摘要：近年来，通用航空在经济社会发展中的积极作用越来越突出，促进通用航空的发展已经成为当前经济社会发展的重要方面之一，仅2016年国务院及相关部委就发布28项有关通用航空发展的相关政策，积极为通用航空的发展创造更大的空间和良好的环境。特别是在国务院发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》中，明确了通用航空在“十三五”期间的发展目标，民航局也提出了“两翼齐飞”发展通用航空的工作思路，促进通用航空的发展已经提升到了空前的国家战略的高度。本文从通用航空运行和监管的现状，以及促进通用航空发展的需求入手，提出组建地区性的通用航空安全运行监督管理机构的意见，并对组建该机构的必要性及其基本的职能定位加以探讨，为推动通用航空发展献计献策。 

　　2016年初，民航局党组提出了“一二三三四”的民航工作总体思路，其中的“二”就是推动运输航空与通用航空“两翼齐飞”。2016年3月，民航局发布的《通用航空发展“十三五”规划》（以下简称《规划》）中提出了“十三五”期间通用航空发展的目标。 

　　2016年5月，国务院办公厅印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）中再次明确提出了到2020年通用航空发展的目标，为未来五年通用航空的发展指明了方向。实现这一发展目标，需要社会各方面积极创新，主动作为，采取有效的措施，积极推动通用航空的快速发展。作为民航的行业管理政府更应站在更高的层面，积极行动起来，多措并举，努力推动通用航空的发展，实现民航“两翼齐飞”的目标。 

　　一、通用航空的运行特点及我国通用航空运行和监管的现状 

　　（一）通用航空的运行特点 

　　按照《民用航空法》中的定义,通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动,包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。 

　　与运输航空活动相比，通用航空的运行具有如下特点： 

　　1.运行种类和作业项目多，作业范围广。按照《通用航空经营许可管理规定》（交通运输部令2016年第31号）的规定，将通用航空运行活动划分为甲、乙、丙、丁四大类和31项具体的运行种类。作业项目覆盖了农、林、牧、渔、工业、科研、交通等多个行业，涉及作业范围广泛。 

　　2.作业机动性和时效性强。通用航空广泛应用于医疗救护、抢险救灾、城市消防、农业和林业的防灾减灾等方面，具有较强的机动灵活性和时效性。 

　　3.运行条件复杂，飞行技术要求高。通常情况下，通用航空多为小机型、低高度目视飞行作业，受天气及地形条件等因素影响较大，运行条件和作业环境相对较复杂，对飞行技术要求相对较高。 

　　4.飞行成本相对低，保障服务要求低。通用航空在飞机成本、飞行成本和保障成本上相对较低，同时由于飞行高度相对低，载客较少或不载客飞行，对保障服务要求也相对较低。 

　　（二）当前我国通用航空运行的基本状况 

　　综合我国通用航空的运行状况，可归纳为以下几个方面： 

　　1.飞机数量较少，通用飞行量少，通用机场数量少，保障设施落后。到2015年底，我国在册的通用飞机数量、年飞行量和通用机场数量，分别仅为美国的1/100、1/30和1/60。且现有通航机场的基础保障设施和保障能力较弱，大多数通航机场不具备自身的应急救援保障能力。 

　　2.机型种类较多，机型相对老旧，形成规模的机队较少。截止2015年底在册的2235架通用飞机共涉及170多个机型，其中一半以上的机型飞机数量不足10架，部分飞机的机龄在30-40年以上，有的甚至更长。 

　　3.形成规模的通用航空企业较少，通航企业良莠不齐。2015年底在册的281家通航企业中，当年实际运行的企业有218家，占总数的3/4略多。其中年飞行量超过5000小时的仅20家，不足10%，飞行量在500小时以下的有111家，占51%，有的企业只有1-2架飞机运行。 

　　4.通航整体安全状况相对较差。2014至2106年连续发生通航事故23起，暴露出通航安全管理整体薄弱，法规观念淡漠，违规运行的问题相对较多。 

　　（三）通用航空的监管状况 

　　1.通用航空监管力量不足，投入监管的精力不足。当前，多数监管局中没有通用航空的专职监察员，大量的监管工作是由飞标类和市场类监察员兼职完成，投入的精力不成比例,运输航空和通用航空无法兼顾的矛盾突出。同时,在监察员队伍中,缺乏具有相应通航专业背景、知识和从业经验的监察员,监管人力资源匮乏，力量不足。 

　　2.通航监管依据法规不健全，易造成监管过严、监管越位。由于现行民航法规中没有清楚地界定运输和通用航空的区别，缺少适用于通用航空各类作业特点的安全规章标准体系。且对通航的安全监管多数是由运输航空的监管人员兼职完成，在标准掌握上，往往会出现以运输航空的标准来要求和约束通用航空运行的情况，导致监管过严，提高了通航的运行成本，给通航的发展带来一定的制约。 

　　3.对通航的监管存在空白点。由于通用航空运行基地分散、点多面广，而监管人员少，很多通用航空作业地点不能实现现场的监督检查。 

　　二、组建地区通用航空安全运行监督管理机构的必要性探讨 

　　（一）国务院《指导意见》和民航局《规划》中的通用航空发展目标分析 

　　国务院《指导意见》和民航局《规划》中都明确提出了到2020年通用航空的发展目标：建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培养一批具有市场竞争力的通用航空企业，通用航空业经济规模超过1万亿元。 

　　截止2015年底，我国共有通用航空机场约300个，通用飞机2235架，年飞行量为77.9万小时，通用航空企业281家。按照这个基数计算，在“十三五”期间的五年里，通用航空的机场数量、航空器数量和飞行量年均增长率要分别达到10.8%、17.5%和20.8%。与这些发展密切相关的飞行人员、机务维修人员、保障人员的数量、相应地面设施的需求也将有大幅度的增加。 

　　这就要求民航局要采取强有力的措施，加强通用航空管理，确保通用航空安全，推动通用航空安全快速健康发展，尽快赶上运输航空发展的步伐，真正实现“两翼齐飞”。在这种形势下，以地区为单位组建专门的通用航空安全运行监督管理机构，承担对本地区通用航空企业的安全运行监督和管理职能，培养一支具有较强的通用航空专业性和独立性的安全运行监督管理队伍，为通用航空发展做好切实的服务和支撑，就显得尤为重要。 

　　(二)组建地区通用航空安全运行监督管理机构的必要性分析 

　　结合我国通用航空发展的实际情况和安全监管状况，参照《指导意见》和《规划》确定的目标，在未来几年内，通用航空的机场数量、飞机数量、飞行量、飞行队伍、维修队伍、保障队伍、地面保障设施设备，都要有较大规模的发展，并保持较高的增长速度。这种形势下，如果仍然按照目前的方式对通用航空运行实施监督和管理，必将影响通航的整体发展。在这种情况下，组建地区通用航空安全运行监督管理机构就显得更加必要，其必要性主要体现在以下几个方面。 

　　1.是推动通航发展目标和民航强国战略目标实现的需要。 

　　实现运输航空和通用航空“两翼齐飞”是实现民航强国战略目标的关键，《指导意见》中针对当前民航业整体发展的不平衡，明确了一系列的政策措施。目前，运输航空的发展已经稳居世界的领先地位，而通用航空的发展相对落后，与先进的国家相比相差较大，因此，在短时间内要实现通用航空的健康快速发展，赶上世界先进发展水平的行列，进入民航强国俱乐部，就需要一只专业能力强、行政能力过硬的监管队伍为通用航空的健康发展提供保障和支撑，为实现“两翼齐飞”奠定坚实的基础。 

　　2.是推进“放管结合”，围绕“安全第一”，强化安全监管的需要。 

　　安全是通用航空企业生存和发展的基础和前提，是通航运行特点的必然要求，是通航产业持续健康发展的保障，更是市场培育的根基。当前，推动通用航空发展要围绕“安全第一”原则，积极探索“放管结合”，在“放”的前提下，做好“管”的文章，让通用航空“飞起来、热起来”。在此过程中，要始终坚持“安全第一”的底线和生命线，因此，组建专门的安全监管机构是在推进“放管结合”过程中做好“管”的文章，确保安全运行的需要和根本。同时，这一机构可以提供大量来自一线和基层的意见和建议，为推动尽快形成通用航空的安全规章标准体系提供支持。 

　　3.是转变通用航空管理方式的需要。 

　　通用航空发展中会遇到来自多方面的问题，解决这些问题的关键是转变观念。《指导意见》中明确提出地方政府要切实承担起促进产业发展，加强安全监管等主体责任，同时又明确提出建立跨部门、跨领域的通用航空联合监管机制。在此基础上，民航局对通用航空工作要侧重于通航发展的法规、标准、规范的建设和监督执行上，侧重于通航企业的安全监管上，同时要与地方政府做好协调、配合等多方面的工作。目前对于通航的监督管理职能，分散于管理局及监管局的多个业务部门，不适应新形势下加强联合监管机制建设的需求。建立专门的监管机构，对加强局方与行业内外部之间协调、配合，转变通航管理方式，改善通航发展环境，具有极大的促进作用。 

　　4.是改进通用航空监管模式，建立通用航空安全监管和市场监管体系的需要。 

　　促进通用航空快速发展，就要建立与通用航空发展阶段相适应的，区别于运输航空的安全监管和市场监管体系。目前，对于通航安全监管职能是由监管局的飞行标准处、适航维修处及相关处室的监察员兼职完成。对于通航经营活动的市场监管职能则是由管理局的通航处或监管局的市场监察员来兼职完成。有些监管工作还需要各专业之间相互配合协助完成，运输与通用无法兼顾的矛盾突出。组建专门的通用航空安全运行监管机构，有利于解决这一矛盾，对于创建既满足于监管要求又利于通航发展、宽严适度的通用航空安全监管和市场监管体系具有积极的促进作用。 

　　5.是快速形成分类管理，优化市场监管方式，倡导真情服务的需要。 

　　《规划》中确立了深化体制机制改革的任务，全面实施安全管理，市场管理改革。推进通用航空分类管理，区别任务性质、作业地点、作业类型、用途等实施差异化管理。积极优化安全监管手段和方式，建设通用航空安全监管平台，提升信息安全监管能力，提升市场管理中的“事中、事后”监管能力。实现这些创新和改革，对应的监管工作量和工作难度并不亚于运输航空的监管，需要一支专门的通用航空监管队伍，才能真正实现监管工作的分类管理和方式优化，为通航发展服务。 

　　6.是加强通用航空监察员队伍建设的需要。 

　　当前影响通用航空监管效能的一个主要因素就是通用航空监察员人力资源匮乏，缺少具有相应通航专业知识和从业经验的监察员。实现运输航空和通用航空“两翼齐飞”，相应的监察员队伍也应做到“两翼齐飞”，才能真正为通航发展做好监管保障工作，这就需要积极培养一批具有专业资质能力的通用航空监察员，组建这一机构，对于培养通用航空监察员队伍具有至关重要的作用。 

　　三、组建地区通用航空安全运行监督管理机构的职能定位探讨 

　　按照《规划》中确立的深化体制机制改革、夯实基础保障能力和提升产业发展水平三项主要任务的要求，结合当前通航运行和监管的现状以及民航三级机构职能分工情况，以地区为单位组建的通用航空安全运行监督管理机构的职能应至少涵盖以下几个方面。 

　　1.安全监管职能。包括目前管理局及监管局的职能中有关通用航空运行监管和通用机场建设及监管等方面的职能。 

　　2.市场管理职能。包括目前管理局通用航空处对通用航空市场实施监督管理的职能。 

　　3.政策标准建议职能。积极参与通用航空法规、规章、标准体系的立法建设工作，提出有关意见和建议。 

　　4.沟通协调职能。与地方、军队等相关部门、领域就通用航空发展事宜进行沟通、协调的职能。 

　　5.其他与深化体制机制改革、促进通航发展有关的职能。 

　　四、结束语 

　　综上，从目前我国通用航空的运行和发展的实际情况以及针对通用航空安全监管的实际情况入手，结合《指导意见》及《规划》和民航强国战略目标的实现要求，提出了组建地区通用航空安全运行监督管理机构的建议，并论述了这一建议的必要性及相关职能设定。旨在推动通用航空安全健康快速发展，实现《指导意见》中提出的发展目标，实现民航“两翼齐飞”和民航强国的战略目标。 

　　参考文献 

　　[1]《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发[2016]38号）[Z].国务院办公厅，2016年5月。 

　　[2]冯正霖局长在民航局通用航空工作领导小组第二次全体会议上的讲话[Z].2016年8月。 

　　[3]通用航空发展“十三五”规划[Z].中国民用航空局,2016年3月。 

　　[4]《中国通用航空发展报告（2015）》[R].中国航协通用航空分会,2016年5月。

　　（作者：李永祥 民航吉林安全监督管理局）