摘要：从安全管理方针和安全机构的设置，到规章制度的制定、落实和监管，再到安全风险管理、安全教育与培训，以及安全信息管理和安全绩效管理，等等，这些安全管理工作涉及到空管运行的方方面面，渗透到基层空管单位的每一个工作细节中。然而，在基层空管单位里，安全管理工作似乎没有做到深处，不能发挥其应有的“管理航空安全风险”的目的。随着飞行架次的增长，空管保障工作也将可能从量变到质变，因此，基层管制单位需要本着“安全隐患零容忍”的态度，积极提高自身的安全管理水平，努力将安全隐患风险控制在一个可接受水平的状态上。   

　　一、基层管制单位安全管理工作现状分析 

　　当前，在基层管制单位的安全管理手册中，无一例外地罗列了安全管理工作的各个细节，包括安全管理方针、组织机构、风险管理、安全监察等章节，而各运行部门也针对安全运行的特点制定了详细的工作程序或应急处置方案，并签订了各式各样的“安全责任书”，明确安全责任，从形式上形成了一个完整的安全管理工作的过程。然而，这些安全管理工作的细节在执行上却或多或少存在困难或偏差，并不能真正履行“管理航空安全风险”的职责。笔者曾经对个别基层空管单位的安全管理工作进行初步分析，发现这些单位在安全管理的组织机构、规章制度、安全监察、风险管理和安全信息管理等方面存在系统性的缺陷，致使安全管理工作出现组织难、难组织的不利局面。 

　　（一）安全管理意识欠缺 

　　国际民航组织对于安全的定义，是将与航空器运行相关或直接支持航空器运行的航空活动的相关风险减少并控制在一个可接受水平的状态。因此，笔者认为，基层管制单位里任何与空中交通管理工作相关的组织和个人，都应该是安全管理工作必不可少的一部分，哪怕是为管制员提供餐食的餐饮公司的服务员。但是，在基层管制单位中，更多的强大安全管理部门管安全，而忽略了对其他运行人员的安全教育，于是就形成了安全管理部门“单兵作战”的局面。从组织机构设置上，安全管理部门仅安排寥寥几个人，且这些人员基本上脱离了运行岗位，缺乏一线运行经验，从而使安全管理工作脱离了群众的基础。而在一线运行部门，拥有着丰富的一线运行经验，却置身于安全管理之外。更糟糕的是，在长期工作中，有些单位的安全管理部门和一线运行部门之间已经形成了意识隔阂，导致安全管理工作难以组织。 

　　（二）运行人员技能不足 

　　当前，我国的基层管制单位都为安全管理工作设置了多个运行部门，分别履行各自的职责，如安全管理部门负责安全信息的管理，管制运行部门负责提供空中交通服务，技术保障部门负责设备的维护等。然而，在这个复杂的安全管理组织机构里，却没有一套系统的运行程序来指导现场运行，部门或科室之间只能通过签订保障协议来弥补部门或科室之间的技术差异，而这种技术差异又没有经历培训得以消化。久而久之，运行人员的技能水平出现退化，影响了运行的质量。笔者曾经与某单位的个别塔台和进近管制员探讨塔台管制区范围内所使用的飞行间隔标准，但是结果却不得而知。 

　　（三）安全检查质量不高 

　　近几年，基层管制单位每年都要接受上级或其他单位组织的安全检查，一线运行部门几乎每月都要接受安全管理部门组织的安全检查。而自去年以来，运行现场的录音录像成了安全检查的有效依据。不难看出，安全管理部门的检查力度在逐年加大。但是，奇怪的是，在每次的检查结果中或多或少都反映出一些安全管理工作的问题，有些还是重复出现的现象。很显然，我们安全检查工作存在质量问题，而这种质量问题主要存在三个方面的原因，一是检查人员的技能不足，难以发现存在的安全隐患；二是安全管理人员找不到安全隐患的根源所在，没有能力采取有效的防控手段；再者就是运行人员不重视，甚至存在抵触的情绪。 

　　（四）防控措施难以到位 

　　在我国安全风险管理的制度设计上，基层空管单位定期或不定期地开展风险评估工作，识别安全隐患，评估安全风险，制定防控措施。笔者曾经以运行人员的身份参加过多次这样的工作，发现该单位风险评估工作还存在些许不足之处，一是对安全隐患的识别能力偏差，着重与头脑风暴的形式识别安全隐患，较少利用规章制度分析存在的问题，致使有些明显违法、违规的行为长期存在；二是对安全隐患的危险性评估不足，更多的以行政手段或惯性思维来认识安全隐患，更多的以主观思想来分析安全隐患；三是安全隐患的防控措施过于简单，很多防控措施不具有实际操作性。由此，一些安全隐患的防控措施难以到位，从而影响到安全管理的质量。 

　　（五）自愿性报告制度没有发挥实际效用 

　　国际民航组织要求各成员国建立事故征候强制性报告和自愿性报告制度，而中国民航也在2004年建立了安全信息自愿报告制度。根据《航空安全自愿报告系统》规定，中国民航自愿报告系统主要收集航空系统的缺陷和隐患的报告，没有造成严重后果或无明显后果、不易被发现的事件或违章行为的报告。但是，一直以来，这样的自愿性报告系统没有被广大运行人员所熟知，也很少有人知道有这么一个自愿性报告系统。除此之外，空管系统也在安全管理规章中公布了系统内部用于自愿性报告的邮箱或传真，但是，由于没有承诺报告的无惩罚性，也就引不起运行人员的兴趣。可想而知，当前，自愿性报告制度在空管系统内并没有发挥其应有的效用，致使部分安全信息不能及时反馈到安全管理部门，影响到安全隐患的防控效率。 

　　二、基层管制单位开展安全管理工作的建议 

　　纵观交通运输部《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》的相关规定，我们可以发现，在基层空管单位里，安全管理工作包含空管运行的所有过程，包括安全方针的设定，为实现安全方针而制定的组织机构、规章制度、应急方案，规章制度的学习、落实和完善，安全信息的收集、统计和分析，等等。结合上述基层管制单位安全管理工作的现状分析，笔者以为，基层管制单位应当本着“安全隐患零容忍”的态度，不断完善运行程序，加强培训和运行环节的安全监察，优化安全信息收集和评估程序，努力提升安全管理的工作质量。 

　　（一）不断完善运行程序，优化安全运行环境。 

　　笔者认为，运行程序是基层管制单位实现安全管理目标的具体方式，是对特定安全隐患的防控手段，也是各类法律、法规、规章、标准、规程、规定以及设施设备的具体应用。由此可见，一个完善的运行程序应该具备综合性强、覆盖范围广、易于操作的特点。随着运行环境的变化，每一个运行程序还应当进行定期或不定期地优化，以防控新生的安全隐患。 

　　至于运行程序的管理，笔者以为最好由安全管制部门直接负责。在人员配置上，笔者建议给安全管理部门配置最好的技术力量，组建安全管理队伍，以专家的身份开展安全隐患排查工作，并为防控这些安全隐患制定合适的运行程序。平时，安全管理部门还可以将这些专家组建成一支运行质量监督队伍，深入一线运行岗位，监督运行程序的落实，并为优化运行程序收集原始资料。 

　　（二）加强安全培训管理，提高运行人员整体素质。 

　　笔者通过长期观察发现，个别运行程序在落实过程中，可能会出现执行上的偏差，这种偏差有时体现在运行管理上，管理人员认为运行程序产生的效果不明显，没有引以足够的重视，运行人员的执行偏差不能得以及时纠正；有时体现在运行人员的操作上，运行人员不明白那些运行操作到底能够解决什么实际问题，从而在思想上出现懈怠现象。在这种情况下，笔者认为有必要考虑加强运行人员的安全隐患分析和运行程序培训，只有让运行人员深入领会运行程序与安全隐患的相互关系，充分理解运行程序对于防控安全隐患的重大意义，运行人员才能表现出执行力，运行程序才能得以有效落实。 

　　至于如何开展安全隐患和运行程序的培训，笔者以为最好还是由安全管理部门负责，毕竟这个部门拥有了强大的技术力量，而且能够具备深入分析安全隐患和制定运行程序的能力。基层管制单位也应当为安全培训提供制度的保障，安排所有运行人员定期参与安全培训工作。 

　　（三）开拓信息收集渠道，提升安全信息管理质量。 

　　笔者发现几乎所有的基层管制单位都建立了安全信息强制性报告制度，而个别单位还建立了无后果违章检查制度和运行现场录音录像检查制度，全方面收集运行中存在的安全隐患。但是，在基于最广大运行人员的自愿性报告制度上，基层管制单位还缺乏足够的决心和思路，虽有制度存在，却没有发挥实质性的效果。笔者认为，要想发动运行人员报告安全信息的积极性，至少应当承诺安全信息的无惩罚性，甚至要建立奖励或绩效制度，解决运行人员的后顾之忧，提高他们参与自愿性报告的积极性；此外，还应当开启报告安全信息的方便之门，积极利用开发现有的通信平台，甚至可以在运行现场开启自愿性报告渠道，让运行人员随时随地都能报告运行中发现的安全隐患。 

　　通过各个渠道报告的安全隐患汇总到安全管理部门后，安全管理部门应当尽快组织技术专家开展安全隐患分析和评估工作，及时为制定防控措施，以防产生不良的后果。需要提醒的是，安全隐患分析和评估工作尽可能不受行政和惯例的干预，否则将影响到安全隐患的分析和评估质量，增加了防控措施制定和执行的难度。 

　　三、结语 

　　安全无小事，安全隐患零容忍，这是基本管制单位对于安全管理工作的态度。无论采取什么样的措施，安全管理工作都有一个相同的结果，就是通过采取防控措施，将运行中的安全隐患风险控制在一个可接受水平的状态上。本篇通过系统分析基层管制单位安全管理工作的现状，解析影响基层管制单位防控安全隐患风险的不足，以供相关管理人员借鉴。同时，笔者根据自身的工作经验，提出安全管理部门需要建立一支技术专家队伍，充分应用运行程序的制定、培训和监察过程中，以及安全隐患分险的分析和评估上，同时也提出了系统性的安全信息管理思路，提倡加强安全信息的自愿性报告制度，为安全隐患的排除和防控工作提供有力的支持。 

　　（作者：孙建祥 民航温州空管站）