“十三五”时期是实现民航强国战略构想的关键时期，按照建设民航强国“两步走”的推进方案，至2020 年我国将初步建成民航强国。但是，现阶段我国民航仍然面临许多深层次矛盾，安全保障资源不足、发展结构不平衡、发展方式比较粗放等问题还没有根本改善，制约民航发展的体制机制障碍仍然存在。实现民航强国战略目标，必须树立强烈的历史使命感和责任感，运用改革创新思维，进一步深化民航改革，坚决破除束缚民航发展的各种瓶颈，不断解放和发展民航生产力，充分释放民航发展的活力，努力开创民航发展新局面。 

　　一、     国家大政方针 

　　1、《国务院关于促进民航业发展的若干意见》（国发〔2012〕24号）明确指出：“大力发展通用航空。巩固农、林航空等传统业务，积极发展应急救援、医疗救助、海洋维权、私人飞行、公务飞行等新兴通用航空服务，加快把通用航空培育成新的经济增长点。推动通用航空企业创立发展，通过树立示范性企业鼓励探索经营模式，创新经营机制，提高管理水平。坚持推进通用航空综合改革试点，加强通用航空基础设施建设，完善通用航空法规标准体系，改进通用航空监管，创造有利于通用航空发展的良好环境。” 

　　2、《 国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》指出：“扩大公益服务和生产应用。鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力。” 

　　二、民航局总体思路 

　　民航局党组在《关于进一步深化民航改革工作的意见》中强调：要在进一步深化民航改革的过程中，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念为引领，围绕“饯行一个理念（发展为了人民）、推动“两翼齐飞”（公共运输航空与通用航空）、坚守三条底线（飞行安全、廉政安全、真情服务）、完善三张网络（机场网、航线网、运行信息监控网）、补齐四个短板（空域资源、民航服务品质、适航审定能力、应急处置能力）”（以下简称“一二三三四”）的民航改革总体思路。 

　　三、民航工作重点 

　　围绕“一二三三四” 总体思路，笔者认为， 航空应急救援和医疗救助是“一二三三四”总体思路的重要体现，按照“坚持整体推进与分类实施相结合，实现重点突破，取得整体效应”的基本原则，应将航空应急救援和医疗救助确立为当前民航发展的重点突破口。 

　　一）发展为了人民 

　　近年来，人类面临越来越多新的灾害，应急救援形势严峻。从国际上看：有“美国911恐怖袭击”、“印尼海啸”、“日本3.11地震及核泄漏”、“马航M17坠毁”、“韩国岁月号沉没”和“菲律宾超强台风海燕”等震惊世界的灾难事件；在中国，每年发生交通事故50万起，因交通事故死亡人数年均超过10万人，回顾国内2003年发生“SARS”、“四川汶川特大地震”、“南方冰雪灾害”、“青海玉树地震”、“云南旱灾”、 “王家岭矿难”和“温州动车追尾脱轨事故”、“天津仓库爆炸”及“东方之星翻沉”等。在灾难事故面前，人的生命如此脆弱。许多人不是因为几公里的距离，而是因时间的流逝而死去。而通过航空运输在“黄金时间”内将伤病员送抵医院，就能拯救他们的生命。因此，民航积极推进航空应急救援和医疗救助发展，就是服务社会公益事业，是“发展为了人民”理念的直接体现。 

　　二）两翼齐飞重要抓手 

　　深化民航改革工作，推动通用航空发展，首先应明确通用航空具体内容。《民航法》第一百四十五条明确指出：“通用航空是使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。”由此可见，航空应急救援和医疗救助是通用航空的重要组成部分，也是推动通用航空发展的重要抓手，其实施过程必须抓住“真情服务”和“飞行安全”的底线。《国务院关于促进通用航空业发展的指导意见》及《关于进一步深化民航改革工作的意见》针对通用航空发展提出以下要求： 

　　•    扩大公益服务和生产应用。鼓励和加强通用航空在抢险救灾、医疗救护等领域的应用，完善航空应急救援体系，提升快速反应能力； 

　　•    支持通用航空企业拓展航空医疗救护和公共应急救援等业务； 

　　•    统筹民航现有直升机资源和社会各类直升机救援力量，发挥交通运输部海上救助飞行队应急救助作用，支持组建高高原地区直升机救援队伍，促进政企合作的国家直升机应急救援体系建设； 

　　•    重点抓好应急救援和医疗救护等方面的试点工作，及时总结和关注不同类型、不同条件下发展通航的经验、教训和问题，使我国的通航产业始终走在快速、科学、持续安全发展的轨道上。 

　　三）安全底线关键点 

　　从历史数据来看，通用航空一直面临严峻的安全形势，近期各类通用航空不安全事件呈频发多发态势。行业必须深入分析研究以往通用航空事故发生的规律特点，提前判断可能存在的安全风险，特别要组织对容易发生事故的重点区域、重点环节存在的安全风险进行全面安全风险分析辨识、评估和隐患排查，制订针对性的安全防控措施，严防航空事故发生，这样才能坚守住 “飞行安全”的底线。 

　　在通用航空不安全事件中，直升机运行安全问题较为突出。原联邦德国在1973-1983年曾发生过22起直升机空中救援运行失事事件，有16名随机人员死亡。 

　　美国联邦航空局法典FAR135 第L分部描述如下： 

　　•      航空医疗飞行活动充满危险； 

　　•      从2000年至2005年7月，共有84架美国应急医疗服务（EMS）直升机坠毁，60人因此丧生； 

　　•      2008年，美国发生了12起应急医疗服务（EMS）直升机事故，28人死亡； 

　　•      2011至2013年，共有7起直升机事故，导致19人丧生；  

　　•      直升机应急医疗服务大约每飞行10万小时就会出现2.0起致命事故，而对于通用航空来说这一数字大约为1.3； 

　　· 美国机场中四分之三的飞机起降活动是由通航飞机完成的。研究表明，2013 年美国近20 万架通航飞机共完成了2290 万个小时的通航活动。按10万小时1.3次的事故率计算，意味着一年30起致命事故（公众无法接受）。庞大运行量对安全底线的冲击必须引起我们高度重视！  

　　•   美国每年直升机航空医疗飞行事故数量及死亡人数如下： 

　　由历史数据不难看出：从坚守“安全底线”角度出发，在通用航空应急救援和医疗救助领域，直升机运行管理是抓安全底线的关键点。 

　　四）完善“三张网络”、补齐“四个短板”，完善机场网，提升应急处置能力的重要手段 

　　 《国务院关于促进通用航空业发展的指导意见》强调：“积极促进民用航空成为应急处置专业队伍的重要组成部分。统筹民航现有直升机资源和社会各类直升机救援力量(参见附件)，发挥交通运输部海上救助飞行队应急救助作用，支持组建高高原地区直升机救援队伍，促进政企合作的国家直升机应急救援体系建设。二是服务社会公益事业。改善民生是全面建成小康社会的基本内容。通用航空在服务社会公益事业方面是可以大有作为的领域。我们要加快应急救援体系建设，支持在灾害事故多发地区建设通用机场，开辟应急救援“ 绿色通道” ，支持通用航空公司开展医疗救护，鼓励多种运营模式，鼓励政府购买通用航空服务。”  

　　由于机场建设是一个庞大的系统工程，不仅投入大、周期长，而且要考虑到地理环境、气象规律、安全标准、功能设置、发展前景等等因素。修建通用机场尽管不像修建运输航空港那么复杂，但也不是一蹴而就；最简易的通用机场，也得占地几百亩，投入千万元以上。尽管美国有3000多个正规的通用机场，但美国土地资源丰富，人口只有我国的四分之一，土地面积几乎和我国相等，其人民的平均收入是我国的6倍还多，修建机场根本不影响人们用地，也毫不影响国家粮食的产出，更不会影响老百姓的长远生存和生活水平。美国的通航产业发展是工业化时期自然发展而成的，而我国目前的现状无法和美国相比：国产的航空器刚起步。在这种情势下，大规模地修建大型枢纽机场，应该说条件不够成熟。我们应基于国内实际情况，先在省一级建设通用机场，在市、区、县一级建设相对简易的直升机转运起降点（完善机场网的重要补充），促进现有直升机资源参与应急救援和医疗救助，打通空中紧急救援绿色通道，尽快提升我应急处置能力。 

　　五）总结： 

　　综上所述，上至中央，下至民航局党委，围绕“一二三三四”总体思路，已将发展通用航空列为当前民航发展的重点工作，而通用航空工作千头万绪，要贯彻中央精神稳步推进民航业发展，就必须抓住工作的主要矛盾。习近平总书记指出：面对复杂形势和繁重任务，首先要有全局观，对各种矛盾做到心中有数，同时又要优先解决主要矛盾和矛盾的主要方面，以此带动其他矛盾的解决。中国共产党人在领导革命、建设和改革的每一个历史阶段，总是善于在全面分析主客观情况的基础上，注重总体谋划，找出主要矛盾，以确定自己的战略策略，集中优势兵力解决主要矛盾，聚合各种力量解决主要问题。在民航业发展的问题上，我们应充分认识“抓主要矛盾和矛盾主要方面”的重要意义。遵照习总书记讲话精神，围绕民航党组“一二三三四”总体思路，我们可确立民航发展核心工作如下： 

　　附件： 国内直升机数据统计 

　　  CCAR135部合格证持有人共46家，共运营235架航空器。其中运营直升机的公司9家，共运营直升机76架。通航在册直升机共655架，其中罗宾逊（35.4%）和空客（20.9%）所占比例较大，最多的机型是R44（163架24.8%），具体数据参见下面两个表格。 (蒋睿) 

　　按CCAR135部运行直升机数据统计表 

　　国内通用航空直升机统计表