论国有资本对民航机场投资的引导作用
摘要：进入21世纪的第二个十年，随着国内民航业的快速发展，各地机场新建和改扩建工程逐步被提上日程，投资金额动辄百亿计，已成为各机场的严重负担。各省市地方政府对机场建设投资的支持力度大小不一，各机场都在努力探索各种融资方式，社会资本在其中占据了很大的比重，虽然多是以债务的方式存在，但是其影响力不容小觑。随着民航局对社会资本投资民航业的管制逐步放松，是不是就可以认为在未来的机场建设中，社会（民间）资本将占据主导作用呢，国有资本的作用将被逐渐淡化呢。本文将从这一问题入手，通过对国内外机场资本机构的探究，分析国有资本在机场建设中的引导作用。
一、国外机场资本布局特点分析
在对机场的资本机构进行分析时，很多时候有人会提到国外机场的私有化，认为这是国外机场发展的先进经验，但是通过深入研究就会发现，国外机场虽然有私有资本的进入，但是占据主导地位，起到基石作用的依然是国有资本。
1.以国有资本投资为主，运营管理凸显机场社会职能
世界上大部分国家和地区的机场仍然是以政府投资管理为主，尽管以欧洲为代表的部分国家实行了机场私有化，但是仍然不能忽视其政府在机场建设和运营管理上的投入，而且无论何种产权结构和管理模式，各国都一致认定机场为社会生活和国民经济的重要经济基础设施，明确民用机场要服从于当地社会和经济发展的需要，以及国家政治、经济、军事、外交的需要，不以盈利作为唯一目标或主要目标，不完全按照市场规律运营。因此，国外的机场运营模式，都以维护机场业的社会公益特征和社会服务性为核心目的。
2.私营资本越来越多的进入机场行业，但是机场私有化仍然有天然劣势
目前，世界上只有欧洲的部分机场进行了私有化改革，将机场定位为经营性资产。近几年，全世界范围内又出现了对政府所持有的机场进行私有化的重大趋势，欧洲、美洲以及非洲的部分国家将机场私有化提上日程，如意大利、阿根廷、墨西哥和南非等。不过，从机场公共基础设施的属性来看，不适合进行大规模私有化。一方面，作为公共基础设施的机场行业涉及大量的公共利益，其运营与管理不能完全交由人商业运营商来经营。另一方面，公共基础设施自身的运营产生的收益很少，但是却能够对区域经济社会的发展做出巨大贡献，若由政府投资，即便这些交通设施的运营本身不能产生收益，从整体发展的角度出发，政府仍然会投资，但是在这类情况下，私有资本逐利的天性则不会投资或不能提供同等容量或服务。
因此，从机场的社会属性和所能发挥的社会效益综合来看，国有资本的作用不应被忽视，更需逐步加强。过多的引入社会资本，将会使机场的发展更注重于自身经济效益的开发，私营资本逐利的特性也将使机场减少机场所必备的安全、服务等保障方面的支出，机场和周边区域形成的良性发展互动也将逐步消失。
二、国有资本对机场发展的引导作用
（一）机场具有社会效益和经济效益并存，但以社会效益为主的属性，政府应该加大国有资本在机场行业的布局
机场作为公共基础设施，其在为社会提供广泛的出行服务的同时，不仅自身在创造经济效益，更多的是服务地区经济发展，体现了机场经济效益和社会效益并存的属性。
1.社会效益
机场发挥的社会效益体现了公益性的特点，主要有两点：一方面是公共基础设施的服务职能。国务院把机场定义为公共基础设施，是为旅客提供航空运输服务的平台，其作用更多的体现在为所在区域的经济社会发展的服务上。对于机场来说，为旅客、货主以及航空公司提供安全优质的服务是核心职能，从这个角度讲，民用机场具有公益性。对于一些偏远地区的小型机场来说，由于其经济体量和经济活力的限制，其所属机场很难通过正常的经营活动取得盈利，其存在更多的是为所在地区提供服务，因此社会效益则更加凸显。另一方面是机场对所在区域经济发展的拉动作用。机场的生产运营会带来大量的人流、物流和信息流，在现在“流量经济”的模式下，这不仅是机场自身宝贵的可开发的资源，更会形成聚集效应，特别是对高科技产业或其他具有产品体量小、附加值高等特点的高端制造业，具有流量优势的区域对产业和从业人员的吸引力最大，同时机场快捷高效的运输网络与优质的航空服务水平可以满足体积小、附加值高等高科技产品对于运输的时效性和世界性的需求，增加地区之间的经济联系，充分发挥带动区域经济发展的“发动机”作用。
从济南机场的发展情况来看，民航属地化改革以来，济南机场累计缴纳利税超过1亿元，机场所属的临港经济开发区也不断发展，目前已累计引进台资企业52家，投资规模达7亿美元，园区累积引入的企业接近500家，总投资接近400亿元，在不到400亩的土地上聚集着20多家“亩产”税收过40万元甚至百万元的欧美等先进制造企业，这初步体现了机场的社会效益，但是横向对比，与周边机场相比，这种作用还有待加强。河南省和郑州市政府不但出台了一系列有利于机场发展的政策，并且投入大量资金用于郑州机场的建设和发展，还对郑州机场的发展予以资金支持，其中2013年和2014年均超过6亿元。有了郑州机场的有力拉动，郑州航空港区也已成为中国首个国家战略的航空港经济发展先行区，周边地区经济对郑州机场发展的支撑作用也日益显现。
由此可见，机场对地区经济发展的作用显着，需要政府加大对机场的投入，从而形成机场和周边地区的良性互动，在发展中实现1+1>的效果。
2.经济效益
机场虽然是公共基础设施，但是在其运营过程中，同样会产生经济效益。这主要体现在直接经济效益和长期经济效益两方面。直接经济效益是指机场作为一个建设项目，其建设本身产生的一系列经济效益。长期经济效益则是在机场长期运营过程中产生的。机场建设作为大规模的固定资产投资项目，其将带动相关建筑、材料等行业的发展，但是其作用属于短期的，基本上随机场大规模建设的结束而告一段落。机场运营带来的是长期的直接经济影响，包括直接为飞机和乘客，以及客货转运提供服务所创造的就业机会，机场运营创造的地方收入和政府税收，作用的大小则因机场的性质而异。但是需要注意的是，即使是机场创造的经济效益，也更多的是以各种方式惠及所在地区，自身获得的收益是很少的。
从以上分析可以看出，机场的社会效益和经济效益是密不可分的，都是在为旅客、航空运输企业和货主提供服务的过程中产生的。机场由于其自身的盈利能力有限，投资回报率较低，对于社会资本来说，缺乏吸引力，但是其能创造巨大的社会效益，在地区经济社会的发展中发挥着不可替代的作用。从社会发展的角度来看，政府应该加大国有资本在机场行业的布局。
（二）机场投融资的特点，需要国有资本投资的引导
1.机场行业投资的特点决定国有资本为投资主体
机场行业的资金投入较大，而且建设周期较长，往往还会适度超前投资，预留以后的发展空间，再加上机场行业利润率相对较低，因此，投资回报率要低于一般的投资项目。特别是在投资初期，一方面需要大量资金投入，另一方面短时间内看不到经济效益的回报，所以对社会资本来说，投资风险很大，投资的积极性和主动性较低。目前，由于机场行业投资回报率较低的问题，机场在建设融资时往往会受到种种因素制约，融资渠道较窄，一般都是政府投资，向银行贷款，或者发行债券，部分地区采用了政府引导国企投资，然后持有相应股份的方式进行投资，融资方式较为单一。无论采用哪种方式，国有资本都将是投资主体。
2.机场公益性的特征要求国有资本主导投资
民用机场具有的公益性和收益性特征，决定了机场建设的非经营性项目在市场中成为失效部分，而在政府来看则是有效部分，这就是机场的社会效益。机场产生的社会收益不由机场享有，市场调节难以对此起到作用，所以这类投资只能由代表公共利益的政府财政来承担。而对社会资本产生投资吸引力的，都是在于机场能产生经济收益的部分，例如，航站区商业广告面积和空港延伸区的建设，以及由此产生的巨大的区域经济效应，即机场的非航业务。投资者看重的是经济效益，对于不能产生收益的部分是不会投资的，地方政府看重的是整体效应，因此，国有资本仍将主导对机场的投资。
3.机场的规模经济需要政府加大国有资本布局
机场是劳动密集型产业，其收入来自于重复的密集的劳动，机场保障的航班、旅客、货物数量越多，其收益就愈明显。在我国，只有少数的大型机场能够产生盈利，形成收入与发展的良性循环（但是这也只是在机场没有大规模建设工程的情况下），二大部分的中小机场，规模小，运营的固定成本高，规模不经济，根本不可能产生盈利，只能靠举债维持，很难持续协调发展。因此，目前虽然民航局逐步放开社会资本对机场投资的限制，机场的融资渠道比以往更加通畅，各种融资工具也越来越多，但是基于机场经济效益和社会效益并重的双重属性，国内机场建设还是必须走以政府主导多渠道的国家财政投资为主体、多渠道投融资模式并存的道路，引导地方政府发挥投资的积极性和主动性。
三、国有资本如何发挥引导作用
（一）加大国有资本对机场行业的投资
从以上的分析可以看出，机场行业投资的难点在于国有资本和社会资本对机场的社会效益的认同存在差异。党的十八届三中全会《决定》强调了国有资本要向提供公共服务等五个重点领域集中，民用机场作为公共交通基础设施，也是国家强调的国有资本重点投资领域。在国家发展政策的引导下，国有资本要做好“引流器”“指挥棒”，由“全承包”转变为“带头跑”，充分发挥引导带动作用，特别是在机场建设投资的初期，加大投入，打下机场发展的良好基础，将机场扶上良性发展的轨道，为后续社会资本的参与扫清障碍。
（二）对投资到民航领域的国有资本采用更灵活的监管方式
“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。也就是说，对于提供公共服务的领域，国有资本要加大布局力度，降低对其收益指标的考核，着重在成本控制、服务质量等方面提出要求。因此，在国有资本投资的后续监管上，对于机场行业来说，需要一套兼顾经济效益和社会效益的个性化的监管体系。希望民航局在做好行业监管的同时，做好和地方政府的沟通，将地方政府国资监管机构的关注点从经济效益转移到社会效益上来，算总账，算大账，不能只是算小账，过分考核经济指标，影响机场发展的积极性。
（三）成立民航领域专业的国有资本投资运营公司
国有资本投资运营公司是十八届三中全会文件提出的国资国企改革的重要举措，它对于国有企业实现自我革新、跨越发展具有重要意义，成立民航领域专业的投资运营公司，将会有力地推动民航业的整体发展。各省市以机场为基础组建投资运营公司，有利于机场行业的持续发展和资源整合。发挥投资平台作用，实现国有资本合理配置，优化国有资本布局。目前，各省市都在以机场为中心规划建设航空城，以机场为基础改建投资运营公司，可以充分发挥其投资平台作用，以其在行业中的专业化视角，引导国有资本和社会资本向机场周边聚集，发展综合保税、临空产业、高端新兴产业和现代服务业等航空相关产业。同时，依靠机场在非航空业务方面的管理经验，可以整合资源，提高市场竞争的的话语权，调整优化国有资本布局结构。
综上所述，无论是从国内外的发展经验还是机场行业自身的属性分析来看，机场的发展都离不开政府的资金投入与政策支持，国有资本加大布局力度仍是行业发展的大势所趋、现实需要。
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