在论文一“中国民航发展政策”及论文三“直升机应急救援和医疗救护发展策略”基础上，本文就如何落实《关于进一步深化民航改革工作的意见》精神：“要以问题为导向，创新政策，深化民航改革，着力解决民航深层次矛盾和问题……统筹民航现有直升机资源和社会各类直升机救援力量，……促进政企合作的国家直升机应急救援体系建设”进行论述。 

　　一、从卡特里娜飓风中得来的经验教训！ 

　　2005年8月29日，卡特里娜飓风袭击了路易斯安那州的新奥尔良 

　　•   虽然卡特里娜飓风等级为三级，但是飓风登陆并不是真正的麻烦。 

　　•   真正的麻烦是，保护这座低于海平面城市的堤坝决堤，导致洪水淹没了城市的绝大部分地区。 

　　•   美国50个州和一些其它国家纷纷派遣直升机飞往灾区，有350架美国军用直升机和70架固定翼飞机参与了救援，加拿大、荷兰和新加坡三国派遣军用直升机参与了救灾，很多美国各地的志愿者也提供了民用直升机参与救灾。直升机共空投了超过100万磅的沙石，试图堵上受损堤坝止住洪水。尽管救援直升机数量庞大，但是组织十分混乱，最终仍有1836人死亡。 

　　卡特里娜飓风——坏的方面 

　　•    没有任何有组织的民用直升机响应。人们听说灾区的事情后都纷纷驾驶直升机赶来。但是却没有供他们停留、加油和作业的地点，更没有空中交通管制。  

　　•   卡特里娜飓风之后，国际直升机协会（HAI）建立了全国直升机数据库，以便在出现全国性紧急事件时使用。数据库记录了直升机基地、机型、设备、价格、保险和联系方式等信息。这些信息已经交给了美国政府，却没有的得到回应。 

　　卡特里娜飓风——好的方面 

　　•   人们找到了不依靠政府解决问题的方式 

　　•   拯救了难民的生命，仅海岸警卫队就解救了33500名难民 

　　•   直升机在救灾行动中的价值再一次得到彰显 

　　二、   创新发展政策，建立我国常态化的市场“空中医疗救助”体系 

　　《关于进一步深化民航改革工作的意见》有关提升应急处置能力的改革任务要求：“科学谋划、建设应急处置资源支持保障体系，探索建立区域应急处置资源支持保障中心，完善资源调用机制，进一步完善资源征用补偿机制，积极促进民用航空成为应急处置专业队伍的重要组成部分。”其中基本原则要求：“坚持创新思维与法治思维相结合。……善于运用法治方式推进改革进程，严格遵守法规要求规范改革行为，通过完善法规体系体现改革成果。” 

　　（一）体系建设（创新思维） 

　　常态化的市场“空中医疗救援”体系，是构建一个覆盖全国的立体化、专业化的航空医疗救援网络，赋予区域应急处置（资源支持保障）中心空中救援调度（运控）功能，无缝链接“求救者、地面急救中心、空中救援航空器、医院”等，为社会大众提供常态化的、及时响应的航空医疗救援服务。 

　　                 “常态化航空医疗救援”体系图例 

　　“常态化航空医疗救援体系”共分三个层级，分别是底层的“地面应急救援平台（120）”，中间的“区域航空应急处置中心（调度平台）”和顶层的“空中转运”平台；各平台模块各司其责又相互关联，基本功能如下： 

　　•    地面急救中心（120平台）： 

　　总体来看，地面120系统目前比较成熟，在该体系中主要发挥其医学专业技能，通过分析评估，完成以下决策功能： 

　　接到急救求助后，评估病情缓急并判断救援方式（航空还是地面）； 

　　评估求助者航空救援等级：求助者病情是否适合乘坐直升机（考虑颠簸、空中气压变化及缺氧等带来的影响），飞行期间需要配置何种机载医疗设备及哪类医护人员（以便采取必要的医疗手段）。 

　　注：航空救援等级分类，按照任务模式可以分为三类： 

　　A类任务是紧急救护，比较讲求实效性，需要救援人员和设备第一时间（黄金1小时原则）到达现场，多采用配置医疗设备的直升机来执行该类任务。 

　　B类是有计划的转院或运送人体器官，其中人体器官和部分病人视病情可以直接采用普通 (无需加装医疗设备) 的直升机来执行；也可使用经过简易改装（如可拆卸担架）的直升机来执行该类任务，医院来往起降点使用救护车来进行衔接。 

　　C类是指非病患的外部接应和接送医疗必需品运输，普通直升机可参与该类任务。 

　　与之对应，我们可根据航空器的型号、医疗救援设备配置情况，面向不同救援任务，将直升机医疗救助任务进行分类，如分为高级专业类（A类）、普通专业类（B类）、普通类（C类），提高救援效率和直升机利用率。 

　　•    区域航空应急处置中心 

　　该中心处于医疗与空运两种业务核心联结处，起到统筹联络急救中心和航空运输的重要作用。区别于地面急救中心, 航空应急处置中心在体系中更倾向于航空安全保障和运行管理功能，其基本职能如下： 

　　资源支持保障功能： 

　　参考“滴滴出行”和“优步(UBER)”模式，建立全国直升机数据库，记录直升机所属公司、运行人员资质、基地、机型、设备、价格、保险和联系方式等信息；根据录入信息，按直升机医疗救助运行安全规范（咨询通告要求）逐条进行符合性对比评审，针对特定人员、特定直升机（机型和设备）及其人机组合的运行标准，在数据库中注明其运行能力及可实施的医疗救助任务类别(A/B/C类)。以便在出现全国性紧急事件时使用。数据库中，CCAR135合格证持有人可以直接按运行规范A039批准实施运行；CCAR91部合格证持有人可针对特定人员、特定直升机及其运行标准实施单独评估（单独颁发A039运行规范实施技术/安全批准），按其运行能力及安全规范符合性纳入直升机救援资源库。该安全资质应由民航各监管局（可由行业协会提供协助）按相关规范标准定期评估更新。评估信息交给政府，在确保其安全运行能力情况下，针对全国性紧急事件供统一调度指挥。 

　　空中救援调度（运控）功能： 

　　接到地面120求助后，启动空中医疗救援预案： 

　　a.直接将急救任务需求交给签约的CCAR135部合格证持有人，由CCAR135部合格证持有人安排后续飞行任务; 

　　b.针对CCAR91部合格证持有人，直接从资源库中选取合格的人机组合执行任务（滴滴模式），并提供飞行计划申报、运行监控及后勤保障支援服务； 

　　运控中心功能：  

　　•    风险评估，了解求助者地理位置和航空运输需求后，制订航路计划并申报飞行计划，及时评估当前气象条件和航空器所需性能要求及运行风险，按民航规范和标准确定飞行合格条件； 

　　•    起飞前信息收集与发布，除运行相关天气、航路障碍物等信息外， 还应针对医疗救援中心（120）需求，根据求助者病情，评估救援直升机是否配备了合适的机载医疗设备和机载医护人员，并根据120需求，视救援时间就近实施飞行调度； 

　　•    飞行跟踪，信息监控； 

　　·  提供载有病人的航班或重新定位的航班飞行中的信息流； 

　　•    整个飞行运行支持。

　　资金解决方案： 

　　1、政府购买服务（针对大灾大难救援）； 

　　2、行业协会搭建系统平台，积极联合金融、保险、旅游和地方应急办参与，分摊费用，资源共享（参见论文三附件西林凤腾试点草案）； 

　　3、航空器及设备采购制造： 

　　积极推进国产民机及设备用于航空医疗救援，对于直升机医疗救援，中航工业集团昌河飞机制造厂A311（单发，2.2吨、）/哈飞312（H425双发4.25吨）/313机型（三发13吨/具备高原运行能力）可适用于不同条件下的直升机救援飞行；在采购国外机型方面，民航局可组织集中采购以降低成本。在西部地区可以考虑将部分国产通勤类飞机，如运12、新舟60等改装增设医疗设备，做到平时服务商业运输，紧急情况下可马上提供医疗救援服务，实现中长距离点对点运输，其优点是成本低，可在CCAR135框架下（旅客座位数低于30，商载低于3400千克）运行，该类机型对机场道面要求低，适合西部偏远地区对运输和医疗服务的需求。 

　　（二）体系与基地建设 

　　1、国外经验 

　　参阅美国航空医疗服务布局图如下： 

　　如图示：美国航空医疗服务区域布局，其中包括围绕固定翼飞机飞行基地（白点）的旋翼机飞行基地（白色阴影圈），综合控制中心（五角星）等信息。注意其中东部地区基本实现直升机完全覆盖，我们可参考其基地建设布局，结合我通用航空发展和社会需求，逐步完善应急预案体系，按需稳步推进航空医疗救助发展。 

　　2、国内方案 

　　在研究国外应急救援基地布局方案基础上，找准适合我国国情、行业管理切入点及监管重点，探索出一条适合于中国特色的空中医疗急救基地布局模式，长期造福于广大人民群众。以区域航空应急处置中心建设为核心的基地布局方案如下： 

　　依托各地方现有医疗急救中心（120）成熟体系，按社会需求在县、市和省一级行政辖区联合搭建空中120平台，协同地方急救中心提供空地立体化救援服务。从便于航空安全管理角度出发，可参照民航行政管辖区域划分（七个地区管理局和42个监管局），在七个民航地区管理局辖区设立综合控制中心，在42个监管局对应省一级120急救平台设立分控中心，协调各一线应急中心事务，同时也为民航安全监管提供抓手。民航行政管理辖区划分如图所示： 

　　3、    完善安全监管平台（法制思维） 

　　· 进一步提高监管效能需充分利用互联网、大数据、云计算等创新技术，借鉴运输航空安全监管方法，抓住运行控制中心和安全管理体系（SMS）建设。目前对于公共运输飞行（CCAR121部）有一套完备的运行控制中心（AOC）和安全管理体系要求，这些要求极大支持了CCAR121部合格证持有人的安全运行，也可帮助直升机紧急医疗救助服务提高运行品质。尽管针对CCAR135合格证持有人有一套相同的安全管理体系建设要求，但其运控中心建设要求不同于（较低要求）121部的运控系统建设要求（目前对CCAR91部合格证持有人无此要求），如果为提高安全品质而要求应急医疗救助飞行建立与运输飞行相同的运行控制中心和操作程序，将会因运行成本高昂而阻碍其发展。基于“分类分级管理”的主导思想，建议由政府主导，行业协会统筹资源（依托CCAR121/135合格证持有人成熟运控中心）在区域航空应急处置中心建立运控中心，通航运行人通过签约外包其运控服务（即一个运控中心面向多家运行人，创建专业运控中心服务平台，类似滴滴网约平台或将应急处置中心视为虚拟CCAR135部承运人），既可以出于经济目的有效分担成本，又可从安全层面增强其安全操作。方案示意如下： 

　　1）航空救援调度平台由政府监督，行业协会组织操作实施（视为虚拟CCAR135承运人）。调度平台应按照民航有关运控中心的规范和标准建成完善的运行信息监控网，除具备空中救援调度（参见运控中心）功能外，还为民航局提供运行数据，按需参与运行人资质评估。         

　　2）行业协会简介 

　　为顺应时代发展趋势，中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）、中国应急管理学会（CSEM）、中国医学救援协会（CADERM）、中国保险行业协会（IAC）于2016年8月共同倡议创建非营利性、非独立法人的社会组织，“中国民用航空应急救援联盟（CCAERA）， “联盟”宣言指出：将致力于促进航空救援业内以及跨行业的资源整合与共享，推动建设完善的服务标准和飞行救护法规体系，搭建信息交流、技术合作、市场应用的公共服务，加强与政府部门和相关运营产业界的充分沟通，支撑航空应急救援市场的健康发展，开展有益于社会发展的公益事业。该联盟可协调社会与地方政府（包括卫生、金融、保险、地方急救中心、CCAR121/135合格证持有人成熟运控中心及民航监管局）多方资源，搭建航空救援调度平台，多渠道推进应急救援和医疗救助工作，实现商业化运行和公益化运行协同发展。 

　　3）与监管局整合的省级120分控中心，主要实现以下功能： 

　　通过IT技术建立监管平台，实现医疗救助运行合格审定网上申请、网上受理、网上审批；收集汇总医疗救助飞行信息并在网上共享数据，基于ADSB技术实现飞行数据监测并完成风险分析，及时调整持续监督计划。 

　　4）与地区管理局整合的区域控制中心，实现以下功能： 

　　汇总辖区运行数据，评估风险分析报告，宏观调控救援飞行体系架构，合理调整监管资源，向民航局提出政策法规修订建议。 

　　三、总结：我国直升机应急救援和医疗救护主要问题的解决方案 

　　（一）救助能力不足 

　　建立救援数据库，借鉴滴滴模式，让更多有资质的直升机安全飞起来。 

　　（二）政策有待加强 

　　站在巨人肩上，尽快出台规范标准（咨询通告），加强政策引导。 

　　（三）安全运营监管有待完善 

　　充分利用互联网、大数据、云计算等创新技术，完善监管平台（纳入飞标监管FSOP系统），鼓励行业协会积极参与，缓解安全监管人员数量不足，提前预防、控制可能发生的危险事故和突发事件，在危机事件发生后，能够做到信息共享与协调联动，利用多层控制中心为民航提供安全管理抓手，调动全民航/社会力量实现分级管理。使应急管理更智慧、更高效、更安全。 

　　（四）使用价格高： 

　　   融合社会资金/资源投入（西林风腾公益运行模式及滴滴运行模式） 

　　推动当地政府建立医疗救助服务资金补贴机制，进一步完善资源征用补偿机制。 （蒋睿）

　　注：早在2012年底，民航局、财政部就联合制定了《通用航空发展专项资金管理暂行办法》（财综〔2012〕17号），对通航企业开展通航作业、通航飞行员培训以及完善通航设施设备等方面进行补贴。至2015年，民航局已经累计投入近10亿。从局方发布的历年通用航空资金使用方案来看，有的通航企业一年就能拿到4900多万的补贴。 

　　附件：运行规范A039 

　　空中救护运行—直升机 

　　批准合格证持有人按照CCAR-135部适用条款和本运行规范下述要求实施直升机空中急救运行。 

　　a. 对于计划起降点，只要具有足够空间、合适的着陆表面、无障碍物影响和照明充足，即批准起飞和降落运行。夜间运行在起飞或降落场地或在进近、悬停、滑行和离场运行时应当有足够的光源照明。 

　　b. 在执行空中救护飞行前，飞行机组必须圆满完成经批准的救护飞行训练大纲的训练。 

　　c. 批准运行规范持有人根据特定条件，在非管制空域实施空中急救飞行时使用不低于下表列出的目视飞行规则（VFR）天气最低标准。 

　　d. 本条运行规范所指的本地区飞行为下述所描述地区： 

　　i、以飞行基地（坐标）为中心半径XX公里(海里)范围； 

　　ii、坐标描述范围； 

　　iii、XX号高速路沿线左右XX公里范围； 

　　注：任何本地区之外的飞行均为跨越地区飞行。 

　　e. 批准运行规范持有人按照CCAR-135部和咨询通告XXX使用下表所附的现行有效的清单上列出的直升机实施空中救护运行。