摘要：  

　　作为民用航空的两大支柱产业，运输航空和通用航空是我国国民经济建设和社会发展中不可或缺的重要组成部分，对我国经济发展具有重要意义。然而目前我国空域开放程度低，空域利用效率低，制约了民航特别是通用航空的发展。本文从空域管理模式、飞行申办流程、空管单位服务保障能力等方面对民用航空空域使用中存在问题进行分析，提出解决思路与意见，以期推动空域改革，促进通用航空发展。 

　　关键词：通用航空 空域改革 空域使用 

　　一、 引言 

　　通用航空具有机动灵活、快速高效等特点，现阶段我国通用航空的发展水平远远落后于世界其他国家，不能适应当前经济建设和社会发展的需要。空域使用效率低下，是制约我国通用航空发展的一个重要原因。 

　　低空空域是国家的重要战略资源，是军航和通用航空的主要活动区域，像国土资源、海洋资源一样，蕴藏着极大的经济、国防和社会价值。 

　　通用航空作为一种新兴业态，受到许多专家和学者的青睐，大多数认为其具有良好的发展潜力，也提出了一些存在的问题，但多为零散和片面的问题，针对这种现状，通过深入研究，发现我国通用航空的发展存在一系列的问题。本文着重探讨通用航空空域使用效率的问题，通过问卷调查对空域使用现状进行研究，发现主要的问题是空域管理模式、飞行申办程序、空管单位服务保障能力等方面。针对提出问题，提出了改革空域管理模式、简便审批程序、改革民航空管单位，以期能给相关部门提供参考，早日实现民航强国梦。 

　　二、 理论背景 

　　朱晓波[]针对通用航空的发展现状和低空空域运行管理现状，构建了适用于我国的低空空域阶段性运行管理策略，将低空空域运行管理分为基本阶段、过渡阶段和理想阶段。卢倩[]等认为在低空空域开放的情况下，为保障低空空域内的飞行秩序和公共安全，做好安全监管尤为重要。孙瑜[]认为空域资源是通用航空发展的瓶颈，并以江苏省低空空域为例，指出科研低空空域总量趋于紧张。付睿[]认为我国对航空的服务保障系统尚不健全，难以满足我国通用航空快速发展的需求。 

　　从以上综述可以分析得出，我国对通用航空研究停留在比较浅的层面，或者从某一个小的方面进行研究，提出较为详细的解决方案，或者以地区为研究对象分析了空域资源的现状，没有提出更好的改革建议。而从宏观角度进行的系统的研究较少。基于此，本文在既往理论研究的基础上，从宏观角度出发，通过调研，运用定量分析与定性分析相结合的分析方法，从空域管理模式、飞行申办流程、空管单位服务保障能力等方面进行研究，提出改进意见，为我国民用航空空域效率提升提供理论支撑。 

　　三、 研究设计 

　　（一）测评维度及指标确定 

　　本次调查问卷的设计主要分为两部分，一部分是基本信息的调查，另一部分是问卷主体的设计。基本信息主要包括性别、年龄、企业性质、职位等，这是基于调查对象的多样性和样本的代表性而设计；问卷主体则针对空域管理中存在问题和解决方法提出了全面有针对性的调查问题。（见附件1） 

　　（二）样本数据收集 

　　为了了解我国空域管理情况，本文做了问卷调查。本次调查共发出问卷222份，回收222份，其中有效问卷222份。本次调查的主题为公民对我国空域管理的了解情况。 

　　本次调查结果的男女比例约为3：1；超过4/5受访者年龄在40岁以下；约50%受访者来自通用航空相关行业，80%被调查者公司为国有企业或国有控股企业或民营企业；约95%的单位为企业，5%为政府机关；基层员工、基层管理者和中层管理者各占 

　　45%、26%、22%左右，见图3-1。 

　　图3-1：样本概况 

　　本次调查对象包括政府机关、各种类型的企业、航空公司等，职务结构合理，相关行业比例适当，是一次取样合理，具有代表性的调查。 

　　四、 空域存在的问题 

　　（一）现行空域管理模式存在不足 

　　图4-1现行空域管理模式的合理性 

　　军方统一管理空域影响民用航空发展。根据《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，国务院、中央军事委员会空中交通管制委员会领导全国的飞行管制工作。国家空管委办公室负责指导检查工作落实，在现行空管运行体制下，军民航空管部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。 

　　实际上，我国形成了由军方统一领导，民航局协调指挥的空域管理模式。这种空域管理模式，优先保障军方的需求，对军队尤其是空军的发展，起到积极作用。但是，在另一方面，这种军方统一管理空域的模式一定程度上限制了民用航空的发展。 

　　图4-2民航发展对空域的需求的满足度 

　　不能满足民用航空发展对空域的需求。在现行空域管理模式下，划归民航使用的航路已经饱和，空域资源与民用航空发展的矛盾越来越突出。另外，现行的中国民航航路航线网络是上世纪70年代形成的，差不多40年了，已不适应现在民航业发展。空域资源紧张的矛盾，也是航班延误的重要原因。2015年全国客运航空公司的平均航班正常率仅为68.33%。不到70%的航班正常率，意味着超过30%多的旅客遭受了航班延误。而航班延误中，空管流控原因占了30.68%。航班延误不仅伤害旅客，也伤害航空公司。有数据显示，航班延误1分钟，航空公司增加直接成本支出1000多元。如果民用航空对空域的需求不能得到满足，那么民航强国的发展便无实现的可能。 

　　图4-3空域的有效利用程度 

　　空域有效利用程度低。目前低空空域未能实现真正意义上的开放。现阶段的低空空域开放程度不高、划设不合理，大部分未划设有效的互通低空航线，空域有效利用程度不高。有数据显示，我国空域民航使用范围大约只有20%，80%为军用或者处于控制范围。飞行时间大，所用空域少，形成了鲜明的对比。现在进行的低空空域开放试点范围小，划设不合理，空域相对孤立且难以连接成片，未形成航线网络。低空空域和低空航线使用效率极低。 

　　（二）通用航空飞行申办流程不合理 

　　图4-4申请一般通用航空飞行任务手续复杂度 

　　通用航空飞行申办手续复杂。根据现行法律法规的规定，要实施通用航空飞行，一般需要申办以下的手续。首先要向军方申请空域，其次还要向民航管理部门申请备案，最后要向空管部门申请飞行计划。另外，如果涉及特殊飞行任务（如航空摄影等），还应首先向战区军方申请飞行任务。这几项手续申办复杂，涉及不同部门。只要有一项手续未申办成功，就不能进行通用航空飞行。复杂的申办手续，大幅增加运行成本，限制了通用航空飞行活动的开展。 

　　通用航空飞行申办时间较长。复杂的手续也导致通用航空飞行申办时间长。从问卷调查的结果看，有约70% 的受访者认为，向军方申请空域批复时间为4天及以上。有约60%的受访者认为，向民航管理部门申请备案批复时间为2-4天。有约60%的受访者认为，向空管部门申请飞行计划批复时间为4天及以上。有超过70%的受访者表示，如果涉及特殊飞行任务（如航空摄影等），首先向战区军方申请飞行任务，批复时间需要1至2周的时间，个别情况有超过1个月的情况，严重影响通航运行。 

　　图4-5对通用航空飞行限制程度 

　　通用航空飞行申办中的限制过多。空域管制单位违反《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，不接受个人飞行计划申请，严重阻碍了私人飞行的发展。申请材料复杂，公司申请人要向审批机关提供飞行任务申请文件，内容包括：任务性质、执行单位和机组人员国籍、主要登机人员名单，航空器型号、数量和注册地，使用机场（临时起降场），作业时间和作业范围，以及其他需要特别说明的运行合格证、经营许可证、营业执照、飞机国籍登记证、适航证、无线电台执照、保险单、申请材料真实性诚诺书等等事项。在实践中，过多的申办内容，增加了申办的难度。 

　　（三）民用航空空管单位服务保障能力不足 

　　空管单位的主要任务是对运输航空的飞行提供空管保障服务。因为航班总量的不断增加，管制人员的安全压力和运行压力越来越大。对通用航空投入的人力物力明显不足，空管保障服务能力明显不能满足通用航空的发展需求。 

　　图4-6我国雷达管制繁忙机场飞机的起飞放行间隔时间 

　　图4-7我国雷达管制繁忙机场飞机的着陆间隙 

　　飞行终端区运行效率低见图4-6、4-7。雷达管制繁忙机场起飞放行间隔时间长，飞机着陆间隔大。由于间隔大，导致飞行流量控制多、时间长，空域利用效率低、航班延误多。这种现象反映了民用航空空管单位服务保障能力不足。 

　　（四）低空空域管理使用中存在的其他问题 

　　顶层设计不完善，实质进展不明显。虽然近年来，就低空空域改革出台了一些政策，但政策设计不够详细，政策落地存在问题，就实际效果看，改革的实质进展不大。 

　　管制、监视和报告三类空域的划分规划尚未落实，所有飞行活动还需要按管制空域报批。空域分类的目的在于方便通用航空飞行，目前的空域划分尚未达到这个目的。 

　　飞行任务、飞行空域、作业备案和飞行计划等需要不同的部门审批，不利于发挥通航飞行灵活便捷的优势。 

　　五、 对策建议 

　　（一）改革空域管理模式 

　　图5-1建议未来空域有效管理模式 

　　理顺军民空域管理机制。根据空域使用的实际需要，合理划分军用空域和民用空域。以“经济建设为中心，维护国家领空主权” 为指导思想，加强顶层设计，在提高空域利用率上做足文章。建议在空管委领导下，成立专家团队，提出科学合理的空域优化方案，供领导决策。区分和平时期和战争时期空域的不同使用原则，划设更多的可用空域供民航使用。修订《中华人民共和国飞行基本规则》，明确和平时期不同飞行的优先顺序原则。防止军事训练和民航运输航班飞行的矛盾冲突。 

　　在现阶段，首先要明确与军方协调的民航主管部门是政府还是空管局，切实加强协调工作。要加强民用航空管理部门与军方部门的沟通协调，积极发挥应有的作用，减少或消除非战时军事训练飞行对民航运输飞行的严重影响，实现民航与军航的融合发展。 

　　（二）简便审批程序，发挥通航飞行灵活便捷的优势 

　　现行通用航空飞行审批程序严重阻碍了通用航空飞行的发展。针对复杂的飞行计划申请和审批（报备）程序，建议进行研究论证，在保证安全的前提下大幅简化。针对目前通用航空用户飞行计划申请复杂，多头管理效率低下的情况，建议进一步简化手续，减政放权，为通用航空（含无人机）用户提供便捷的飞行计划申请。另外，建议引进“负面清单”制度，除了管制空域和特殊飞行任务必须向空管部门进行审批外，其他通用航空飞行报备后即可自主实施。安全责任由通用航空用户自主承担。 

　　（三）对民航空管单位进行改革，建立企业化管理模式，实施现代企业管理制度 

　　图5-2你认为在我国,当前全面深化空管单位体制改革的紧迫程度 

　　在我国有限的民用空域内，空域资源没有得到充分发挥，加剧了空中赌塞和航班延误。目前我国雷达管制繁忙机场飞机的起飞放行间隔较长、落地间隔较大。这限制了民用航空的发展。造成这种现象的原因中，主要的深层原因是现行空管单位管理模式的制约。受管理政策制约，管制人员如果缩小间隔只是承担了更大的风险，没有绩效管理政策鼓励，没有收益，自然不会选择缩小间隔。管制单位领导出于安全方面的考虑，也会要求管制人员不要缩小间隔。另外，目前管制人员收入低，留不住人才，工作积极性不高，部分管制人员指挥水平不高，一定程度上影响了空域使用效率。 

　　图5-3你认为以下哪种管理方式,更能提高民航空管单位的服务保障能力 

　　针对以上的问题，建议空管单位建立企业化管理模式，实施现代企业管理制度。通过绩效管理制度，提高空管单位的积极性。企业管理模式，有利于获得更富裕的资金，从而帮助留住人才、提升管制人员的指挥水平。 

　　（四）其他的一些建议 

　　1.完善适合我国国情和符合国际民航组织标准的低空空域管理法规、程序和方法。制定出明确的低空空域使用管理规定，使低空空域的使用和管理有章可循、有法可依。对不同类别的空域，确定其管理主体、责权利关系和管理程序。 

　　2、明确划分空域，规定管制和非管制空域，构建一套完善的可供通航专用的航路、航线网络。制定空域分类标准，并按标准实施分类，按实际需求和实际环境适当调整，科学配置空域资源，合理划设自飞空域、报告空域、监视空域。3.增加低空目视航线数量，满足通航各类飞行的需要，在条件适合的地区，方便通用航空器的快捷机动飞行。 

　　3、依据《中华人民共和国飞行基本规则》的规定，接受“个人” 飞行计划的申请。只有鼓励通用航空私用飞行的发展，通用航空才能真正的热起来。 

　　六、 结论 

　　作为战略性新兴产业，我国民用航空有着重大的发展需求。“十三五”期间，是航空经济发展的黄金期，也是通用航空发展的成长期。优化空域资源配置,提高空域资源配置使用效率,增加民航可用空域,深化低空空域管理改革，是民用航空发展的基础。 

　　本文通过调研，从空域管理模式、飞行申办流程、空管单位服务保障能力等方面进行研究分析。认为民用航空发展需要改革空域管理模式，简便通航飞行审批程序，对空管单位建立企业管理模式，完善空域管理法规，明确划分空域，从而提高我国空域使用效率，加快我国民用航空发展。让空域资源为经济建设服务，让经济建设为国防安全提供物质保障，最终达到发展经济，巩固国防安全的目的。 

　　参考文献 

　　[1]朱晓波.浅谈我国低空空域运行管理现状及发展J，海峡科技与产业,2016（3） 

　　[2]卢倩,陆小雅，潘玉婷，廖扬扬.无人机在低空空域的监管问题究J，中国民航飞行学院学报,2017（28） 

　　[3]孙瑜.江苏省通用航空低空空域资源现状及特征分析J，现代交通技术，2015（12） 

　　[4]付睿.低空空域改革下的通用航空服务保障体系构建探讨J，工业C，2015（17） 

　　（作者：廖良才 西南局通航处） 

　　附件：调查问卷 

　　空域管理调查问卷 

　　尊敬的先生/女士： 

　　您好!感谢您在百忙之中抽出时间参与我们的此课题调查.本次问卷旨在调查通用航空的发展状况,以期为通用航空未来发展提供参考.您的答案对我们非常重要.本问卷调查所得数据仅用于学术研究,请您客观回答,未经您的允许这些信息不会用于任何商业用途或透露给第三方.衷心感谢您的配合与支持,祝您生活愉快!（答完问卷大约需要10分钟左右） 

　　廖良才 

　　第一部分基本信息 

　　01、您的性别 

　　　　A、男 B、女 

　　02、您的年龄 

　　　　A、30岁以下　 B、30至39岁　C、40至49岁　D、50岁以上 

　　03、贵公司所有制性质 

　　　　A、国有或国有控股企业　B、民营企业　C、中外合资/合作企业　 D、外商独资企业　E、其它 

　　04、贵单位所属行业类型 

　　A、企业　   B、政府机关　 

　　05、您的职务 

　　　　A、基层员工　B、基层管理者　C、中层管理者　D、高层管理者 

　　06、您对通用航空的了解程度 

　　　　A、非常了解　B、比较了解　C、一般了解　D、不太了解　 E、完全不了解 

　　第二部分问卷内容 

　　（请选择正确答案并打√） 

　　1.你认为空域是资源吗？ 

　　A.是 

　　B.不是 

　　C.不清楚 

　　2.你认为空域是什么资源？ 

　　A.国家重要资源 

　　B.国家一般资源 

　　C.不清楚 

　　3.你对我国空域的了解程度？ 

　　A.非常了解 

　　B.比较了解 

　　C.一般了解 

　　D.比较不了解 

　　E.非常不了解 

　　4.你认为目前我国空域的管理模式，由军方统一管理的做法是否合理？ 

　　A.非常不合理 

　　B.不合理 

　　C.比较合理 

　　D.非常合理 

　　E.不清楚 

　　5.你认为我国空域的有效利用程度 

　　A.非常不充分 

　　B.比较不充分 

　　C.一般 

　　D.比较充分 

　　E.非常充分 

　　6.你认为目前我国的空域管理模式，能够满足民航发展对空域的需求吗？ 

　　A.完全不能满足 

　　B.不能满足 

　　C.基本上能满足 

　　D.完全能满足 

　　7.你认为在我国，实施通用航空飞行，需要申办以下哪些手续？申办时间？（多选） 

　　A.向军方申请空域＿＿＿＿批复时间约为：a.1-3天    b.4-7天    c.8-11天    d.12-15天 

　　B.向民航管理部门申请备案＿＿＿＿批复时间约为：a.1-3天    b.4-7天    c.8-11天    d.12-15天 

　　C.向空管部门申请飞行计划＿＿＿＿批复时间约为：a.1-3天    b.4-7天    c.8-11天    d.12-15天 

　　D.如果涉及特殊飞行任务（如航空摄影等），还应首先向战区军方申请飞行任务＿＿＿批复时间约为：a.1-3天    b.4-7天    c.8-11天    d.12-15天    e.实际遇到的最长时间＿＿＿＿天 

　　8.你认为在你所辖区域，申请一般通用航空飞行任务的手续 

　　A.非常复杂 

　　B.比较复杂 

　　C.一般 

　　D.比较简单 

　　E.非常简单 

　　9．您认为当前对通用航空飞行限制程度 

　　A．限制非常多 

　　B．限制比较多 

　　C．一般 

　　D．有一定限制 

　　E．完全没有限制 

　　10．您认为当前对通用航空服务保障程度 

　　A．有完善的服务保障 

　　B．有一定的服务保障 

　　C．一般 

　　D．没有服务保障 

　　E．完全没有服务保障 

　　11．您认为我国低空空域开放不够的真正原因在于 

　　A．军方 

　　B．中央政府 

　　C．地方政府 

　　D．政府主管部门 

　　E．不好说 

　　12．你认为当前全面深化空管体制改革的紧迫程度 

　　A.非常紧迫 

　　B.比较紧迫 

　　C.一般 

　　D.比较不紧迫 

　　E.不需要 

　　13.考虑我国在空域管理的历史发展情况，您认为未来空域有效的管理模式为 

　　A．非战时，改由民航部门管理，战时由军方管理 

　　B．沿用“军管民”模式， 

　　C．实行“军民共管” 

　　D．不知道 

　　14．您认为我国的低空空域改革还存在那些问题（可多选） 

　　A．没有顶层设计 

　　B. 没有实质进展 

　　C.管制、监视和报告三类空域中，报告空域小且未连成片，所有飞行活动还需要按管制空域报批 

　　D．低空空域高度较低，不利于通航飞行活动开展和特情处置 

　　E．低空目视航线数量较少，不能满足通航各类飞行作业的需要 

　　F．飞行任务、飞行空域、作业备案和飞行计划等需要不同的部门审批，不利于发挥通航飞行灵活便捷的优势 

　　G．通航飞行服务保障能力较低，飞行服务站（FSS）、固定基地服务商（FBO）等服务极为短缺 

　　H．其他_____________ 

　　15．您认为针对当前我国的低空空域管理存在的问题，应当从那些方面进行改革（可多选） 

　　A．完善适合我国国情和符合国际民航组织标准的低空空域管理法规、程序和方法 

　　B．明确划分空域，规定管制和非管制空域，构建一套完善的可供通航专用的航路、航线网络 

　　C．增加低空目视航线数量，满足通航各类飞行作业的需要 

　　D．简便审批程序，发挥通航飞行灵活便捷的优势 

　　E．加快飞行服务站（FSS）、固定基地服务商（FBO）等服务建设，提高服务保障能力 

　　F．其他_____________ 

　　16．您对我国空域改革的其他意见或建议：