为了最大化的利用机场资源，政府支持私人机场向公众开放。确定向社会开放的机场，会由FAA负责机场基础数据采集、飞行程序设计、程序校验飞行、程序资料公布、机场代码分配等工作，不收取任何费用。 

　　5.鼓励爱好者自己组装飞机 

　　为了鼓励民间的航空器爱好者从事航空活动，美国专门设立了一类实验类飞机（EA）。相比较其他航空器，这类飞机取证会相对容易，只要通过FAA的检查，获取实验类飞机的适航证后，就可以合法飞行。据统计，目前全美有3万多架实验类飞机，仅这类飞行引发的航空耗材消费已经非常可观。 

　　6.推进新技术的应用和推广 

　　目前，美国正在推广远程塔台（无人值守塔台）的使用。运行远程塔台的机场会配备高清数字摄像机、气象传感器、麦克风和其他相关设备，将机场的实时情况投影在办公室360度环绕液晶屏幕上（通过网络，也可以将实时情况传送到到几百公里外的办公室）。管制员在室内通过屏幕来观察飞机，操纵传感器、灯光、告警和其他塔台设备指挥飞机。远程塔台适用于无人值守、开放时间有限和流量较小的机场，由于其成本低廉，也可作为枢纽机场的应急备份设备。 

　　（四）通航文化水平较高 

　　1.航空文化根基深厚，普及面广 

　　FAA有专门的国家航空活动计划（national aviation events program）负责规划各类航空会展活动，有飞行特技表演、经典飞机展示、跳伞表演、飞行员与参观者互动等等。据统计，每年约有超过300场航空表演，观众可达1000-1200万，创造的产值约2.5-3亿美元。 

　　2.各类协会繁荣发展 

　　在美国，有大量的协会辅助整个通航产业健康发展。美国公务机协会（NBAA）有11000名会员，每年在全球各地举办各类航展，普及航空文化。每年在美国举办的公务机航展已成为美国第六大贸易展览会，已连续在上海虹桥机场举办四届的亚洲公务机航展（ABACE）已成为亚洲地区公务机交流的重要平台。航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）建立了目前世界上最大的免费安全教育服务平台，每年举办约200次论坛，有约25000人参加。作为行业的代表，各类协会经常与政府沟通，推动制定有利行业发展的政策。协会的繁荣发展创造了更多的学习交流机会，带动了从业人员水平、素质的提升。 

　　二、对于我国通航发展的建议 

　　纵观美国通航发展的历史，通航的发展并不是一帆风顺的，既有高潮也有低谷。既有一战后的航空业黄金年代、二战后的蓬勃发展，也有1979年《统一产品责任法案》出台导致的十余年低谷期，1994年《通用航空复兴法案》的出台，使美国通航发展再次迎来高潮，直至其发展成美国公共交通系统的重要一环。可以说通航的发展受政策的影响是巨大的，甚至可以说政策决定了通航发展的生命。 

　　对标美国通航产业的现状，对于如何在现有条件下发展通航，在政府管理方面，笔者建议： 

　　（一）放松管制 

　　1.调整对通航的监管模式 

　　我国的通航监管方式目前还是延续了对定期航班监管的模式，这套监管模式对于运输航空来讲十分适合，但是对于通航企业的管理显得过于严格。建议可以参考FAA的做法，根据运行标准适当放松管制，尤其在私人飞行领域。 

　　2.调整对通航从业人员的要求标准 

　　建议适度放宽对通航飞行人员的体检合格标准。2016 年7 月FAA对通航飞行人员体检要求发布了新的规章，降低了体检要求，对于新规章颁布前10 年具有有效驾驶执照和体检合格证的飞行员不需要再进行体检。相较于我国目前3年一次体检的标准，放松了很多。 

　　3.调整通航机场建设要求标准 

　　目前，在国内若要建设一个通航机场，其标准与运输机场基本一致，要求必须有围界、安检机、消防设施设备以及相关人员等。建议下一步适当放开限制，可以考虑在建设远程塔台，与就近的消防队、医院共用设备、人员等方面有所突破。 

　　4.加大低空开放力度 

　　在现有低空试点的情况下，进一步扩大低空开放范围，尤其是真高3000米以下空域开放，根据通航实际需求和空域环境适当调整空域高度，充分使用低空空域资源。 

　　（二）减少审批 

　　1.减少机场建设的审批 

　　在美国，FAA仅对运行定期航班的运输机场进行审定并发放合格证（依据139部）。反观我国目前的机场建设，基本上都需要各级政府、行业部门审批，且审批环节多、时间长。建议可以参考FAA的机场管理模式，对涉及公共运输的机场采用许可证管理，对于一般通用机场仅备案不审批，或者简化一般通用机场审批程序、下方审批权限。 

　　2.减少经营许可审批 

　　FAA不向通航企业发放经营许可证，仅对其经营性质的不同依照各类通航管理规章（91K、125、133、135、137）进行审定，然后发放运行许可证，并依此进行监管。鉴于对通航企业的安全运行控制主要通过运行许可证管理，我们是否可以将经营许可与运行许可合并，降低经营许可门槛，扩大通航的基数。 

　　对于FBO来讲，可以通过控制每个机场的FBO数量，避免形成垄断；对于航务代理企业，要依据135部打造小型商业运输运营人的运行控制委托模式。 

　　3.简化通航飞行任务审批 

　　通用航空相比于运输航空的优势就在于其灵活和便捷，即想飞就飞。要进一步简化通航飞行任务审批手续、提高审批效率、缩短审批时间，真正发挥通航的优势。 

　　（三）建设通航网络 

　　从美国的发展经验来看，要做到通航发展的快速和稳定，有两个因素是不可或缺的，一是数量充足的机场，形成一张机场网络，解决飞出去的问题；二是完善的飞行服务，形成一张飞行服务网络，解决飞的安全的问题。就我国的情况来讲，建议： 

　　1.建设一批基本级通航机场 

　　可以考虑建设一批只有单一短跑道、直升机停机坪、水上跑道的基本级通航机场，满足专业飞行的需要，主要提供社区交通运输、空中医护救援、森林防火、抢险救灾、空中观测等服务。 

　　2.建设一批国家级通用机场 

　　在美国，基本上大型枢纽周边都建有国家级通用机场，为飞往美国和世界各地的商务活动提供服务，其飞行量占美国整个通航机场飞行量的13%，占4类通航机场中有飞行计划飞行量的35%。建议在北京、上海、广州等周边也建设相应的通用机场，一可以满足公务航空市场的发展需求，二可以缓解枢纽机场的时刻压力，三可以做为定期航班备降机场。 

　　3.建设全国FSS（飞行服务站）服务网络 

　　目前我国没有类似于美国的FSS服务网络，现有通航运行依靠的是空管的飞行服务机构，由于原来的设计容量是保障定期航班运行，要想依靠其保障大量的通航飞行，难度很大。因此，建议建设一张FSS服务网络。 

　　（四）促进通航制造业发展 

　　提升通用航空器适航审定能力,在继续加强行业核心审定能力建设的同时，与国内大型制造企业、社会组织和行业协会合作，扩大委任范围，分类下放审批职能，节约行政资源，提升审定效率。 

　　（五）加大航空文化建设投入 

　　当前我国航空文化基础十分薄弱，广大民众对航空还是非常有距离感，认为航空是高大上、是奢侈消费，跟自己关系不大，参与度不高。鉴于我国通航业的监管力量不足、企业规模小、分散地域广、作业项目单一、运行不规范的现状，建议在强化政府引导作用的同时，大力发挥各类协会作用，促进我国通航产业快速健康发展。 

　　从美国通航的发展经验来看，雄厚的制造能力、完善的基础设施投入、成熟的航空文化、宽松的产业配套政策是美国通航业多年蓬勃发展的关键因素，其中宽松的政府管制政策和较高的航空文化水平更是关键中的关键。通用航空是一个具有拉动作用的产业，为美国的发展提供了强大的动力，也将是我国民航发展的一个新的动力源，对于我国从民航大国向民航强国发展具有关键的推动作用。相信在吸取美国通航发展多年经验，总结通航发展规律的基础上，我国的通航产业会迅速找到适合自身的发展模式，走出一条健康、繁荣发展的道路！ 

　　（作者：商承灏）