一、安全生产“黑名单”制度的法律依据及源流 

　　为加大对安全生产违法行为的惩戒和震慑力度，有效防范遏制各类生产安全事故（特别是重特大事故），2014年8月修订的《安全生产法》第75条规定：“负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。”第91条规定：“生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人；对重大、特别重大生产安全事故负有责任的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。”这被视为安全生产“黑名单”制度的法律依据和基础。 

　　为落实《安全生产法》的上述要求，2014年11月《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》（安委〔2014〕8号）明确了建立安全生产不良信用记录制度，包括列入不良信用记录的具体情形，实行分级管理，不良记录的管理期限等；同时，首次明确了建立安全生产诚信“黑名单”制度，以不良信用记录作为企业安全生产诚信“黑名单”的主要判定依据，并提出对“黑名单”企业实施联动管制措施。 

　　2015年4月，《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》（国办发〔2015〕20号）再次明确：“要实行安全生产‘黑名单’制度并通过企业信用信息公示系统向社会公示，对列入‘黑名单’的企业，在经营、投融资、政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉、进出口、出入境、资质审核等方面依法予以限制或禁止。”国务院的其他文件也有涉及安全生产“黑名单”的内容。 不过，作为当前安全生产领域的重要基础性文件，国务院办公厅于2017年1月印发的《安全生产“十三五”规划》并未提及“黑名单”制度，只是要求“定期发布重点监管对象名录”。 

　　在“黑名单”制度的具体操作方面，2015年7月，国务院安委会办公室印发《生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定》（安委办〔2015〕14号），细化了“黑名单”的适用情形、管理期限、基本程序、后续监管、配套措施等内容。不过，2017年5月，国务院安委会办公室已将该《暂行规定》废止。同月，国家安监总局印发《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》（安监总办〔2017〕49号），从内容上看，应是替代了“安委办〔2015〕14号文”。该《实施办法》确定了“联合惩戒对象” 和“黑名单” 两个管理层次，“黑名单”是针对“联合惩戒对象”中性质更加恶劣或情节更加严重的对象。同时，也规定了具体管理程序，并明确联合惩戒和“黑名单”管理的期限为1年。具体的联合惩戒措施，按照国家发改委等18部门联合印发的《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》（发改财金〔2016〕1001号）和国务院关于社会信用体系建设的有关规定落实。 

　　二、安监部门的“黑名单”实践 

　　从国家安监总局网站得知，安监总局自2011年左右开始每季度公布“重特大生产安全事故责任企业名单”。2015年12月，国务院安委办首次发布国家级安全生产不良记录“黑名单”，涵盖了7家重特大生产安全事故企业信息、1家重大事故隐患信息、8家其他严重违法违规行为信息（包括重大以下事故、隐报瞒报事故、未取得安全生产许可证等）。2016年开始，国务院安委办基本保持每半年公布一批国家级“黑名单”。2016年12月，安监总局还根据《安全生产法》第91条相关要求，发布了“终身不得担任煤炭行业的矿长（董事长、总经理）人员名单”，共有15人被列入“黑名单”。相关“黑名单”信息被推送至全国信用信息共享平台，各相关部门对其开展联合惩戒。 

　　以“2017年第一批安全生产不良记录‘黑名单’”为例，有7家单位和8名主要负责人被列入其中。公布信息包括：单位名称、注册地址、统一社会信用代码、主要负责人、身份证号、失信行为简况、信息报送机关、纳入黑名单理由。从失信行为的具体情形来看，主要是存在严重违法违规行为，导致发生重特大生产安全事故。 

　　根据《关于对安全生产领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，联合惩戒措施主要包括：“加强安全监管监察”、“依法暂停审批其新的重大项目申报”、“依法限制参与建设工程招投标”、“依法限制取得政府性资金支持”、“依法限制、暂停企业债券、公司债券和股票发行”、“将存在失信行为的生产经营单位信息通报金融机构，作为其评级授信、信贷融资、管理和退出的重要参考依据”、“要求上市企业将本企业纳入黑名单情况作为必须披露事项”、“依法限制存在失信行为的生产经营单位参与政府采购活动”、“在实施税收优惠政策时，将生产经营单位的失信状况作为审慎性参考依据”等二十九项措施。 

　　三、民航部门的“黑名单”实践 

　　2016年5月，民航局制定发布《中国民航安全失信行为管理办法》，对民航安全经营单位和失信管理者在安全生产过程中违反国家和民航法律、法规、规章的行为，按照“一般失信行为”、“较大失信行为”、“严重失信行为”三个等级进行惩戒。被列入民航安全失信“黑名单”的生产经营单位和个人，由民航局各业务部门实施失信联合惩戒。民航局还明确表示，要完善相关管理制度和惩戒措施，并定期在官网公布“黑名单”。 

　　2016年8月，民航局首次发布“中国民航安全管理失信单位及失信人员‘黑名单’”。其中，“中国民航大学朝阳飞院”被列入“失信单位‘黑名单’”，给予停飞整顿、行政约见、行政处罚等惩戒；原河南航空、河北金雁通航等单位4名高管人员被列入“失信人员‘黑名单’”，终身不得担任本行业生产经营单位的主要或相关负责人。2016年9月，民航局将幸福通航高管周某列入安全管理失信人员“黑名单”。幸福通航原高管周某终身不得担任本行业生产经营单位的主要或相关负责人。 2017年3月，民航局将奥凯航空原安全总监李某列入安全管理失信人员“黑名单”。自2017年1月4日起，奥凯航空原安全总监李某五年内不得担任本行业生产经营单位的主要或相关负责人。 

　　截至目前，纳入民航安全失信“黑名单”的累计有1家单位、6名人员。 对比安监部门，民航部门的“黑名单”似乎更侧重个人，对待单位则相对审慎。从失信行为的具体情形来看，主要是：履行职责不到位，对事故发生负有主要领导责任；存在隐报瞒报谎报行为、不配合调查等诚信问题。从“黑名单”的触发机制来看，一般是发生飞行事故，或者具有较大影响的不安全事件，且事件发生后的诚信问题是民航局尤其看重的，目前尚无因存在重大事故隐患等情形而被直接列入“黑名单”的先例。 

　　四、完善民航安全生产“黑名单”制度的几点建议 

　　（一）适度扩展“黑名单”的适用范围，加强立法建设 

　　除现有的安全失信行为列入“黑名单”外，还有一些情形也应当引起重视。例如，为了强化行政执法对安全工作的保障作用，对于受到重大行政处罚或者多次行政处罚的企业或个人，应当考虑纳入“黑名单”管理。对于“重大行政处罚”、“多次行政处罚”，民航局可以作出具体界定。近几年，民航局每年在官网公布危险品航空运输行政处罚情况，并要求对受到行政处罚的有关承运人、托运人、代理人，加大检查或监管力度，实际上已起到类似“黑名单”的作用。民航局可以进一步总结梳理此类做法，对于已经成熟的，可以纳入“黑名单”管理。 

　　此外，《行政许可法》第78条 和第79条 涉及的情形，既对安全有威胁，又构成诚信问题，尤其是骗取行政许可的性质极为恶劣。例如，2016年9月，香港商务航空涉嫌在国家重大活动期间使用虚假材料申请飞行计划，民航局依法给予其三年内暂停受理该类行政许可申请的处理，同时依据《民用航空预先飞行计划管理办法》的规定予以行政处罚。对于此类与安全生产有关的弄虚作假行为，完全有必要纳入“黑名单”管理。 

　　还有，为了贯彻“预防为主”的安全管理方针，除了上述这些已经造成危害后果的行为外，对于“无证经营”、“存在重大事故隐患不整改”、“不开展隐患排查和治理”、“拒不执行安全监管执法指令”等情节严重的单位，虽然暂时尚未造成危害后果，但是其危险性同样不容忽视。参考国务院安委办和安监部门的相关规定，也可以纳入“黑名单”管理。 

　　当然，也并不是说“黑名单”越多越好。要真正发挥好“黑名单”机制的作用，需要全面评估各类违规行为或危害行为，从危害程度、风险大小、紧迫性等方面考量，突出重点，急用先行，适当扩展“黑名单”的适用范围，同时也应防止滥用“黑名单”，不必要地耗费行政资源。 

　　因此，需要在立法上作进一步明确和完善，并尽快提高民航“黑名单”制度的立法层次。除《安全生产法》的规定外，争取在民航法律法规中明确相应授权条款，或者至少以民航规章的形式作出完整规定。在“黑名单”制度中，既要加大管理和惩戒力度，也要注意保护企业或个人的合法权利，完善相关决策程序，保障陈述申辩救济权利，避免权力恣意行使，造成“冤假错案”，并明确“黑名单”的退出机制，给企业或个人留有“改过自新”的机会。 

　　（二）强化联合惩戒机制 

　　民航局安委会作出“黑名单”决定后，要将有关信息及时通报到民航各级监管机构和行业外其他相关部门。目前主要是通过民航局官网公开发布，建议及时通过正式渠道（文件、电报、信用平台等）通报给行业内外相关单位或部门，并提出具体的管理措施要求，以引起各方充分重视和配合。民航局和地区管理局在行政许可、项目审批、资金补贴等工作中，要发挥好“黑名单”的约束或限制作用，依法提高准入门槛或者实施市场禁入。这也需要进一步修订完善相关审批规章或实施细则，将“黑名单”限制条款增加进去，从而增强审批行为的合法性。同时，要发挥好与其他部门联合惩戒机制的功能，更好地借助外力，强化“黑名单”的惩戒和震慑力度。对于性质特别恶劣、情节特别严重的，有必要时可考虑报国务院安委办列入国家级安全生产不良记录“黑名单”，通过18部门联合印发的《合作备忘录》实施联合惩戒。 

　　（三）加大后续监管力度 

　　加大对“黑名单”企业或个人的后续监管，是“黑名单”制度的重要目的所在。地区管理局和监管局要将“黑名单”真正融入到日常安全监管工作中。在制定年度监察计划、开展各类安全大检查或专项治理行动时，要将“黑名单”企业或个人，列为重点监管对象，加大执法检查频次，增加暗查暗访或不定期抽查力度，适时开展安全约谈和警示，让被监管对象真正感受到监管压力；对于“黑名单”企业或个人发生新的违法行为的，要依法加大处罚力度，给予从重处罚直至顶格处罚；民航局要加强对下级监管机构的督查，监督检查落实“黑名单”相关要求的工作情况，防止监管缺位或监管不力。通过各级监管机构的重点监管和协同治理，将“黑名单”制度预防和控制安全风险的宗旨和目标真正落实到位。 

　　（作者：陈艳 民航中南地区管理局政策法规处）